Ehdotus

Komissio antoi asetusehdotuksen Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisesta 17.7.2013 (COM(2013) 534 final), minkä jälkeen asetusehdotusta on käsitelty työryhmätasolla teemakohtaisesti. Komissio antoi 27.11.2013 tiedonannon (COM (2013) 851 final) kansallisten parlamenttien ehdotuksesta antamien toissijaisuushuomautusten takia (niin sanottu keltainen kortti). Ministeritason suuntaviivakeskustelu hankkeesta käytiin OSA-neuvostossa 3.—4.3.2014.

Puheenjohtajisto on tähänastisten keskustelujen pohjalta laatinut uuden asiakirjan asetusehdotuksen 1—19 artikloista. Asiakirjan mukaan puheenjohtajisto on ehdotuksessaan ottanut huomioon keskustelujen tulokset sekä kansallisten parlamenttien esittämät huolenaiheet.

EPPO:n rakenne

Ehdotuksen 8 artiklan mukaan EPPO:n keskustason muodostaisi kollegio, jossa olisi jäsen kustakin EPPO:on osallistuvasta jäsenvaltiosta. Jäsenistä käytetään ehdotuksessa nimitystä eurooppalaiset syyttäjät. Kollegiota johtaisi eurooppalainen pääsyyttäjä ja hänen avustajinaan toimisi viisi varasyyttäjää (10 artikla). Pääsyyttäjä ja varasyyttäjät valittaisiin kollegion jäsenten, eurooppalaisten syyttäjien joukosta. Valintamenettelyn suhteen asiakirjassa ehdotetaan kahta vaihtoehtoa (13 artikla). Optiossa 1 pääsyyttäjän valitsisi kollegio eurooppalaisten syyttäjien joukosta ja valinnan vahvistaisi jäsenvaltioiden hallitukset yhteisellä päätöksellä neuvoston yhteydessä Euroopan parlamenttia kuultuaan. Optiossa 2 kollegio valitsisi kolme pääsyyttäjäehdokasta, joista Euroopan parlamentti ja neuvosto nimittäisi yhden. Neuvosto päättäisi nimityksestä yksinkertaisella ääntenenemmistöllä. Pääsyyttäjien sekä eurooppalaisten syyttäjien toimikausi olisi yhdeksän vuotta, joka ei olisi uudistettavissa.

Koko kollegion tehtävänä olisi tehdä päätöksiä strategisista kysymyksistä, erityisesti liittyen EPPO:n syyttämiskäytännön yhtenäisyyteen ja johdonmukaisuuteen. Kollegio asettaisi keskuudestaan pysyvän jaoston, jossa olisi pääsyyttäjän lisäksi neljä kollegion jäsenenä toimivaa eurooppalaista syyttäjää. Kukin eurooppalainen syyttäjä toimisi vuorollaan vuoden ajan pysyvän jaoston jäsenenä. Jaosto vastaisi viraston tehtävien yhtenäisyydestä ja valvoisi jäsenvaltioissa suoritettavaa tutkintaa. Sen tehtävänä olisi tehdä 9 artiklan 2 kohdassa mainittuja päätöksiä, jotka koskisivat a) tutkinnan aloittamista, jos valtuutettu syyttäjä ei ole tutkintaa aloittanut; b) sitä, missä jäsenvaltiossa syyte ajetaan; c) syytteen nostamatta jättämistä tai käsittelyn lopettamista sekä d) sovintomenettelyä. Pysyvän jaoston olisi ennen päätöksentekoa konsultoitava asianomaisia kollegion jäseniä, joille se voisi myös yksittäistapauksissa delegoida toimivaltaa. Pysyvä jaosto perustaisi lisäksi ad hoc -jaostoja ja päättäisi tapausten allokoinnista tapauksissa, jotka koskevat useampaa kuin yhtä jäsenvaltiota. Viimeaikaisissa keskusteluissa kannatusta on saanut malli, jossa kollegiossa olisi useampi pysyvä jaosto, mutta ei ad hoc -jaostoja.

Artiklan 11 mukaan eurooppalaisten syyttäjien tehtävänä olisi valvoa omassa jäsenvaltiossaan suoritettavaa tutkintaa ja raportoida siitä säännöllisesti pysyvälle jaostolle. Pääsyyttäjä voisi enintään puoleksi vuodeksi kerrallaan valtuuttaa eurooppalaisen syyttäjän hoitamaan tehtäväänsä osa-aikaisesti, edellyttäen, ettei tästä aiheudu eturistiriitaa. Säännös mahdollistaisi sen, että EPPO:n kollegion jäsenenä toimiva eurooppalainen syyttäjä voisi samanaikaisesti toimia Eurojustin jäsenenä.

Komission alkuperäistä ehdotusta vastaavasti EPPO:n "alatason" rakenteen muodostaisivat jäsenvaltioissa toimivat valtuutetut syyttäjät, joita tulisi olla vähintään yksi kussakin jäsenvaltiossa sekä varasyyttäjä. Valtuutetut syyttäjät toimisivat keskustason syyttäjien johdon ja valvonnan alaisena. Heillä olisi toimivalta hoitaa myös kansallisia syyttäjän tehtäviä (niin sanottu kaksoishatutus), jos se ei estä heitä täyttämästä asetusehdotuksesta johtuvia velvoitteitaan.

