VALTIONEUVOSTON SELVITYS
Ehdotus
Valtioneuvosto on yhteistyössä Viron ja Ruotsin kanssa kehittänyt komission ehdotusta. Komission ehdotusta on kehitetty siten, että ehdotuksen soveltamisaluetta on rajattu ja täsmennetty, kalastuksen valvontaa koskevia säännöksiä on poistettu, siitä on poistettu lohen istutuksia rajoittava kohta ja lisätty pakollinen istutettavien lohien eväleikkaus, lohen kaksi säätelyaluetta on esitetty pidettäviksi nykyisellään ja villien lohijokien smolttien kestävän enimmäistuoton tavoitetasoa on nostettu 80 %:iin.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvoston yleisenä tavoitteena on edistää kansallisen ja EU:n yhteisen kalastuspolitiikan mukaisia lohikantojen suojeluun ja kestävään kalastukseen tähtääviä tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita toimia EU:n tasolla ottaen huomioon tieteelliset ja muut neuvot tai arviot sekä niihin liittyvät puutteet tai epävarmuustekijät. Valtioneuvoston tavoitteena on, että suunnitelma tukee eikä vaikeuta kansallisen lohi- ja meritaimenstrategian tai kalatiestrategian tarkoituksenmukaista, tavoitteellista ja tehokasta toimeenpanoa.
Valtioneuvoston aiempia kantoja komission vuonna 2011 antamaan asetusehdotukseen on täydennetty edelleen ottaen huomioon mm. EU:n yhteisen kalastuspolitiikan reformi, monivuotisia suunnitelmia, kuten Itämeren turskaa, silakkaa ja kilohailia koskeva suunnitelma, koskevat linjaukset ja muun relevantin EU:n lainsäädännön muutokset. Tavoitteena on selkeä, ytimekäs, tarkkarajainen ja vaikutuksiltaan arvioitavissa oleva suunnitelma, jossa EU:n tasolla säädetään vain sellaisista asioista, joista säätäminen on perusteltua ja välttämätöntä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi ja jotka eivät laajenna EU:n toimivaltaa. Valtioneuvosto katsoo, että komission alkuperäistä ehdotusta tulee muuttaa, selkeyttää ja rajata monessa kohdin jäljempänä kuvatulla tavalla ja tältä pohjalta aloittaa neuvottelut muiden Itämeren EU:n jäsenvaltioiden kanssa.
Tieteelliseen tietoon perustuvien rajoitusten esittäminen lohen siimakalastukseen Itämeren pääaltaalla edellyttäisi nykyistä tarkempaa tietoa kalastuksen kohdistumisesta heikkoihin lohikantoihin tai nuoriin alamittaisiin lohiin. Valtioneuvosto on selvittänyt mahdollisuuksia saada ICES:n kautta tätä tietoa. Tietoa ei ole ollut kuitenkaan mahdollista saada riittävän kattavasti, eikä se ole mahdollista valtioneuvoston ja muiden jäsenvaltioiden nykyisten resurssien puitteissa. Valtioneuvosto katsoo, että ilman edellä kuvattua tieteellistä tietoa perusteltujen ja tarkkojen siimakalastusrajoitusten esittäminen neuvottelujen tässä vaiheessa ei ole mahdollista. Valtioneuvosto kuitenkin esittää sellaisten vaihtoehtojen säilyttämistä suunnitelmaan, jotka mahdollistavat siimakalastus- tai muiden rajoitusten esittämisen komission toimesta tai alueellistamisen kautta, ja pyrkii mahdollisuuksien mukaan edelleen edistämään siimakalastuksen rajoittamista.
Valtioneuvosto on käynyt keskusteluja usean Itämeren jäsenvaltion ja komission kanssa lohen suhteellisen vakauden muuttamisesta. Yhteistä näkemystä suhteellisen vakauden muuttamistarvetta koskevan keskustelun aloittamiselle ei tahojen välillä ole, eikä yritykselle aloittaa keskustelu ole siten edellytyksiä. Ilman jäsenmaiden yksimielisyyttä komissio ei tule ehdottamaan suhteellisen vakauden muutosta. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan suhteellista vakautta koskevan keskustelun suhteen ei nyt ole mahdollista tehdä sellaista aloitetta, jonka pohjalta syntyisi yhteinen näkemys suhteellista vakautta koskevan keskustelun aloittamiseksi.
