Perustelut

Yleistä

Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle kaksi kirjelmää, joista toinen koskee direktiiviehdotusta sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista määrättävistä rikosoikeudellisista seuraamuksista (U 58/2011 vp) ja toinen asetusehdotusta markkinoiden väärinkäytöstä (U 59/2011 vp). Valtioneuvoston kirjelmistä ilmenee, että asetusehdotus toimii kantasääntelynä direktiiviehdotukselle. Koska ehdotukset liittyvät kiinteästi samaan asiakokonaisuuteen, lakivaliokunta on käsitellyt valtioneuvoston kirjelmiä yhdessä ja lausuu niistä seuraavaa.

Ehdotusten tavoitteena on tehostaa markkinoiden väärinkäytösten torjuntaa ja lisätä kiinnijäämisriskiä yhtenäistämällä vähimmäissäännöksin jäsenvaltioiden lainsäädäntöjä. Asetusehdotus sisältää säännökset muun muassa sisäpiiritiedon ja markkinoiden manipuloinnin määritelmistä, hallinnollisista seuraamuksista ja valvontaviranomaisen tutkintavaltuuksista. Vähimmäissäännöksiä rikosoikeudellisista seuraamuksista ehdotetaan sen sijaan annettaviksi erillisellä direktiivillä, koska rikosoikeudellisista rangaistuksista ei voida unionissa säätää asetuksella. Kyseessä on tällä toimialalla ensimmäinen kerta, kun unionin lainsäädännössä annetaan velvoitteita nimenomaan rikosoikeudellisista seuraamuksista.

Lakivaliokunta suhtautuu ehdotuksiin ja niiden tavoitteisiin lähtökohtaisesti myönteisesti. Unionin lainsäädäntöön nykyisin sisältyvät sanktiovelvoitteet eivät ole osoittautuneet riittäviksi sisäpiirikauppojen ja markkinoiden manipuloinnin tehokkaaksi torjumiseksi. Kyseisten väärinkäytösten tehokas torjunta on tärkeää rahoitusmarkkinoiden luotettavuuden ja sijoittajien suojan parantamiseksi.

Määritelmät

Asetusehdotukseen sisältyy sisäpiiritietoa, sisäpiirikauppoja ja markkinoiden manipulaatiota koskevat määritelmät, jotka ovat keskeisiä sekä asetusehdotuksen hallinnollisten seuraamusten että direktiiviehdotuksen rikosoikeudellisten seuraamusten soveltamisessa. Koska määritelmät rajaavat moitittavan toiminnan alaa ja kyse on suoraan sovellettavasta asetuksesta, määritelmien selkeydellä ja tarkkuudella on olennainen merkitys.

Lakivaliokunta katsoo, että valtioneuvoston kannassa on perustellusti kiinnitetty huomiota sisäpiiritiedon määritelmän epätarkkuuteen ja tulkinnanvaraisuuteen ja näin ollen sen täsmentämistarpeisiin.

Rahoitusmarkkinoilla ovat merkittävästi yleistyneet erilaiset automatisoidut kaupankäyntimuodot, kuten algoritmikaupat ja HFT-kaupat (high frequency trading). Saadun selvityksen mukaan tietokoneistettuja kaupankäyntimuotoja käyttävät niin arvopaperivälittäjät kuin ammatti- tai instituutiosijoittajat. Vaikka kyseiset kaupankäyntimuodot ovat laillisia, niihin voi liittyä markkinoita vääristäviä piirteitä. Tämän vuoksi jo voimassa olevassa unionin sääntelyssä markkinoiden manipulaatiota koskeva määritelmä on laaja ja kattaa näin ollen myös automatisoidut kaupankäyntimuodot. Nyt käsiteltävänä olevassa asetusehdotuksessa määritelmää on tältä osin tarkennettu mainitsemalla esimerkkejä kielletyistä menettelytavoista, joissa toimeksiantoja lähetetään kauppapaikkaan ilman tarkoitustakaan toteuttaa niitä. Tavoitteena on sen sijaan häiritä tai viivästyttää kauppapaikan kaupankäyntijärjestelmän toimintaa, vaikeuttaa aitojen toimeksiantojen tunnistamista kaupankäyntijärjestelmässä tai luoda harhaanjohtava kuva rahoitusvälineen aidosta tarjonnasta tai kysynnästä.

