Perustelut

Yleistä

Hallitus antoi eduskunnalle vuoden 2000 alussa esityksen laeiksi Tiehallinnosta ja Tieliikelaitoksesta (HE 25/2000 vp). Esitys liittyi vuoden 2000 ensimmäiseen lisätalousarvioon, ja sen mukaan silloinen Tielaitos jakaantui kahteen erilliseen organisaatioon siten, että tilaajana toimi Tiehallinto ja Tielaitoksen tuotannosta muodostettiin puolestaan liiketoimintaa harjoittava Tieliikelaitos.

Hyväksyessään lait Tiehallinnosta ja Tieliikelaitoksesta eduskunta hyväksyi seuraavat kuusi lausumaa:

1. Eduskunta edellyttää, että tielaitoksen omistamat ja sopimuksilla hallinnoimat alueet jaetaan Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen kesken siten, ettei synny markkinahäiriöitä. Alueellisen kilpailutilanteen perusteella siirretään riittävä osuus Tieliikelaitokselle ja muut taloudellisesti merkittävät osuudet Tiehallinnolle. Maa-ainesalueitten jaosta sovitaan liikenneministeriön asettamassa  maa-ainestyöryhmässä.   Sellaiset alueet, joiden maa- ja kiviainesvaroja ei voida enää hyödyntää, siirretään Kapiteeli Oy:lle tai Valtion kiinteistölaitokselle, joiden tulee hoitaa maisemointivelvollisuus.

2. Eduskunta edellyttää, että henkilökuntaa ei lomauteta, ei irtisanota eikä pakkosiirretä työssäkäyntialueelta toiselle siirtymäkauden aikana, ja että hallitus laatii yhdessä kuntasektorin kanssa sille osalle tielaitoksesta vapautuvaa henkilökuntaa, jolle ei ole käyttöä Tiehallinnossa tai Tieliikelaitoksessa, sijoitusohjelman muulle julkiselle lohkolle käyttäen apunaan mm. vakanssisiirtoja. Uusiin tehtäviin siirtyville annetaan tarpeellinen koulutus. Siirtyville henkilöille taataan palvelussuhteen ehdot ns. vanhoina työntekijöinä. Hallituksen on seurattava uudistuksen henkilöstövaikutuksia ja ryhdyttävä tarvittaessa toimenpiteisiin siirtymäajan pidentämiseksi.

3. Eduskunta edellyttää, ettei perustamisvaiheen aloittavassa taseessa Tieliikelaitokselle merkittyä velkaa valtiolle tai sen osaa käytetä taloudellisena perusteena henkilökunnan irtisanomiseksi.

4. Eduskunta edellyttää, että Tiehallinto luovuttaa poliisille tämän pyytämät tieliikenteeseen liittyvät tiedot korvauksetta.

5. Eduskunta edellyttää, että hallitus laatii jatkuvasti vuosittaisen seurantaraportin tiehallintomuutoksesta niin, että eduskunnan liikennevaliokunta saa sen käyttöönsä kutakin raportointivuotta seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä.

6. Eduskunta edellyttää, että hallitus laatii siirtymäajan päätyttyä eduskunnalle selonteon tiehallintomuutoksen vaikutuksesta tiestön kuntoon, liikenneturvallisuuteen ja tienpidosta valtiolle aiheutuneisiin kustannuksiin.

Siirtymäkauden aikana liikenne- ja viestintäministeriö on raportoinut eduskunnan liikennevaliokunnalle vuosittain tielaitosuudistuksesta. Ministeriö on koonnut raportin Tiehallinnon, Tieliikelaitoksen ja toimialan järjestöjen kirjallisesti esittämistä näkemyksistä. Raporteissa on käsitelty kilpailun avautumista ja markkinoiden kehitystä, teiden kuntoa, liikenneturvallisuutta sekä Tieliikelaitoksen henkilöstön sopeuttamista. Raportit on käsitelty valmistavasti sekä henkilöstötyöryhmässä että seurantaryhmässä, ja valiokunta on niitä käsitellessään kuullut eri tienpidon ja -hallinnon toimialaan kuuluvia tahoja.