EPPO:n toimivalta

EPPO:n toimivaltaa koskevia säännöksiä on uudessa tekstiehdotuksessa muutettu siten, että myös jäsenvaltioilla olisi toimivalta tutkia EU:n taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia. Tämä ilmenee 5 artiklan 3 kohdasta, jonka mukaan toimivalta tutkia mainittuja rikoksia ja syyttää niistä säilyisi jäsenvaltioilla, jollei EPPO käytä toimivaltaansa asetusehdotuksen mukaisesti. EPPO:n toimivallan käyttämistä koskee 19 artiklan 3 kohta, jonka mukaan tilanteessa, jossa jäsenvaltion viranomaiset tutkivat EU:n taloudellisia etuja vahingoittavaa rikosta, EPPO:n tulisi konsultoida kansallisia viranomaisia ja se voisi ottaa rikoksen tutkittavakseen, jos tapaus on merkittävä syyttämiskäytännön yhtenäisyyden tai tehokkaan oikeudenhoidon kannalta. Tätä oikeuttaan EPPO voisi käyttää missä tahansa tutkinnan vaiheessa. EPPO:n ei tulisi käyttää toimivaltaansa, jos rikos on vähäinen (alle 5 000 euroa), ellei tapaukseen liity EU:n tasoisia vaikutuksia. Edellä kuvattua toimivallanjakoa ei sovellettaisi tilanteissa, joissa epäiltynä on EU:n virkamies. Tällöin EPPO:lla olisi aina toimivalta tutkia rikos.

Komission alkuperäistä ehdotusta vastaavasti EPPO:n toimivalta kattaisi uuden tekstiehdotuksen mukaan niin sanotussa PIF-direktiivissä tarkoitetut rikokset (17 artikla). Lisäksi toimivalta kattaisi artiklassa 18 tarkemmin määritellyt liitännäisrikokset, jotka on uudessa tekstiversiossa määritelty komission ehdotusta tarkemmin. Kyseeseen tulisivat samoihin tosiasioihin perustuvat tai niihin erottamattomasti liittyvät rikokset, edellyttäen, että rikokset ensisijaisesti ovat artiklassa 17 tarkoitettuja rikoksia. Uudessa tekstiversiossa on määritelty edellytykset sille, milloin teon voidaan katsoa liittyvän erottamattomasti 17 artiklassa tarkoitettuun rikokseen ja millä perusteella arvioidaan rikoksen ensisijaisuus. EPPO:n ja kansallisten viranomaisten tulisi keskenään neuvotella siitä, kumpi käyttää toimivaltaa liitännäisrikosten suhteen. Jos asiasta ei päästä yksimielisyyteen, jäsenvaltion viranomaiset päättäisivät siitä, kumpi toimivaltaa käyttää.

Neuvoston oikeuspalvelu on työryhmässä esittänyt kantanaan, että SEUT 86(1) mahdollistaa tietyin edellytyksin myös muiden kuin PIF-direktiivissä määriteltyjen rikosten sisällyttämisen EPPO:n toimivaltaan. Oikeuspalvelun mukaan liitännäisrikokset tulee mahdollisimman tarkoin rajata ja edellyttää, että tutkinnan tarkoituksena on EU:n taloudellisten etujen suojaaminen.

Tutkinnanjohtajuus

Valtioneuvoston kirjelmän liitteenä olevan uuden tekstiehdotuksen 12 artiklan 1 kohdan mukaan tutkintaa ja syytetoimia EPPO:n puolesta johtavat tai ohjaavat ("shall be led") valtuutetut syyttäjät. He toimivat eurooppalaisen syyttäjän johdon sekä valvonnan alaisena ja raportoivat säännöllisesti käsittelemistään tapauksista eurooppalaiselle syyttäjälle.

Lisäselvityksenä valiokunnalle toimitetussa 20.5.2014 päivätyssä artiklaehdotuksessa ei enää puhuta tutkinnanjohtajuudesta, vaan valtuutettujen syyttäjien todetaan olevan vastuussa ("shall be responsible") tutkinnasta ja syyttämisestä.

Valtioneuvoston kanta

Suomi katsoo, että puheenjohtajiston uusi ehdotus on kehittynyt aikaisemmasta myönteiseen suuntaan, mutta se sisältää edelleen ongelmallisia kohtia. Suomi pitää lisäksi tärkeänä sitä, että uudella ehdotuksella pyritään myös vastaamaan kansallisten parlamenttien esittämiin huoliin. On tärkeää, että nämä huolet otetaan vakavasti.

