Yleisperustelut

Lainuudistuksen tarpeellisuus

Esityksen tavoitteina on vahvistaa muutoksenhakujärjestelmää toimeentuloturva-asioissa, selkeyttää vakuutusoikeutta koskevaa lainsäädäntöä ja kehittää vakuutusoikeuden organisaatiota nykyistä joustavammaksi ja erikoistuneemmaksi. Lisäksi tavoitteena on yhdenmukaistaa sääntelyä toimeentuloturvan eri asiaryhmissä. Tätä varten toimeentuloturva-asioiden nykyisin osittain yksiportainen muutoksenhakujärjestelmä ehdotetaan muutettavaksi kauttaaltaan kaksiasteiseksi siten, että ensimmäisenä oikeusasteena toimivat muutoksenhakulautakunnat ja toisena vakuutusoikeus.

Vakuutusoikeudesta on kehittynyt laaja-alainen toimeentuloturva-asioiden muutoksenhakutuomioistuin. Sen käsiteltäväksi tulee vuosittain yli 10 000 asiaa. Vakuutusoikeuden toiminnan sujuvuus ja päätösten korkea laatu on tärkeä yksittäisen ihmisen kannalta.

Vakuutusoikeutta koskeva nykyinen sääntely ei enää mahdollista riittävää toiminnan kehittämistä. Myös toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset edellyttävät laajempaa sääntelyn uudistamista. Siten vakuutusoikeuden organisaation kehittäminen nykyistä joustavammaksi ja erikoistuneemmaksi on perusteltua. Kaiken saamansa selvityksen perusteella valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Vakuutusoikeuden asiantuntijajäsenet

Vakuutusoikeuden päätösvaltaista kokoonpanoa koskevaa säännöstöä ehdotetaan selkeytettäväksi. Huomattavin muutosehdotus on opintotukiasioita ja kansaneläkkeitä koskevien valitusten siirtäminen kolmen jäsenen peruskokoonpanon käsiteltäviksi. Näiden asioiden käsittelyyn ei enää osallistu ns. maallikko- eli asiantuntijajäseniä. Sen sijaan muissa kokoonpanoissa asiantuntijajäsenet säilyvät edelleen.

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden suhtautuminen tähän ehdotukseen on ollut ristiriitaista. On katsottu, että sääntelyssä pitää omaksua johdonmukainen linja: asiantuntijajäsenet joko osallistuvat kaikkien asioiden käsittelyyn tai sitten eivät minkään asiaryhmän käsittelyyn. Osa asiantuntijoista pitää hallituksen esitystä oikeansuuntaisena. Lisäksi on esitetty, että intressiedustus vaarantaa oikeudenkäynnin puolueettomuuden ja kyseenalaistaa tuomioistuimen riippumattomuuden.

Valiokunta hyväksyy ehdotetun ratkaisun ja toteaa, että perustuslakivaliokunta on esim. lausunnossaan PeVL 35/2001 vp katsonut, ettei asiantuntijajäsenten kuulumiselle tuomioistuimen kokoonpanoon ole valtiosääntöoikeudellista estettä.

Ylimääräinen muutoksenhaku

Ylimääräistä muutoksenhakua koskevaa toimivaltaa ehdotetaan siirrettäväksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle, joka voisi purkaa vakuutusoikeuden päätöksen, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Esitystä perustellaan tältä osin viittaamalla menettelyllisiin seikkoihin eli siihen, että vakuutusoikeudessa sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Samalla korkeimman oikeuden toimivalta supistuisi niin, että se voisi tutkia vain omiin päätöksiinsä kohdistuvat hakemukset.

Hallituksen esitys voi ääritapauksessa johtaa siihen, että sama kysymys olisi yhtäaikaisesti korkeimmassa oikeudessa valituslupa-asiana ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ylimääräisenä muutoksenhakuna. Tällaisen ristiriitatilanteen mahdollistaminen ei ole hyvää lainsäädäntöä. Vaikka kysymys on ylimääräisestä muutoksenhausta eikä varsinaisesta muutoksenhausta, hallituksen esityksellä kavennettaisiin asianosaisten oikeusturvaa nykyiseen verrattuna, koska ylimääräinen muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi mahdollinen vain vakuutusoikeuden menettelyvirheen perusteella. Muissa asioissa esitys merkitsee ylimääräisen muutoksenhaun laventumista nykyisestään.