Kilpailutilanteen toteutuminen

Markkinoiden toimivuus

Selonteossa todetaan, että uusilla hankintamenettelyillä on saatu aikaan riittävä kilpailu ja toimivat markkinat sekä että siirtymäkauden aikana Tiehallinto on kyennyt luomaan edellytykset uusien markkinoiden syntymiseen erityisesti yleisten teiden hoidossa. Tiehallinnon hankintamenettelyjen kehittämisen katsotaan nopeuttaneen maa- ja vesirakentamisalan yleistä kehittämistä m.m. elinkaari- ja ekotehokkuusajattelun periaatteiden sisällyttämisessä eri urakkamuotoihin ja toimittajien valintaperusteisiin. Tämän lisäksi hoidon, ylläpidon ja rakentamisen tarjoushintataso on selkeästi alentunut siirtymäkauden aikana. Tienpidon markkinat ovat selonteon johtopäätösten mukaan toimineet, eikä markkinahäiriöitä ole esiintynyt.

Valiokunta katsoo, että tielaitosuudistus onnistui ja uudistukselle asetetut tavoitteet saavutettiin. Siirtymäkaudella kilpailu toimi kaikissa tienpidon tuoteryhmissä, ja markkinaosuuksien muutokset ovat tapahtuneet hallitusti, ilman häiriöitä tai vääristymiä.

Asiantuntijakuulemisessa on yleisesti katsottu, että Tiehallinto on onnistunut tienpidon markkinoiden avaamisessa hyvin. Jotta maarakennusalan kehityksen jatkuminen ja tasapainoinen kilpailutilanne markkinoilla voidaan varmistaa, valtion omistajana tulee saadun selvityksen mukaan edelleen viipymättä käynnistää toimet Tieliikelaitoksen kehittämiseksi.

Toisaalta asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että yksityisen sektorin näkökulmasta tielaitosuudistus ei ole sujunut niin onnistuneesti kuin valtioneuvoston selonteossa annetaan ymmärtää. Tämä kritiikki kohdistuu lähinnä kilpailuneutraliteetin toteutumiseen siirtymäkautena 2001—2004. Markkinahäiriöiden torjumiseksi ja kilpailuneutraliteetin parantamiseksi liikenne- ja viestintäministeriö määräsikin toukokuussa 2000 Tieliikelaitoksen toiminnalle siirtymäkauden ajaksi eräitä reunaehtoja. Asiantuntijakuulemisen mukaan ministeriö ei tosin ole kaikilta osin valvonut niiden noudattamista.

Hoitourakoiden kilpailuttaminen

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että uudistuksen suurimmat muutokset ja haasteet kohdistuivat hoidon kilpailulle avaamiseen. Tieliikelaitoksella on nimittäin pitkän historiansa vuoksi edelleen vahva asema hoitomarkkinoilla. Hoitomarkkinoille on kuitenkin saatu myös eri tyyppisiä ja eri kokoisia yksityisiä yrityksiä.

Valiokunta pitää hyvänä, että kilpailun avaamisen yhteydessä Tiehallinto laati alan toimijoita kuultuaan hankintastrategian, jonka avulla tavoitellaan alan tuottavuuden merkittävää lisääntymistä. Tuottavuuden kasvu on keskeinen keino tyydyttää kasvavat tienpitotarpeet niukan rahoituksen oloissa. Hankintastrategian keskeisiä elementtejä ovat aiempaa suuremmat hankintakokonaisuudet, eri työvaiheiden yhdistäminen saman sopimuksen piiriin, palveluntuottajan laatuvastuu, riskien optimaalinen jakaminen, asiakaslähtöisyyden turvaaminen, uuden teknologian hyödyntäminen ja innovaatiomahdollisuuksien lisääminen.