Suomi katsoo, että lopullinen kanta puheenjohtajiston ehdotuksiin riippuu myös siitä, miten asetusehdotuksen loppupään artiklat muotoutuvat. Puheenjohtajiston ehdotus ei esimerkiksi vielä kata tutkintatoimia eikä sovintomenettelyä koskevia artikloja, jotka Suomelle komission alkuperäisessä ehdotuksessa ovat olleet ongelmallisia.

Myönteistä on, että ehdotuksen mukaan EPPO:n keskustason rakenne olisi kollegiaalinen, jolloin keskustasolla olisi syyttäjä kaikista EPPO:on osallistuvista jäsenvaltioista. Keskustason rakennetta, erityisesti kollegion ja jaoston tai jaostojen kokoonpanoa ja tehtäviä sekä suhdetta valtuutettuihin syyttäjiin tulee vielä pohtia tarkemmin. Rakenteen tulee taata EPPO:n itsenäisyys sekä mahdollistaa EPPO:n toiminta tehokkaasti ja lisäarvoa tuottavalla tavalla sekä varmistaa riittävä asiantuntemus kunkin EPPO:on osallistuvan jäsenvaltion oikeusjärjestelmästä.

Puheenjohtajiston ehdotus on myös kehittynyt myönteiseen suuntaan sikäli, että komission alkuperäisestä ehdotuksesta poiketen EPPO:lla ei olisi yksinomaista toimivaltaa tutkia EU:n taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia. Puheenjohtajiston ehdotuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan myös jäsenvaltioilla säilyisi toimivalta tutkia EU:n taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja syyttää niistä, jollei EPPO ole käyttänyt toimivaltaa asetusehdotuksen mukaisesti. Tämä puolestaan määräytyisi ehdotuksen 19 artiklan 3 kohdan mukaan, josta ilmenee, että jos jäsenvaltio on käynnistänyt rikostutkinnan tai jos EPPO muutoin tulee tietoiseksi tutkinnasta jäsenvaltiossa, se voi päättää aloittaa oman tutkinnan ja pyytää jäsenvaltiota siirtämään jutun EPPO:n käsiteltäväksi, jos oikeudenhoidon tehokkuus tai eurooppalaisen syyttämiskäytännön yhtenäisyys sitä edellyttää. Suomi pitää puheenjohtajiston ehdotusta oikeansuuntaisena myös sikäli, että vähäiset rikokset ehdotetaan jätettäväksi EPPO:n toimivallan ulkopuolelle. Suomi katsoo, että vähäisen rikoksen tulisi lähtökohtaisesti määräytyä samalla tavoin kuin parhaillaan viimeisteltävänä olevassa EU:n taloudellisten etujen suojaamista koskevassa niin sanotussa unionipetosdirektiivissä (U 57/2012 vp), jossa vähäisen rikoksen euromääräinen raja neuvoston kannan mukaan on 10 000 euroa.

Puheenjohtajiston ehdotuksessa on myös ongelmallisia kohtia, kuten liitännäistoimivaltaa koskeva 18 artikla. Suomen kantana edelleen on, että myös liitännäisrikosten suhteen tulee kunnioittaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEUT) 86 artiklan oikeusperustaa, jonka mukaan EPPO voidaan perustaa unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi. Samalla olisi tärkeää varmistua siitä, että järjestelmä on käytännössä toimiva ja rikokset saadaan tehokkaasti käsiteltyä. Järjestelmän tulisi olla myös riittävän joustava, jotta se soveltuisi erilaisiin käytännön tilanteisiin ja kansallisiin järjestelmiin. Uudessa ehdotuksessa myönteistä on, että liitännäisrikoksia esitetään rajattavaksi komission alkuperäistä ehdotusta tarkemmin.

Suomi edelleen katsoo, että tutkinnanjohtajuuden osalta asetusehdotuksen tulee mahdollistaa se, että valtuutetun syyttäjän rooli ja toimivaltuudet voidaan sovittaa yhteen Suomen kansallisen järjestelmän kanssa ilman, että kansallisia toimivaltajärjestelyjä syyttäjän ja esitutkintaviranomaisen välillä tarvitsisi muuttaa.

Kaiken kaikkiaan Suomi pitää tärkeänä neuvottelujen jatkamista rakentavassa hengessä ja katsoo, ettei siirtymistä tiiviimpään yhteistyöhön pidä kiirehtiä. Vasta siinä vaiheessa, kun koko asetusehdotuksesta on saatavilla uusi tekstiehdotus ja neuvotteluja on riittävän pitkään käyty jäsenvaltioiden kantojen yhteensovittamiseksi, voidaan ottaa kantaa siihen, onko neuvottelutulos kokonaisuutena sellainen, että Suomen edun mukaista olisi osallistua EPPO:n perustamiseen. Jos EPPO perustetaan, olisi lisäarvon saavuttamiseksi ja myös EU:n yhtenäisyyden kannalta tärkeää, että mahdollisimman moni jäsenvaltio voisi siihen liittyä. Valtioneuvoston EU-selonteon mukaisesti unionin yhtenäisyyden säilyttäminen on jatkossakin ensisijainen tavoite oikeus- ja sisäasioiden alalla.