Valtioneuvoston tavoitteena on säilyttää nykyiset kaksi Itämeren lohen säätelyaluetta, joille kummallekin asetetaan oma suurin sallittu lohisaalis (TAC). Säätelyalueiden yhdistämisen vaikutuksia Suomen etuun, kuten suhteelliseen vakauteen ja sen laskentaperusteisiin tai sovellettavaan kalastuskuolevuusarvoon ja siihen perustuen vahvistettavaan TAC:n tasoon, ei voida kaikilta osin ennakoida tai arvioida. Säätelyalueiden yhdistäminen myös haittaisi ja vähentäisi kantakohtaisen kalastuksen säätelyn mahdollisuutta. Säätelyalueiden yhdistäminen vaikeuttaisi mahdollisuuksia ottaa huomioon eri lohikantojen (n. 29 kpl) tila ja kehitys.
Viro on ilmaissut tahdon saada joustavuutta kalastusmahdollisuuksien siirtämiseen säätelyalueiden välillä. ICES on todennut, että noin 18 % Itämeren pääaltaalla saaduista lohista on peräisin Suomenlahden lohikannoista. Valtioneuvosto voi suhtautua joustavasti Viron pyyntöön kuitenkin siten, että Suomenlahden säätelyalueelta ei voi siirtää kalastusmahdollisuuksia Itämeren pääaltaan ja Pohjanlahden säätelyalueelle. Suomella ei ole tarvetta siirtää kalastusmahdollisuuksia. Kalastusmahdollisuuksien siirto 15 %:lla lisäisi Viron kalastusmahdollisuuksia Suomenlahdella noin 300 lohella. Joustavuuden käyttö ei saa myöskään vaarantaa lohikantojen tilaa.
EU:n jäsenvaltiot keräävät tietoa lohen virkistyskalastussaaliista, mukaan lukien uistelusaaliista. Tämä perustuu EU:n merkittävästi rahoittamaan EU:n kalatalousalan tietojenkeruun velvoitteisiin, ja tietoa kerätään komission hyväksymän kansallisen työsuunnitelman kautta. ICES käyttää tätä tietoa tieteellisessä työssään, ja tieto saaliista tulee jatkossa tarkentumaan. Valtioneuvosto katsoo, että suunnitelmassa ei ole nyt tarpeen täydentää tätä tiedonkeruuta uusilla lohta koskevilla tiedonkeruun velvoitteilla. Mikäli EU:n kalastuspolitiikan edellyttämiä uusia tiedonkeruun tarpeita nousee esille, voidaan näiden tarpeiden täyttämisen mahdollisuuksia arvioida olemassa olevien resurssien puitteissa kalatalousalan tiedonkeruun kansallisen työsuunnitelman kautta.
Valtioneuvosto katsoo, että suunnitelman soveltamisalueen tulisi koskea vain Itämeren merialuetta, ei jokivesiä. Jokivesien kalastuksen säätely tulisi säilyttää kansallisessa päätäntävallassa, eikä toimivaltaa tulisi luovuttaa EU:lle. Lisäksi suunnitelma rajattaisiin sovellettavaksi merellä tapahtuvaan kaupalliseen kalastukseen eikä soveltaminen koskisi virkistyskalastusta tai kalastusoppaita (komission ehdotuksessa "virkistyskalastuspalveluja tarjoavat alukset").
Vaikka suunnitelmaa ei sovellettaisi virkistyskalastukseen, ml. kalastusoppaisiin, voidaan kalastusta, esimerkiksi sallitun päiväsaaliin enimmäismääriä, säädellä muilla EU:n säädöksillä. Suomessa on jo kansallisesti säädetty vastaavasti kahden lohen enimmäismäärästä kalastajaa ja vuorokautta kohti. Valtioneuvosto arvioi, että vuosittain annettavan TAC-asetuksen yhteydessä voidaan paremmin ja joustavammin arvioida virkistyskalastuksen säätelytarvetta kuin tässä asetuksessa, johon sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä (SEUT:n artikla 43 kohta 2). Tätä tarvetta arvioidaan erikseen TAC-asetuksen kansallisessa valmistelussa sekä BALTFISH:ssa että neuvostossa.
