Perustelut

Yleistä

Valiokunta toteaa, että nyt käsiteltävänä olevan ehdotuksen tarkoituksena on turvata korkeatasoinen suojelun tarjoaminen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella, mikä ehdotuksen mukaan edellyttää, että rikosten ja rikollisten tekojen torjuminen, tutkiminen ja selvittäminen ja niistä syytteeseen asettaminen suoritetaan asianmukaisella tavalla. Ehdotuksessa todetaan, että yksityisyyteen kajoamisesta on säädettävä laissa ja sen on oltava rikosten, rikollisten tekojen, terrorismi mukaan lukien, torjunnan, tutkinnan ja selvittämisen ja niistä syytteeseen asettamisen kannalta tarpeen. Sen tulee edelleen olla tarkoituksenmukaista, tiukasti oikeasuhteista tarkoitukseensa nähden ja demokraattisen yhteiskunnan kannalta tarpeellista, ja siihen on sovellettava riittäviä suojatoimenpiteitä. Ehdotetun tallennusvelvoitteen ideana on turvata rikostutkinnan ja syyteharkinnan kannalta välttämättömän tiedon siirto jäsenmaasta toiseen. Ehdotuksen tarkoittamista tunnistamistiedoista käy ilmi muun muassa, kuka on soittanut puhelimella tai lähettänyt sähköpostiviestin ja kenelle ja mitä Internet-sivustoja kukin on selannut.

Valiokunta katsoo, että ehdotuksessa periaatteellisen arvioinnin kannalta merkityksellistä on, että kaikkien käyttäjien tietoja tallennettaisiin tulevia viranomaistarpeita varten. Nykyisin mm. televalvontaa voidaan kohdistaa vain rikoksesta epäiltyihin. Valiokunta katsoo, että tulee arvioida, onko tallennusvelvollisuus oikeasuhteinen niihin päämääriin nähden, joita sillä pyritään turvaamaan.

Tallennusvelvollisuus

Laajuus

Valiokunta toteaa, että esitys on keskeisen sisältönsä osalta epäselvä. Säilyttämisvelvoite näyttäisi käsittävän vain jo teleyrityksen hallussa olevat tiedot, jotka on luotu laillisessa liiketoimintaintressissä. Tällaisia tietoja kertyy esimerkiksi laskutuksen toteuttamisessa tai vika- ja häiriötilanteiden selvittämisessä. Säilyttämisvelvoite kohdistuisi vain teleyrityksiin, eikä se siten kohdistuisi muihin palveluntarjoajiin eikä yhteisöihin, jotka käyttävät teleyritysten tarjoamia viestintäpalveluita, eli yhteisötilaajiin.

Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että säilyttämisvelvoitteen sisältö täsmentynee ehdotuksen jatkovalmistelussa ja se kohdistunee kuitenkin sellaisiin teleyrityksen hallussa oleviin tunnistamistietoihin, joita säilytetään jo nykyisellään useita kuukausia osana verkko- ja viestintäpalvelujen toteuttamista. Palvelujen laskutusperusteet ja yritysten liiketoimintamallit voivat kuitenkin muuttua liiketoimintaympäristön vaatimusten mukaisesti. Tulevaisuudessa tällä voi olla vaikutusta teleyritysten tarpeisiin säilyttää tunnistamistietoja laskutusta varten. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan neljän jäsenmaan ehdotus perustuu nykyisiin, kunkin teleyrityksen tarkoituksenmukaisiksi harkitsemiinsa omiin laskutuskäytäntöihin, eikä niiden mahdollisiin tuleviin muutoksiin. Valiokunta korostaa, että perusoikeusrajoitusten tulee olla tarkoin rajattuja eivätkä ne saa olla laajempia kuin mitä on välttämätöntä, jotta toivottu päämäärä voitaisiin turvata. Tämän vuoksi puitepäätöksessä pitää olla täsmällinen ja tarkkarajainen määritelmä siitä, mitä tietoja tallentamisvelvollisuus koskee.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotuksen mukaan puitepäätöksen soveltamisalaan kuuluvat myös tulevaisuudessa viestinnän siirtämisen helpottamiseksi kehitettävät tekniset välineet. Valiokunta katsoo, että puitepäätöksen mukaisella viittauksella kehitettäviin teknisiin välineisiin ei tule laajentaa puitepäätöksen soveltamisalaa vaan samojen rajausten tulee koskea nykyisiä ja tulevia välineitä ja tietoja.

Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että Internet-liikenteen osalta tallentaminen kohdistuisi väliaikaisesti myös sisältöön, sillä Internet-liikenteessä tieto siirtyy paketteina, joissa on sekaisin tunnistamistietoja ja sisältöjä. Näin ollen Internet-liikenne tulisi todennäköisesti ensin tallentaa sellaisenaan johonkin varastoon, minkä jälkeen siitä tulisi erottaa sisältö, joka sitten tuhottaisiin tunnistamistietojen jäädessä talteen. Valiokunta kiinnittää tämän vuoksi vakavaa huomiota siihen, että IP-liikenteen tallentaminen johtaisi ainakin väliaikaisesti myös viestinnän sisältöjen tallentamiseen, vaikka ehdotuksessa on nimenomaisesti toisin todettu. Valiokunta katsoo, että tähän epäkohtaan tulee asian jatkokäsittelyssä kiinnittää huomiota.

Säilyttäminen

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että tietojen säilyttäminen edellyttää tietojen tallentamista jollekin erilliselle tallennusmedialle mahdollista myöhemmin tapahtuvaa käyttöä varten. Tästä syntyy tallennuskapasiteetin kasvattamistarpeen lisäksi merkittävä tekninen haaste, sillä tiedot tulee säilyttää käyttökelpoisina koko säilytyksen ajan. Tämä tarkoittaa käytännössä tietomassan säilytyksen erityistä suunnittelua, tietojen arkistointijärjestelmien luontia sekä niihin perustuvien ja eri ajoilta olevien tietomassojen versioiden hallintaa. Nykyisin tarjolla olevat tallennusvälineet on pääasiassa tarkoitettu tietojärjestelmien toimintakuntoon palauttamista varten, eivätkä ne välttämättä sovellu ilman eri sovelluksia tallentamisvelvollisuuden perusteella tapahtuvaan tietojen säilyttämiseen.

Nykyisen lain mukaan teleyrityksellä on oikeus käsitellä tunnistamistietoja vain laissa säädettyjä käyttötarkoituksia varten ja tiedot on hävitettävä heti, kun tunnistamistiedoilla ei enää ole käyttöä. Käytännössä teletunnistetietoja säilytetään muutamista sekunneista kuukausiin. Puitepäätösehdotuksen mukaan teleyrityksillä olisi velvollisuus säilyttää tunnistamistiedot 12—36 kuukautta. Asiantuntijakuulemisessa on korostettu, että tämä johtaisi huomattaviin taloudellisiin lisäkustannuksiin ja vaarantaisi viestinnän luottamuksellisuuden suojan toteutumista.

Valiokunta painottaa, että säilytysajan ei pidä olla pidempi kuin mitä on tarpeen ja että sen joka tapauksessa tulee olla enintään 12 kuukautta.

Haku ja hyödyntäminen

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että tallennettujen tietojen jälkikäteinen käyttö edellyttää täysin uusien sovellusten luomista ja hankkimista teleyritysten käyttöön. Tämä johtuu siitä, että nykyiset käytössä olevat järjestelmät on tarkoitettu tietoliikenne- ja vastaavien järjestelmien toiminnan varmistamiseksi ja mahdollisten häiriöiden jälkeen mahdollisimman nopean palautumisen turvaamiseksi.

Tallennettujen tietojen palauttaminen käyttöä varten on tehtävä varsinaisesta teleyritysten tuotantoympäristöstä erillään olevaan järjestelmään, jota ei kyseessä olevilla yrityksillä todennäköisesti ole olemassa. Kyseistä järjestelmää on myös jatkuvasti kehitettävä, jotta sen avulla pystytään palauttamaan eri aikakausilta olevat tiedot ja niiden erilaiset versiot. Tietojen säilyttämiselle asetettu määräaika tulee valita mahdollisimman lyhyeksi, jolloin tietojen hyödyntämiseksi tarvittavat menettelyt helpottuvat todennäköisesti oleellisesti verrattuna pitkiin säilytysaikoihin.

Valiokunta toteaa, että tallennettujen tietojen luovuttamisesta säädetään kansallisella lainsäädännöllä eikä käsiteltävänä oleva puitepäätös valtioneuvoston mukaan vaikuta luovuttamista koskeviin säännöksiin.