Lakivaliokunta pitää tärkeänä, että automatisoidut kaupankäyntimuodot ja mahdollisuus käyttää niitä markkinoita vääristävästi on asetusehdotuksessa otettu nimenomaisesti huomioon markkinoiden manipulaation määritelmää tarkentamalla. Saadun selvityksen mukaan unionissa on tarkoitus saada aikaan myös muuta sääntelyä (direktiiviehdotus rahoitusvälineiden markkinoista), jolla pyritään jo ennalta estämään kyseisten kaupankäyntimuotojen haitallisia piirteitä asettamalla velvollisuuksia muun muassa sijoituspalveluyrityksille ja kaupankäyntipaikoille. Sääntelytoimien tiukentaminen on kannatettavaa. On myös tärkeää, että säännösten toimivuutta ja riittävyyttä automatisoitujen kaupankäyntimuotojen haitallisten piirteiden torjunnassa jatkossa seurataan.

Hallinnolliset seuraamukset

Hallinnollisten seuraamusten tehostamista unionin tasolla voidaan sinällään pitää tarpeellisena ottaen huomioon, että nykyiset toimet ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Tärkeää on, että hallinnolliset seuraamukset ovat ennaltaehkäiseviä, sillä vain osa markkinoilla tapahtuvista väärinkäytöksistä on rikosoikeudellisesti rangaistavaa. Hallinnollisissa seuraamuksissa tulisi ottaa huomioon myös se, että markkinoilla tehtävillä väärinkäytöksillä saavutettavat hyödyt voivat olla erittäin suuria.

Lakivaliokunta suhtautuu kuitenkin valtioneuvoston tavoin varauksellisesti asetusehdotukseen sisältyviin hallinnollisten taloudellisten seuraamusten enimmäismääriin, jotka olisivat luonnollisten henkilöiden osalta 5 miljoonaa euroa ja oikeushenkilöiden osalta 10 prosenttia yhtiön edellisen vuoden kokonaisliikevaihdosta. Kyseiset enimmäismäärät ovat erittäin korkeat ja poikkeavat merkittävästi Suomen nykytilasta. Valiokunta katsoo, että hallinnollisissa seuraamuksissa on otettava huomioon suhteellisuusperiaatteen vaatimukset yhtä lailla kuin rikosoikeudellisia seuraamuksia säädettäessä.

Asetusehdotuksen mukaan hallinnolliset seuraamukset ovat sovellettavissa muun muassa silloin, kun henkilö ei anna toimivaltaisen viranomaisen pyytämiä tietoja tai vastaa toimivaltaisen viranomaisen esittämään kutsuun tulla kuultavaksi. Valiokunta toteaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluu itsekriminointisuoja, joka tarkoittaa sitä, ettei rikoksesta epäiltyä saa pakottaa eikä painostaa omalla toiminnallaan edistämään syyllisyytensä selvittämistä. Itsekriminointisuojalla on merkitystä myös hallinnollisia seuraamuksia käytettäessä. Tämä on Suomen lainsäädännössä otettu huomioon, sillä finanssivalvonnasta annetussa laissa (878/2008) säädetään muun muassa, että luonnolliselle henkilölle ei saa asettaa uhkasakkoa tietojenantovelvollisuuden tehosteeksi silloin, kun henkilöä on aihetta epäillä rikoksesta ja tiedot liittyvät rikosepäilyn kohteena olevaan asiaan.

Rikosoikeudelliset seuraamukset

Direktiiviehdotus ei sisällä vähimmäissäännöksiä sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista määrättävien rangaistusten tasosta, vaan rangaistukset jäävät kansallisen harkinnan piiriin. Rangaistusten on kuitenkin oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. Valiokunta pitää lähestymistapaa kannatettavana, sillä sen avulla voidaan parhaiten varmistaa kansallisten rikoslainsäädäntöjen sisäinen johdonmukaisuus. Valiokunta on pitänyt tätä näkökohtaa tärkeänä myös muissa unionin rikosoikeudellisia seuraamuksia koskevissa aiemmissa säädösehdotuksissa (ks. mm. LaVL 13/2009 vp, LaVL 10/2010 vp ja LaVL 18/2010 vp).

On myös huomionarvoista, että Suomen lainsäädäntö vastaa jo nykyisin varsin hyvin direktiiviehdotuksen velvoitteita. Muutostarpeet liittyvät lähinnä sisäpiiritiedon laittoman ilmaisemisen sekä markkinoiden vääristämisen yrityksen kriminalisoimiseen. Toisaalta kriminalisointien soveltamisala laajenisi sitä kautta, että asetusehdotus koskee useampia markkinapaikkoja ja rahoitusvälineitä kuin voimassaolevat säännöksemme. Tällainen laajentaminen on sijoittajien suojan parantamiseksi kannatettavaa.