Asetuksessa tulisi säätää Itämeren villeille lohikannoille asetettavista tavoitteista. Suomen osalta asetus koskisi Simojoen ja Tornionjoen lohikantoja. Valtioneuvoston tavoitteena on asettaa villien lohijokien potentiaalisen vaelluspoikasten tuotantotavoitteen ensimmäiseksi tasoksi 50 % arvioidusta maksimaalisesta lohikantakohtaisesta vaelluspoikastuotannon tasosta. Kestävän enimmäistuoton tasoksi (MSY tavoite) tulisi asettaa 80 % jokien potentiaalisesta maksimaalisesta vaelluspoikastuotantotasosta. Tämä olisi linjassa Suomen ja Ruotsin kansallisten strategioiden kanssa.Valtioneuvosto voi suhtautua myönteisesti ratkaisuun, jossa suunnitelman tulisi mahdollistaa myös kansallisesti tiukempien ja muulla kuin edellä tavoin kuvattujen lohikantakohtaisten tavoitteiden asettaminen. Suunnitelmassa säilytettäisiin velvoite jäsenvaltioille asettaa kansallisesti omia kalastusaluksiaan koskevia kalastusrajoituksia merellä, jos kalastus kohdistuu lohikantoihin, jotka eivät ole saavuttaneet 50 %:n vaelluspoikastuotannon tavoitetta kahden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta.
Viron alueella sijaitsevien lohijokien vaelluspoikastuotantopotentiaali on pientä ja usein hyvin riippuvaista ympäristöolosuhteista, kuten jokien vedenkorkeudesta. Tämä johtaa usein poikastuotannon vuosittaiseen suureen vaihteluun. Viron tavoitteena on, että jokien, joiden valuma alue on alle 1 000 neliökilometriä, 50 %:n ja MSY:n vaelluspoikastuotantotavoitteen saavuttamista mitattaisiin 5 vuoden viitejakson kolmen parhaan vuoden vaelluspoikastuotannon keskiarvona. Valtioneuvosto voi kannattaa Viron ehdotusta.
Suunnitelmassa asetettaisiin Itämeren lohikannoille kalastuskuolevuuden lähtökohtainen taso, jonka pohjalta Kansainvälinen merentutkimusneuvosto (ICES) antaa suosituksensa TAC:n tasoksi. Valtioneuvosto katsoo, että Itämeren pääaltaan ja Pohjanlahden säätelyalueelle tulisi asettaa ICES:n neuvonannossa mainittu kalastuskuolevuuden arvo 0,1.
Koska Itämeren lohikantojen tila vaihtelee suuresti ja heikkojen lohikantojen elpymisen esteenä ei ole aina kalastuksen määrä vaan monessa tapauksessa ensisijaisesti ympäristötekijät, tulisi tämä voida ottaa huomioon eräiden lohikantojen kehittyessä toisia kantoja myönteisemmin. Valtioneuvosto voisi edistää ratkaisua tämän tavoitteen mukaisesti. Kun säätelyalueen lohikannoista 70 % olisi saavuttanut asetetun 50 %:n vaelluspoikastuotantotavoitteen, voisi neuvosto nostaa 10 %:lla kalastuskuolevuusarvoa arvoon 0,11. Kun kaikki säätelyalueen lohikannat olisivat saavuttaneet MSY-tavoitteen 80 %, olisi neuvostolla mahdollisuus nostaa em. kalastuskuolevuusarvoa. TAC:n nosto ei saisi vaarantaa kestävää kalastusta, ja noston suuruus rajautuisi siten, että kaikkien lohikantojen saavuttama MSY-tavoitetaso (80 %) säilyy 50—70 %:n todennäköisyydellä.
Itämeren pääaltaasta ja Pohjanlahden säätelyalueesta poiketen ICES ei vielä pysty suosittamaan Suomenlahden säätelyalueen lohikantojen kalastuksella kalastuskuolevuusarvoa. Tämä tulee vaatimaan vielä 2—3 vuotta. Suunnitelmassa tulee valtioneuvoston näkemyksen mukaan esittää yleinen tavoite Suomenlahden lohen TAC:n asettamisesta lohikannoille ICES:n neuvonannon mukaisesti sellaiselle tasolle, että TAC:n taso suurella todennäköisyydellä johtaisi Suomenlahden lohikantojen vahvistumiseen.