Tallennusvelvollisuuden aiheuttamat kustannukset

Liikenne- ja viestintäministeriö on pyrkinyt hahmottamaan mahdollisen velvoitteen aiheuttamia kustannuksia Suomessa. Ehdotuksen epämääräisyyden vuoksi täsmällisen ja luotettavan arvion tekeminen osoittautui mahdottomaksi. Ministeriön pyynnöstä Viestintävirasto kuitenkin laati alustavan kustannusarvion. Arvion mukaan teleyrityksen jo laillisesti tallentamien tietojen säilyttämisajan jatkaminen yhteen vuoteen kiinteässä ja matkaviestinverkossa olisi teknisesti mahdollista ja maksaisi noin 2 miljoonaa euroa vuodessa (tallennuskapasiteetin tarpeella 20 000 Gt/v). Jos kuitenkin velvoite olisi ehdotuksen määritelmäosion mukaisesti nykyistä laajempi, ehdotuksessa lueteltujen IP-tietojen tallentamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat vähintään 250 miljoonaa euroa vuodessa (tallennuskapasiteetin tarpeella 50 000 000 Gt/v).

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että viestintämarkkinalain (393/2003) 98 §:n 2 momentin mukaan teleyrityksellä on oikeus saada valtion varoista korvaus määrätyistä yksinomaan viranomaisen ilmoittamien tarpeiden vuoksi aiheutuneista kustannuksista. Valtioneuvoston mukaan nyt käsiteltävänä olevat toimenpiteet olisivat sellaisia, että ne jäisivät valtion varoista korvattaviksi.

Puitepäätöksen vaikutukset

Tietoyhteiskuntakehitys

Valiokunnan käsityksen mukaan velvoitteen kohdistumisella uusiin tietoihin ja uusiin säilyttämistapoihin olisi kansantaloutemme kilpailukyvyn alenemisen lisäksi huomattavaa merkitystä yksityiselämän suojan kaventumisena. Eurooppalaiset tai suomalaiset poliisit eivät ole vielä kyenneet perustelemaan riittävästi laajemmasta tallentamisesta koituvia rikosten selvittämishyötyjä. Tästä syystä ehdotuksen mukaista tallentamisvelvollisuutta on pidettävä ylimitoitettuna suojeltaviin oikeushyviin nähden.

Valiokunta kantaa huolta siitä, milloin erilaisin toimenpitein ylitetään raja, jonka jälkeen kansalaisten luottamus verkko- ja viestintäpalvelujen käyttöön sekä niiden varaan rakennettuihin tietoyhteiskunnan palveluihin alkaa murentua. Yleinen tallennusvelvollisuus siihen liittyvine ajatuksineen kansalaisten kontrolloinnista saattaa olla vaikutuksiltaan merkittävä yleistä luottamusta heikentävä tekijä.

Kansalaisten oikeusturva

Valiokunta toteaa, että ehdotuksen kannalta keskeinen kysymys liittyy siihen, missä määrin ehdotus merkitsee teletunnistetietojen käsittelyä, johon teleyrityksillä ei ole tarvetta eikä omasta toiminnasta johtuvaa oikeudellista perustetta. Jos ehdotus ylittää nämä rajat, on se teletoiminnan nykyisen tietosuojan ja viestinnän luottamuksellisuuden suojan perusperiaatteiden vastainen, koska vaadittu tallennusvelvoite ei tapahdu operaattoreiden välittömässä intressissä. Asiantuntijoiden mukaan lainsäädäntömme mukaiset käyttötarkoitussidonnaisuuden ja tarpeellisuusvaatimuksen periaatteet eivät tällöin täyty.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että asian valmistelussa tulisi olla esitettynä haitta-arviointi, jossa ehdotusta tulisi punnita ainakin rikosten torjunnan ja selvittelyn, viestinnän luottamuksellisuuden ja kustannusten kannalta. Ongelmallista on, että ehdotuksessa ei arvioida sen mukaisen järjestelmän hyötyä rikostorjunnan ja rikostutkinnan kannalta. Arvioinnissa tulisi myös tarkemmin yksilöidä, minkä tyyppisen rikollisuuden tutkinnassa on ylipäänsä hyötyä teletunnistetiedoista. Tulee myös arvioida tunnistamistietojen käsittelyoikeuden rajausta ja käsittelystä aiheutuvia kustannuksia.

Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että ehdotettua säilyttämisvelvoitetta parempana olisi pidettävä Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen (Cyber Crime Convention) mukaista tietojen hävittämiskieltoa. Tällöin tietojen säilyttämisajan jatkaminen käynnistyisi viranomaisen yksilöidystä pyynnöstä tapauskohtaisesti. Valiokunta katsoo, että ehdotettu hävittämiskielto olisi nyt käsillä olevaa yleistä säilyttämisvelvoitetta tarkkarajaisempi ja periaatteelliselta merkitykseltään vähäisempi. Asiantuntijakuulemisen mukaan ongelma on kuitenkin siinä, ettei hävittämiskieltoa ole pidetty riittävänä rajat ylittävän rikollisuuden torjunnan edistämisessä, mikä on näiden asiantuntijoiden mukaan ollut nähtävissä sekä neljän jäsenmaan ehdotuksessa että sen taustalla olevissa Eurooppa-neuvoston 18.6.2004 antamissa päätelmissä.