Valiokunnan huomiota on asiantuntijakuulemisessa kuitenkin kiinnitetty myös siihen, että yleisten teiden hoitourakointiin ei ole vielä varmuudella syntynyt toimivia markkinoita ja markkinoiden toimivuuden varmistaminen hoitourakoinnissa edellyttää Tiehallinnon toimenpiteitä. Kilpailuttamisella saadaan toki aikaan lyhytaikaisia säästöjä, mutta sillä saatetaan romuttaa myös laadun parantamistavoitteet. On edelleen korostettu, että hoitourakoita koskeviin tarjouspyyntöihin tulisi lisätä maarakennusalan eettisiin ohjeisiin jo hyväksytty velvoite ilmoittaa urakanhoitamisessa käytettävät tärkeimmät alihankkijat.

Ilmoituksensa mukaan Tiehallinto seuraa ja analysoi kilpailun toimivuutta jatkossakin säännöllisesti, käy siitä vuoropuhelua alan toimijoiden kanssa ja on valmis reagoimaan nopeasti mahdollisten ongelmien ilmaantuessa. Suurten hankintakokonaisuuksien rinnalla säilytetään pienempiä, niin sanottuja sisääntulourakoita, jotka ovat tärkeitä markkinoiden dynamiikan kannalta. Ne toimivat PK-yritysten väylänä päästä sisään tienpidon urakointimarkkinoille. Tilaajana Tiehallinto kiinnittää huomiota myös alihankintaketjujen toimivuuteen.

Asiantuntijakuulemisessa valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että hoidon laatutaso kilpailuttamisen johdosta ei ole heikentynyt. Edelleen on todettu, että jos laatutasossa on tapahtunut muutoksia, ne ovat aiheutuneet Tiehallinnon asettamien laatuvaatimusten muuttamisesta. Alemman luokan teillä laatutasoa on voitu alentaa, mutta syynä on ollut hoitoon käytettävissä olevien määrärahojen niukkuus. Valiokunnan tietoon on edelleen saatettu, että yksikään kahtena viime talvena sattuneista liukkaudesta johtuneista vakavista onnettomuuksista ei myöskään ole sattunut yksityisen yrityksen hoidettavana olleella tiellä. Valiokunta korostaa, että laatutaso määräytyy käytettävissä olevien budjettivarojen mukaan, ja kiinnittää tässä yhteydessä huomiota laadun liikenneturvallisuusvaikutuksiin.

Valiokunta katsoo, että lähivuosien tärkeä tehtävä on varmistaa toimivien markkinoiden syntyminen hoitourakointiin. Tiehallinto on tänäkin vuonna kilpailuttanut joitakin pienehköjä kolmivuotisia alalletulourakoita. Ne eivät kuitenkaan ole merkittävästi lisänneet tarjousten määrää. Tällaisten urakoiden lisääminen saattaa kuitenkin olla keino houkutella uusia tarjoajia hoitourakointiin.

Henkilökunnan sopeuttaminen

Selonteossa todetaan, että eduskunnan lausumassa edellytetty pitkä siirtymäaika osoittautui Tieliikelaitoksen henkilöstön sopeuttamisen kannalta hyväksi varsinkin ottaen huomioon henkilöstön ikärakenteen. Tämän neljän vuoden siirtymäkauden aikana pystyttiin henkilöstön sopeuttamista tukemaan merkittävästi. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Tieliikelaitoksessa sopeutettavan henkilöstön määrä osoittautui kuitenkin huomattavasti suuremmaksi kuin valmisteluvaiheessa vuonna 1999 arvioitiin. Selonteon mukaan tämä johtui ennen kaikkea teiden hoitourakoissa vallitsevasta kovasta hintakilpailutilanteesta. Voittaakseen urakan Tieliikelaitos joutui tarjoamaan ja toteuttamaan hoitourakat pienemmällä omalla henkilöstöllä ja kalustolla kuin vuonna 1999 arvioitiin. Valiokunta toteaa, että liikenne- ja viestintäministeriö sitoutui sovittuihin henkilöstömääriin, vaikka niistä kuitenkin myöhemmin poikettiin, mikä johti sopeutettavien henkilöiden määrän lisäyksen myötä henkilöstön ennalta ilmoitettua suurempiin irtisanomisiin ja sopeuttamiskustannusten kasvuun.