Valtioneuvosto katsoo, että EU:n tasolla ei ole tarpeen säätää rajoituksia tai kieltoja lohen istuttamiselle eikä asetuksessa tulisi siten lainkaan säätää lohen istutuksista.
Tällä hetkellä kaikki Itämeren maat istuttavat yksivuotiaita tai vanhempia lohia. Kaikki maat eivät kuitenkaan eväleikkaa istuttamiaan lohia. Itämeren lohipolitiikan kehittämiseksi ja mm. luonnossa lisääntyneiden ja istutettujen lohien erottamiseksi saaliista olisi tarpeen säätää 1-vuotiaiden tai sitä vanhempien lohi-istukkaiden eväleikkaus pakolliseksi. Eväleikkausta ei kuitenkaan tarvitsisi tehdä, mikäli lohi-istutuksia tehdään lohikantojen tukemiseksi tai potentiaalisten lohijokien elvyttämiseksi. Suomen ja Ruotsin jo toteuttamat eväleikkausohjelmat tulisivat näin kattavaksi, mikä mahdollistaisi paremmin valikoivan kalastuksen kehittämisen ja villien lohien esiintymisen seurannan ja tutkimuksen.
Yleinen suuntaus EU:n kalakantoja koskevissa monivuotisissa suunnitelmissa näyttäisi tällä hetkellä olevan se, ettei niissä aseteta merkittävästi uusia kaupallista kalastusta koskevia valvontasäännöksiä. Valtioneuvosto katsoo, että suunnitelmassa ei tulisi säätää tällaisia uusia valvontasäännöksiä myöskään lohen kaupallisesta kalastuksesta. Koska ICES:n mukaan erityisesti eteläisellä Itämerellä harjoitetaan edelleen lohen laitonta kaupallista kalastusta, tulisi kuitenkin säätää alle 10-metrisille aluksille velvoite saaliin purkamisilmoituksen tekemiselle 48 tunnin kuluessa saaliin purusta. Suomessa on jo vastaava kansallinen säädös.
Esitystä on täydennetty myös valtuuksilla antaa delegoituja säännöksiä alueellistamisen kautta yhteisen kalastuspolitiikan perusasetuksen 1380/2013 artiklojen 15 ja 18 mukaisesti.
Valtioneuvosto voi myös hyväksyä muut sellaiset perustellut ratkaisut, jotka edistävät Itämeren lohikantojen kestävää kalastusta ja potentiaalisten sekä heikkojen lohikantojen elpymistä ja mahdollistavat yleisnäkemyksen saavuttamisen neuvostossa.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Valiokunta viittaa aikaisempiin lausuntoihinsa (MmVL 13/2012 vp — U 53/2011 vp ja MmVL 55/2014 vp — U 53/2011 vp) ja toteaa, että vuoden 2011 jälkeen sekä EU:n että kansallisessa Itämeren lohipolitiikassa on tapahtunut muutoksia ja etenkin pohjoisten lohikantojen tila on parantunut. Valiokunta pitää valmisteilla olevaa EU:n asetusehdotusta Itämeren lohikannan monivuotisesta hoitosuunnitelmasta periaatteellisesti tärkeänä ja katsoo, että se tulee saada valmiiksi mahdollisimman nopeasti.
Euroopan komissio esitti lohenhoitosuunnitelman pitkäksi venyneen valmistelun yhteydessä Suomelle ja Ruotsille pyynnön, jotta maat yhdessä yrittäisivät löytää malliratkaisuja lohen monivuotiseksi suunnitelmaksi ottaen huomioon mm. EU:n kalastuspolitiikan viimeaikaisen uudistuksen vaikutukset. Valtioneuvosto on tämän toimeksiannon perusteella käynyt viime aikoina alustavia keskusteluja Ruotsin sekä Viron kanssa EU:n lohenhoitosuunnitelmasta. Valtioneuvoston mukaan komission ehdotusta on Suomen, Ruotsin ja Viron välisissä neuvotteluissa kehitetty muun muassa siten, että ehdotuksen soveltamisaluetta on rajattu ja täsmennetty, lohen istutuksia rajoittava kohta on poistettu ja esitykseen on lisätty pakollinen istutettavien lohien eväleikkaus, lohen kaksi säätelyaluetta on esitetty pidettäviksi nykyisellään ja villien lohijokien vaelluspoikasten kestävän enimmäistuoton tavoitetasoa on nostettu 80 prosenttiin. Valtioneuvosto katsoo kirjelmään sisältyvässä kannassaan, että tämän alustavan ehdotuksen pohjalta tulee aloittaa varsinaiset neuvottelut EU:n muiden Itämeren jäsenvaltioiden kanssa.