Valtioneuvoston kannan arviointia

Valtioneuvoston kirjelmässä eduskunnalle todetaan, että ehdotukseen puitepäätökseksi tunnistamistietojen säilyttämisestä voidaan suhtautua lähtökohtaisesti myönteisesti. Valtioneuvoston kanta sisältää kuitenkin kuusi keskeistä varaumaa.

Valtioneuvosto pitää tarkoituksenmukaisena lähtökohtana ehdotuksen jatkovalmistelussa sitä, että mahdollinen sähköisen viestinnän tunnistamistietojen säilyttämisvelvoite kohdistuisi sellaisiin teleyrityksen hallussa oleviin tunnistamistietoihin, joita jo säilytetään useita kuukausia osana laillisen verkko- ja viestintäpalvelun toteuttamista ja joiden tietojen säilyttämisaika voitaisiin harmonisoida ehdotettavan puitepäätöksen mukaisesti. Valiokunta toteaa kuitenkin, että valtioneuvoston rajaus teleyritysten hallussa oleviin tietoihin, joita jo säilytetään useita kuukausia, on epämääräinen. Se muuttuu ensinnäkin teleyritysten laskutuskäytäntöjen muuttuessa, mikä tulee ajankohtaiseksi esimerkiksi Internet-puhelujen myötä. Siihen saattaa tämän lisäksi kuulua esimerkiksi Internet-tietoja kuten GPRS-tietoja. Valiokunta katsoo edelleen, että säilytysajan ei pidä olla pidempi kuin mitä on tarpeen ja että sen joka tapauksessa tulee olla enintään 12 kuukautta.

Valtioneuvosto katsoo edelleen, että tallennusvelvoite tulisi voida toteuttaa kohtuullisin kustannuksin ja olemassa olevin teknisin ratkaisuin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tallentaminen on voitava toteuttaa voimassa olevin teknisin ratkaisuin, ja katsoo, että myös näin luotujen tiedostojen ja rekisterien hallinnointi pitää voida mahdollisuuksien mukaan hoitaa nykyisten teknisten ratkaisujen avulla. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että teleyritykset joutuvat pitämään tiedostoja ja rekistereitä ja että kysymys, vaatiiko rekisterinpitäjän oikeudellinen asema kansallista sääntelyä, pitää selvittää.

Valtioneuvosto toteaa tämän lisäksi, että sääntelyn tulisi olla säilytettävien tietotyyppien osalta teknologianeutraalia ja mahdollistaa sääntelyn soveltamisen myös tulevaisuudessa teknisen kehityksen myötä. Valiokunta katsoo, että sääntelyn soveltaminen kehitettävien teknisten välineiden osalta edellyttää sääntelyltä samaa tarkkarajaisuutta kuin nykylaitteiden osalta eikä uusia laitteita saa käyttää sääntelyn tarpeettomaan laajentamiseen kansalaisten perusoikeuksia rajoittaen.

Valiokunta pitää käsillä olevassa ehdotuksessa esitettyjen valvontatoimien suhteellisuuden kannalta hyväksyttävänä, että valtioneuvoston kannan mukaisesti säilyttämisvelvoite kohdistuisi kunkin teleyrityksen hallussa oleviin tunnistamistietoihin, joita se jo säilyttää useita kuukausia osana laillisen verkko- ja viestintäpalvelun toteuttamista. Tällöin käytännössä kysymys olisi siitä, että jos laskutuksen toteuttamiseksi tietoja säilytetään laillisesti tällä hetkellä kahdeksan kuukautta, näitä samoja tietoja säilytettäisiin samalla tavalla neljä kuukautta pidempään. Kysymys ei olisi uusista tiedoista tai tietojen uusista säilytystavoista, millä on merkitystä arvioitaessa ehdotuksen vaikutuksia yksityiselämän suojan kaventumiselle. Sillä on myös suuri merkitys yhteiskunnalle aiheutuvien kustannusten osalta.

Edellä kerrotuin syin valiokunta pitää valtioneuvoston omaksumaa kantaa kansallisesti ja eurooppalaisesti kestävänä. Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston kannan kuusi keskeistä varaumaa muodostavat kokonaisuuden, jota ilman ehdotus ei ole hyväksyttävissä. Tämän vuoksi valiokunta pitää lähtökohtaisena edellytyksenä, että Suomi jatkovalmistelussa edellyttää kaikkien kuuden varauman toteuttamista ehdotuksen hyväksymisen ehtona.