Asiantuntijakuulemisessa kuten selonteossakin on todettu, että Tieliikelaitoksen henkilöstön sopeuttamisen keinoista on sovittu hyvässä ja rakentavassa hengessä liikenne- ja viestintäministeriön henkilöstötyöryhmässä ja Tieliikelaitoksen neuvottelukunnassa. Sopeuttamiseen ja palveluprojekteihin on käytetty siirtymäkauden aikana yhteensä noin 100 miljoonaa euroa.

Valiokunta katsoo, että tielaitosuudistus on kokonaisuudessaan edennyt hyvin ja sen toteuttamisessa on mahdollisuuksien rajoissa noudatettu eduskunnan sille asettamia reunaehtoja. Kuten valtioneuvoston selonteossa todetaan, pitkä siirtymäkausi osoittautui hyväksi henkilöstön sopeuttamisen kannalta. Tielaitosuudistuksen henkilöstöryhmän loppuraportin mukaan uudistuksen seurauksena Tiehallinnon organisaatioon on kohdistunut tehostamistarpeita ja henkilöstön uusia osaamisvaatimuksia. Nämä muutokset ovat tapahtuneet suunnitellusti ja ilman ongelmia. Uudistus ei ole vaikuttanut henkilöstön työtyytyväisyyteen kielteisesti. Henkilöstön sopeuttamista kyettiin tukemaan ja toisaalta sopeuttamista pystyttiin käsittelemään sekä tielaitosuudistuksen henkilöstötyöryhmässä että Tieliikelaitoksen neuvottelukunnassa hyvässä ja rakentavassa hengessä. Merkille pantavaa on myös se, että näissä työryhmissä kyettiin sopimaan henkilöstön sopeuttamisen keinoista.

Tiestön kunto ja liikenneturvallisuus

Hoidon palvelutaso on selonteon mukaan yhtenäistynyt koko maassa ja talvihoidon taso pääteillä on lievästi parempi kuin uudistusta edeltävänä aikana. Sen sijaan alemmalla tieverkolla taso on useilla alueilla paikallisesti heikentynyt verrattuna uudistusta edeltäneeseen aikaan. Alemman tieverkon hoidon taso vastaa kuitenkin Tiehallinnon asettamia alennettuja laatuvaatimuksia. Siirtymäkaudella talvihoidon tasoa on pääteillä parannettu laatuvaatimuksia kiristämällä, ja kesähoidon taso vastaa uudistusta edeltänyttä aikaa.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että hankintamenettelyyn siirtyminen on muodostunut toimivaksi instrumentiksi hallita laatua koko verkolla. Haluttu panostus näkyy verkolla ja panostukseen voidaan tarvittaessa vaikuttaa tienpidon linjauksissa. Tieverkon hoidon laatu- ja palvelutaso on yhtenäistynyt.

Pääteiden laatutaso on pysynyt vähintäänkin samana, paikoin hieman parantunut. Laatuvaatimukset määriteltiin siirtymäkauden alussa jotakuinkin samoiksi, mitä silloisen tielaitoksen sisäisessä toiminnassa käytettiin. Niiden tulkinta ja soveltaminen johti siirtymäkauden alussa hiukan muuttuneeseen lopputulokseen vähäliikenteisellä tieverkolla. Aluksi tapahtunut lievä notkahdus alaspäin on siirtymäkauden aikana kurottu umpeen laatuvaatimuksia tiukentamalla.