Valiokunta pitää hyvänä lähtökohtana alustavaan ehdotukseen sisältyvää lohikannoille esitettyä vaelluspoikasten tuotantotavoitetasoa, joka olisi 80 prosenttia potentiaalisesta enimmäistuotantotasosta. Tavoite on yhteneväinen Suomen kansallisen lohi- ja meritaimenstrategian peruslähtökohdan kanssa. Valiokunta korostaa sitä, että kansallisen strategian keskeiset tavoitteet tulee pyrkiä laajemminkin sisällyttämään EU:n lohenhoitosuunnitelmaan. Valiokunta korostaa, että Itämeren lohenkalastuksen säätelyn tulee jatkossakin perustua ICES:n tieteelliseen neuvonantoon.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei Itämeren lohenkalastuksen keskeiseen ongelmaan, joka on heikkojen lohikantojen elpymistä estävä sekakantakalastus Itämeren pääaltaalla, ole uudessakaan ehdotuksessa kyetty kehittämään uusia ratkaisumalleja. Eteläisellä Itämerellä harjoitettavan ajosiimakalastuksen vaikutuksia alueen heikkoihin lohikantoihin pitäisi vielä selvittää tarkemmin esimerkiksi valtioiden yhteisellä hankkeella ICES:n koordinoimana ja miettiä uusia malleja sekakantakalastuksen vähentämiseksi.
Valiokunta toteaa myös, ettei ehdotuksessa mainita jokikohtaisia lohikantojen hoitosuunnitelmia. Lohen elämänkierrosta olennainen osa tapahtuu jokialueilla, ja jokikalastus voi verottaa kantaa, minkä takia vain merialueille rajattu hoitosuunnitelma ei riitä turvaamaan asetusehdotuksessa määritetyn lohikantojen tavoitetilan saavuttamista. Valiokunta toteaa, että sisävesien kalastuksen säätelyä ei ole kuitenkaan tarpeen sisällyttää EU:n lainsäädäntöön tai toimivaltaan, vaan se tulee säilyttää edelleen kansallisessa päätösvallassa. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että jäsenvaltiot varmistavat omalla lainsäädännöllään ja jokikohtaisilla hoitosuunnitelmilla EU:n lohikantojen hoitosuunnitelman rinnalla alueillaan lisääntyvien lohikantojen elpymisen ja potentiaalisten lohijokien elvyttämisen.
Hoitosuunnitelman luonnoksessa esitetty kalastuskuolevuuden arvo F 0,1 vastaa pitkälti lohen merikalastuksen nykyistä tasoa, mikäli kalastuskuolevuusarvoon sisältyy kaupallisesta kalastuksesta aiheutuva kokonaiskuolevuus (mukaan lukien ei-toivottu, raportoimaton ja väärin raportoitu saalis) sekä vapaa-ajankalastuksen arvioitu saalisosuus. Jotta kalastuskuolevuuden tasoon olisi mahdollista ottaa tarkemmin kantaa, tulisi vielä selkeyttää määritelmää siitä, mitkä kalastuskuolevuuden osat sisältyvät arvoon ja mitkä jäävät sen ulkopuolelle.