Rikosoikeudellisten ja hallinnollisten seuraamusten suhde

Koska ehdotukset liittyvät kiinteästi toisiinsa, neuvotteluissa on kiinnitettävä erityistä huomiota ehdotusten keskinäiseen suhteeseen. Tältä osin merkityksellinen on erityisesti direktiiviehdotuksessa säänneltyjen rikosoikeudellisten seuraamusten suhde asetusehdotuksessa säänneltyihin hallinnollisiin seuraamuksiin. Merkille pantavaa on, että direktiiviehdotus ja asetusehdotus eivät nykyisessä muodossaan selkeästi vaikuta estävän sitä, etteikö samasta teosta voitaisi määrätä sekä rikosoikeudellista että hallinnollista seuraamusta. Tämä on vastoin päällekkäiset rangaistukset kieltävää nk. ne bis in idem -periaatetta, joka sisältyy Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen ja velvoittaa unionia myös Euroopan peruskirjan kautta. Tähän ongelmaan on valtioneuvoston kannassa kiinnitetty perustellusti ja asianmukaisesti huomiota. Lisäksi valiokunta korostaa valvonta-, esitutkinta- ja oikeusviranomaisten keskinäisen tiiviin ja varhaisen yhteistyön merkitystä päällekkäisten toimien ja seuraamusten ehkäisemiseksi.

Direktiiviehdotuksen mukaan rikosoikeudelliset seuraamukset koskevat vakavimpia tahallisia tekoja. Tämä on valiokunnan mielestä kannatettava lähtökohta ja on linjassa Suomessakin vallitsevan näkemyksen kanssa siitä, että rikosoikeudelliset seuraamukset ovat viimesijaisia hallinnollisiin seuraamuksiin nähden. Tähän nähden hallinnollisten seuraamusten tulisi olla lähtökohtaisesti rikosoikeudellisia seuraamuksia lievempiä. Kuten edellä on todettu, asetusehdotukseen sisältyvät hallinnollisten seuraamusten enimmäismäärät ovat kuitenkin erittäin korkeita. On tärkeää, että neuvotteluissa kiinnitetään tähän huomiota.

Valvontaviranomaisen tutkintavaltuudet

Markkinoiden väärinkäytön torjunnan tehostamiseksi asetusehdotuksessa ehdotetaan myös nykyistä tehokkaampia tutkintavaltuuksia, jotka valvontaviranomaisella tulisi kansallisen lainsäädännön mukaan vähintään olla. Tehokkaita tutkintavaltuuksia voidaan sinällään pitää kannatettavina, sillä niillä on keskeinen merkitys kiinnijäämisriskin kannalta.

Tässä yhteydessä lakivaliokunta kiinnittää huomiota ehdotuksiin, joiden mukaan valvontaviranomaisella tulisi olla saatuaan ennakolta luvan kyseisen jäsenvaltion oikeusviranomaisilta valtuus suorittaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti kotietsintä, joka kohdistuisi asiakirjojen takavarikoimiseen, sekä valtuus pyytää televiestintäoperaattorin tai sijoituspalveluyrityksen hallussa olevia puhelu- ja tietoliikennetietoja. Valiokunta toteaa, että Suomessa valtuus suorittaa kotietsintä on sekä voimassa olevan pakkokeinolain (450/1987) että uuden 1.1.2014 voimaan tulevan pakkokeinolain (806/2011) mukaan esitutkintaviranomaisella. Kilpailuvirastolla on tosin kilpailulain (948/2011) mukaan oikeus tehdä tarkastuksia muissa tiloissa kuin elinkeinonharjoittajan liiketiloissa edellyttäen, että markkinaoikeus on antanut tähän etukäteen luvan. Myös valtuutta saada televalvontatietoja käyttää edellä mainittujen pakkokeinolakien mukaan esitutkintaviranomainen, mutta lisäksi edellytetään tuomioistuimen lupaa.

Edellä esitetty huomioon ottaen lakivaliokunta pitää välttämättömänä, että asetusehdotuksessa jätetään riittävästi liikkumavaraa ja joustavuutta kansalliselle harkinnalle sen suhteen, miten pakkokeinovaltuuksien käyttö viime kädessä järjestetään. Näin voidaan parhaiten varmistaa paitsi unionin sääntelyn tehokas toimeenpano myös kansallisten oikeusjärjestelmien sisäinen johdonmukaisuus. Asetusehdotus mahdollistaa yhtenä vaihtoehtona sen, että valvontaviranomainen voi saattaa asian toimivaltaisen oikeusviranomaisen käsiteltäväksi. Suomen kannalta on tärkeää varmistaa, että myös esitutkintaviranomaisen käsiteltäväksi saattaminen on mahdollista.

Tutkintavaltuuksien sääntely on hyvin perusoikeusherkkää. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, ettei valvontaviranomaisen oikeudelle saada televalvontatietoja ole asetusehdotuksessa asetettu edellytykseksi etukäteen saatavaa lupaa oikeusviranomaiselta. Kuten edellä on todettu, Suomessa kyseinen valtuus edellyttää esitutkintaviranomaisenkin käyttämänä tuomioistuimen lupaa.