Kokonaisuudessaan laatu on nyt suunnilleen uudistusta edeltävällä tasolla, rahoituksen niukkuudesta johtuvien priorisointien takia paikoin alemmalla tieverkolla lievästi aiempaa alhaisempi, mutta kuitenkin asetettujen alempien laatuvaatimusten mukainen.

Liikenneturvallisuus on kehittynyt liikenteen määrän kehitykseen nähden lievän positiivisesti. Kun kesän ja talven onnettomuuskehitykset ovat lähes identtisiä, tielaitosuudistus ei ole talviturvallisuuteen vaikuttanut. Kesäajan turvallisuuteen uudistus ei olisi paljon voinutkaan vaikuttaa. Valiokunta toteaa kuitenkin, että valtioneuvoston asettamia liikenneturvallisuustavoitteita ei ole saavutettu, ja kiinnittää huomiota siihen, että niiden saavuttamiseksi budjetissa on panostettava tarpeeksi tiestön kuntoon ja liikenneturvallisuutta edistäviin liikenneprojekteihin.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että tieliikelaitosuudistuksen seurauksena tienpidon toimintaketju työn tilaajasta varsinaiseen hoitotoimenpiteitä suorittavaan toimijaan on useassa tapauksessa pidentynyt. Tämä korostaa Tiehallinnon roolia laadunvarmistajana tienpidossa, koska pitkät toimintaketjut alihankkijoineen ovat entistä helpommin alttiina laatuvaihteluille. Valiokunta toteaa, että tienkäyttäjien kannalta hyvän laadun lisäksi tienpidossa keskeistä on laadun tasaisuus, joka tulee varmistaa riittävän tehokkailla sopimusrikkomuksista määrättävillä sanktioilla.

Onnettomuuskehityksen mukaan teiden hoidossa tapahtunut toimintamallin muutos ei ole vaikuttanut kielteisesti liikenneturvallisuuteen. Selonteossa todetaan, että talviajan liikenneturvallisuuden parantaminen on mahdollista vain pääteitä nykyaikaistamalla ja kohtaamisonnettomuuksia estämällä sekä ajantasaista keli- ja informaatiojärjestelmää kehittämällä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että alempiasteisten teiden kunto vaatii poliittista uusharkintaa, ja siihen tielaitosuudistuksella ei ole suoranaisia vaikutuksia.

Toistaiseksi tielaitosuudistuksen kustannussäästöt on jouduttu käyttämään siirtymäajan sopeutustoimiin. Valiokunta korostaa, että jatkossa on erittäin tärkeää, että saavutetut kustannussäästöt käytetään alunperin suunnitellusti tienpitoon. Tämä on tärkeää, sillä tiestön huononemiskehitys on hädin tuskin saatu pysäytettyä ja siltojen osalta huononemiskehitystä ei ole edes pystytty pysäyttämään.

Tienpidosta valtiolle aiheutuvat kustannukset

Selonteossa todetaan, että tielaitosuudistuksen tavoitteeksi asetettu 50 miljoonan euron säästötavoite toteutui hyvin. Tienpidon avautuminen kilpailulle ja siirtymäkauden sopeuttamistoimien loppuminen ovat tuoneet tienpitoon vuositasolla yli 60 miljoonan euron säästön. Valiokunta korostaa selonteon lailla, että tulevien vuosien tienpidon kannalta on olennaisen tärkeää, että uudistuksen myötä syntyvät säästöt voidaan käyttää tienpitoon.

Asiantuntijakuulemisessa on todettu, että hyvinä puolina tielaitosuudistuksessa on nähtävä tienpidon töiden saaminen aikaisempaa laajemmin kilpailun piiriin. Osittain kilpailuttamisen, osittain Tiehallinnon uuden hankintastrategian ansiosta on lisäksi saatu säästöä tienpidon kustannuksiin. Huomiota on kuitenkin kiinnitetty siihen, että hoitourakoinnissa hintataso on laskenut niin paljon, että se saattaa jatkossa kääntyä nousuun.