Viro on ilmaissut Suomen ja Ruotsin kanssa käymissään neuvotteluissa tarpeensa saada joustavuutta lohen kalastusmahdollisuuksien siirtämiseen eri säätelyalueiden välillä. Valiokunta toteaa, että Suomella ei ole vastaavaa tarvetta siirtää kalastusmahdollisuuksia alueelta toiselle. ICES on selvityksissään arvioinut, että noin 18 prosenttia Itämeren pääaltaalla saaduista lohista on peräisin Suomenlahden lohikannoista. Valtioneuvosto on kannassaan todennut voivansa suhtautua joustavasti Viron tekemään ehdotukseen sillä varauksella, että Suomenlahden säätelyalueelta ei voitaisi siirtää kalastusmahdollisuuksia Itämeren pääaltaan ja Pohjanlahden säätelyalueelle. Ehdotettu kalastusmahdollisuuksien siirto 15 prosentilla lisäisi Viron kalastusmahdollisuuksia Suomenlahdella nykyisillä kalastuskiintöillä noin 300 lohella. Valiokunta edellyttää, että joustavuuden käytöllä ei vaaranneta lohikantojen tilaa, ja pitää välttämättömänä, että ICES:ltä pyydetään arvio kiintiöiden siirtämisen mahdollisista vaikutuksista sekä siirtomahdollisuuden kestävästä tasosta.
Ehdotuksessa esitetään lisäksi uutta joustomahdollisuutta kasvattaa lohenkalastuksen merikalastuskuolevuutta silloin, kun lohikannat ovat vahvistuneet tavoitetasoon. Kalastuskuolevuus voitaisiin ehdotuksen mukaisesti asettaa arvoon, joka suurella todennäköisyydellä turvaisi kantojen säilymisen tavoitetasossa. Valiokunta viitaten Luonnonvarakeskuksen arvioon toteaa, että kannan tilan ennustaminen ei ole ilmeisesti vielä kaikkien Itämeren lohikantojen osalta mahdollista esitetyn joustosäännöksen vaatimalla tarkkuudella. Perusongelmana esitetyssä joustoon perustuvassa säätelyssä on, että yleinen kalastuskuolevuusarvo asetetaan sekakantakalastukselle, jonka kohteena on hyvin eri tavoin kalastusta kestäviä lohikantoja. Sekakantakalastuksen vähentämiseen tulee edelleen pyrkiä löytämään pitkäjänteisesti uusia ratkaisuja.
Valiokunta viitaten aikaisempiin lausuntoihinsa pitää tärkeänä, että tehokkaan kalastuksen valvonnan ja paremman saaliiden raportoinnin merkitys huomioidaan suunnitelmassa. ICES:n tuoreiden arvioiden mukaan lohisaaliiden väärinraportointi Puolassa on kasvanut huomattavasti. Valiokunta pitää täysin välttämättömänä, että lohenkalastuksen valvontaa etenkin eteläisellä Itämerellä tehostetaan. Suomessa vuonna 2017 käyttöön otettu lohisaaliin merkitsemispakko tulisi pyrkiä laajentamaan koko Itämeren ammattimaista lohenkalastusta koskevaksi. Lohisaaliin merkitsemispakolla voidaan osaltaan pyrkiä vähentämään harmaata kalastusta ja myyntiä.
Merellä tapahtuva vapaa-ajankalastus ja sen muutokset ovat yhä keskeisemmässä roolissa lohikantojen tilan kehityksessä. Valokunta pitää välttämättömänä, että vapaa-ajankalastuksen saaliiden raportointia kehitetään edelleen. Virkistys- ja kotitarvekalastuksen lohisaaliiden raportointia ja muuta tietopohjaa tulee parantaa systemaattisesti koko Itämeren alueella. Tarvitaan edelleen luotettavampia tietoja etenkin Itämeren lohenuistelun saaliista eteläisellä Itämerellä. Suomessakin tulee lohen osalta kehittää nykyistä kattavampi kustannustehokas virkistys- ja kotitarvekalastuksen saalisraportointijärjestelmä.
Itämerellä on myös pyrittävä yhtenäistämään kansallisesti asetettuja päiväkohtaisia saaliskiintiöitä vapaa-ajankalastuksessa ja tätä kautta pyrittävä säätelemään kalastusta. Valiokunta toteaa, että Suomessa vapaa-ajankalastaja saa ottaa merellä saaliiksi kaksi lohta päivässä kalastajaa kohden. Valiokunta korostaa, että Suomessa käytössä olevan kaltainen kahden lohen kiintiösäännöstö tulee ottaa Itämerellä käyttöön laajemminkin.