Lakivaliokunta katsoo, että korkeimman oikeuden toimivalta ylimääräisessä muutoksenhaussa on säilytettävä nykyisellään. Viime vuosina lakivaliokunta on johdonmukaisesti muuttanut esityksiä niin, että muutoksenhakulinjat ovat selkeitä ja johtavat vain yhteen tuomioistuimeen. Lakivaliokunnan kanta tarkoittaa sitä, että tapaturmavakuutuslakia, sotilasvammalakia ja rikosvahinkolakia ei muuteta esityksessä ehdotetulla tavalla. Tällöin muutoksenhakujärjestelmä ei muutu myöskään maatalousyrittäjien tapaturmavakuutuslain, ammattitautilain eikä sotilastapaturmalain mukaisissa asioissa.

Toimeentuloturvan lainkäyttöjärjestelmän kehittäminen ja uuden lainsäädännön toimeenpano

Toimeentuloturvan lainkäyttö- ja muutoksenhakujärjestelmä on jäänyt jälkeen siitä kehitystyöstä, jolla viime vuosikymmenen aikana on uudistettu yleisiä tuomioistuimia ja hallintotuomioistuimia sekä niiden lainkäyttöä. Lainsäädäntöä muutettiin keväällä 1999 siten, että vakuutusoikeudessa ja muutoksenhakulautakunnissa on mahdollista järjestää suullinen käsittely, jossa voidaan kuulla esimerkiksi etuuden hakijaa. Tuomareiden esteellisyyssäännöksiä käsitellessään lakivaliokunta kiinnitti mietinnössään erityistä huomiota siihen, että muutoksenhakulautakunnissa ja vakuutusoikeudessa on tarkkaan noudatettava tuomarin esteellisyyssäännöksiä (LaVM 6/2001 vp — HE 78/2001 vp).

Nyt käsiteltävänä olevan lainsäädännön tavoitteena on huomattavasti suurempi muutos, jolla vakuutusoikeuden toiminta saadaan ajanmukaiselle tasolle. Ensin muutetaan vakuutusoikeuden organisaatio. Sen jälkeen on tarkoitus jatkaa toimeentuloturvan muutoksenhakukomitean (ns. Tomu-komitean) muiden ehdotusten toimeenpanoa ja ulottaa uudistustyö myös muutoksenhakulautakuntiin. Osaksi jatkouudistus on jo käynnistynyt. Eduskunnalle on tämän hallituksen esityksen jälkeen annettu kaksi esitystä, joilla eläkelautakunta ja valtion eläkelautakunta irrotetaan itsenäisiksi toimielimiksi. Sen sijaan vakuutusoikeuslakiin välttämättä liittyvä nimityslakiesitys on toistaiseksi antamatta eduskunnalle.

Vakuutusoikeuden yhtenä ongelmana ovat pitkät käsittelyajat, keskimäärin 13—14 kuukautta. Tavoitteena on saada uuden organisaation myötä päätösten käsittelyajat lyhenemään. Asiantuntijakuulemisessa on tämän tavoitteen toteutumisesta esitetty eri suuntiin meneviä arvioita. Toisaalta on katsottu, että vakuutusoikeuden toiminnassa on tehostamisen varaa, toisaalta arvioitu, että uudistuksen läpivienti pidentää käsittelyaikoja entisestään. Valiokunnan saama vaikutelma on, että vakuutusoikeuden tarkoituksena on keskittyä organisaatiomuutoksen tehokkaaseen läpivientiin. Kaiken varalta on kuitenkin tarpeen, että hallitus seuraa uudistuksen toimeenpanoa, tuomioistuimen riippumattomuuden huomioon ottaen, ja tarvittaessa helpottaa tilannetta esimerkiksi määräaikaisin lisäresurssein.

Valiokuntakäsittelyssä on noussut esiin vakuutusoikeuden päätösten perustelemisessa ilmenneet puutteet, joita edelleen on siitä huolimatta, että asiasta on keskusteltu ja perusteluiden kehittämistä on vaadittu sekä kotimaassa että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätöksessä. Valiokunta katsoo, että kun uusi organisaatio on saatu ajetuksi sisään, on tarpeen ryhtyä kehittämään tuomioistuimen sisäistä työntekoa, esimerkiksi asioiden valmistelua ja päätösten perusteluiden kirjoittamista.