Hoidossa suurin muutos oli siirtyminen omasta työstä hankintamenettelyyn, jolloin vaadittava laatu siirryttiin hankkimaan palvelusopimuksiin pohjautuen. Aiemmin viraston sisäisenä laadunohjauksena määräytyvä laatu kuvataan sopimusasiakirjoissa. Kilpailuttamisen suurin vaikutus on ollut hoitokustannusten aleneminen merkittävästi, vuositasolla noin 42 miljoonaa euroa.

Jatkotoimet

Hallitusohjelman mukaisesti liikenne- ja viestintäministeriö asetti Tieliikelaitoksen organisaation kehittämisen selvityshenkilön, joksi nimettiin pääjohtaja Mikko Talvitie. Selvitystyön lähtökohdan muodosti Tieliikelaitoksen nykyiseen organisaatioon liittyvien kehittämistarpeiden selvittäminen niin, että eri kehittämisvaihtoehtoja voitiin arvioida selvitystyössä esiin tulleiden kehittämistarpeiden pohjalta. Tähän liittyen oli erityisesti tarkasteltava Tieliikelaitoksen kilpailullisia ja liiketoiminnan kehittämisen edellytyksiä sekä Tieliikelaitoksen asemoitumista toimialan kilpailussa. Selvitystyössä tuli erikseen arvioida Tieliikelaitoksen jatkamista nykyisellään ja liikelaitosmallin kehittämistä sekä Tieliikelaitoksen yhtiöittämistä. Selvitystyössä tuli myös erikseen tarkastella henkilöstökysymyksiä eri kehittämisvaihtoehtojen osalta. Esitetyistä malleista valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat kannattaneet sekä liikelaitosmallia että yhtiömallia.

Liikelaitosmalli

Vastoin selvityshenkilön raportin johtopäätöksiä asiantuntijakuulemisessa on kannatettu liikelaitosmallia. On katsottu, että ei vielä ole mahdollista tehdä lopullisia analyysejä nykyisen organisaatiomallin menestymisestä ja että liikelaitosmallille pitäisi antaa aito mahdollisuus näyttää potentiaalinsa. Liikelaitosmallin raportissa esitetyt nykyiset rajoitteet on kuulemisessa vahvistettu ja on katsottu, että ne tulisi poistaa selvityshenkilön esittämällä tavalla pikaisesti. Liikelaitosmalli jättää valtion omistajaohjaukselle enemmän ja muitakin kuin liiketaloudellisia mahdollisuuksia toimia. Liikelaitos voi kuitenkin verokohtelussa saada tiettyä kilpailuetua, joka on otettava huomioon voitonjaossa.

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että liikelaitosmallissa Tieliikelaitoksella on velvollisuus tarjota tienhoitoa koko maahan, mikä voi Suomen laajuisessa maassa olla merkityksellistä.

Yhtiömalli

Toisaalta asiantuntijakuulemisessa on myös katsottu, että Tieliikelaitos olisi mahdollisimman pian saatava muutettua yhtiömuotoon. Tieliikelaitoksen yhtiöittämistä on pidetty luontaisena nyt aloitetun kehitysprosessin seuraavana askeleena, koska vain osakeyhtiömuodossa Tieliikelaitoksen on mahdollista olla muihin verrattavissa oleva toimija kilpailluilla maarakennusmarkkinoilla. Liikelaitosta ei voida pitää aitona riskinottajana markkinoilla, koska valtio vastaa viime kädessä liikelaitoksen velvoitteista. Tieliikelaitoksen yhtiöittämisen on katsottu varmistavan maarakennusalan kehityksen jatkumisen ja tasapainoisen kilpailutilanteen markkinoilla. Kysymys on myös Tieliikelaitoksen imagosta tasavertaisena alan toimijana.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että yhtiöittämiseen liittyy myös eläkevastuiden täysi kattaminen.