Suulliset käsittelyt ovat olleet vakuutusoikeudessa varsin harvinaisia. Niitä on järjestetty vuosittain 30—40. Muutoksenhakulautakunnissa suulliset käsittelyt ovat olleet yksittäisiä harvinaisuuksia. Myös suullisten käsittelyiden järjestämistä nykyistä useammin on syytä harkita.

Valiokunta kantaa erityistä huolta siitä, että työkyvyttömyyseläkeasioissa koko järjestelmää kohtaan tunnetaan kovin vähän luottamusta. Tämä johtunee paljolti siitä, että työkyvyttömyyden arviointi saattaa perustua puutteelliseen valmisteluun, joka ei tapahdu avoimesti hakijan kanssa, ja perustelemattomiin asiantuntijalausuntoihin. Ennen kaikkea epäluottamus perustunee siihen, että asiantuntijalääkärit eivät tapaa hakijaa henkilökohtaisesti kuten hakijan tutkinut lääkäri. Epäluottamusta lisää sekin, että hakija saa asiantuntijalääkärin lausunnon tietoonsa ainoastaan erikseen pyytämällä. Myös asiantuntijalääkärin roolia arvostellaan.

Selvyyden vuoksi valiokunta toteaa, että asiantuntijalääkäri on tarpeen etenkin työkyvyttömyyseläkkeiden yhtenäisen ratkaisukäytännön ja hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi.

Luottamuksen lisäämiseksi valiokunta pitää välttämättömänä, että vakuutusoikeus yhdessä muutoksenhakulautakuntien kanssa kehittää ja muuttaa toimintatapoja työkyvyttömyyseläkeasioiden käsittelyssä niin, että ainakin niissä tapauksissa, joissa lopputulokseksi näyttäisi tulevan kielteinen ratkaisu, hakijaa kuullaan hänen esittämänsä ja lautakunnan tai oikeuden hankkiman selvityksen johdosta sekä varataan hakijalle tilaisuus lisäselvityksen antamiseen.

Esityksen yhteensovittaminen muiden vireilläolevien lainmuutosten kanssa

Valiokuntakäsittelyn aikana on havaittu, että eduskunnassa on samanaikaisesti vireillä kaksi koulutus- ja erorahastolakia koskevaa lakiehdotusta, jotka ovat keskenään erisuuntaisia. Nyt po. esityksen 5. lakiehdotuksessa ehdotetaan koulutus- ja erorahastosta annettua lakia muutettavaksi, mutta vajaata kahta kuukautta myöhemmin annetussa hallituksen esityksessä HE 219/2002 vp laki ehdotetaan kumottavaksi tammikuun 1 päivänä 2003. Kumpikaan esitys ei sisällä viittausta toiseen asiaan vaikuttavaan esitykseen, vaikka hallituksen esityksen laatimisohjeiden mukaan tällainen tieto pitää sisällyttää hallituksen esityksen yleisperusteluihin.

Keskenään ristiriitaisten ehdotusten yhteensovittamiseksi valiokunta on joutunut odottamaan hallituksen esityksen HE 219/2002 vp käsittelyä. Tuo esitys puolestaan on ollut sidoksissa työttömyysturvalain uudistamista koskevaan esitykseen HE 115/2002 vp. Nyt kun työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunta on mietinnössään TyVM 8/2002 vp hyväksynyt uuden koulutusrahastolain, jolla kumotaan aikaisempi koulutus- ja erorahastolaki, lakivaliokunta osaltaan toteaa, että 5. lakiehdotus on tarpeettomaksi käyneenä hylättävä.

Lakivaliokunnassa on parhaillaan käsiteltävänä useampia vastaavanlaisia esityksiä, jotka on sovitettava yhteen, mutta valmisteluvaiheessa asiaan ei ole kiinnitetty huomiota. Tällainen valmistelu johtaa väistämättä sattumanvaraiseen tulokseen. Kun valtioneuvoston esittelylupajärjestelmä ei turvaa eri virkamiesten valmisteltavina olevien asioiden riittävää koordinointia, lakivaliokunta katsoo, että lainsäädännön valmisteluvaiheen tarpeita varten on luotava järjestelmä, jonka avulla voidaan luotettavasti selvittää vireillä olevat samaa lakia koskevat lainmuutoshankkeet. Sen jälkeen lainvalmistelijat on perehdytettävä lakiehdotusten yhteensovittamiseen. (Valiokunnan lausumaehdotus)