Yleisperustelut

Yleistä

Euroopan unionissa maataloustuotteiden markkinajärjestelystä säädetään maatalouden yhteisestä markkinajärjestelystä ja tiettyjä maataloustuotteita koskevista erityissäännöksistä (yhteisiä markkinajärjestelyjä koskeva asetus) annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1234/2007, jäljempänä markkinajärjestelyasetus. Sen nojalla on annettu lukuisia täytäntöönpanoa koskevia Euroopan unionin, jäljempänä EU, asetuksia. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että markkinajärjestelyasetus ja sen nojalla annettu EU:n lainsäädäntö, jäljempänä EU:n markkinajärjestelylainsäädäntö, on pääsääntöisesti sellaisenaan sovellettavaa EU:n lainsäädäntöä, jonka täytäntöönpano edellyttää kansallisia säännöksiä vain rajoitetulta osin. Kyseessä on EU:n lainsäädännön kansallinen täytäntöönpano, jossa kansallinen harkintavalta on EU:n lainsäädännön yksityiskohtaisuudesta johtuen suhteellisen vähäinen.

Eräissä tapauksissa EU:n markkinajärjestelylainsäädännössä kuitenkin asetetaan jäsenvaltiolle velvoite tai annetaan jäsenvaltiolle oikeus säätää täytäntöönpanoon liittyvistä yksityiskohdista. Ehdotettavassa laissa annettaisiin näitä seikkoja koskevat säännökset. Laissa säädettäisiin myös toimivaltaisista viranomaisista, näiden toimivallasta sekä hakemista, maksamista ja takaisinperintää koskevista vaatimuksista sekä rangaistussäännöksistä ja muutoksenhausta.

Valiokunta toteaa, että markkinajärjestelyn täytäntöönpanoon sovelletaan nykyisin Euroopan yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan täytäntöönpanosta annettua lakia (1100/1994), jäljempänä täytäntöönpanolaki, ja maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudattavasta menettelystä annettua lakia (1336/1992), jäljempänä tukitehtävälaki. Lakeja sovelletaan myös EU:n rahoitukseen perustuvien viljelijätukien täytäntöönpanoon.

Markkinajärjestely kattaa varastointijärjestelmät, jotka jakaantuvat julkiseen varastointiin, jäljempänä interventiovarastointi, ja yksityiseen varastointiin. Interventiovarastoinnissa ostetaan EU:n varoin tuotteita markkinoilta varastoitavaksi interventiovarastoihin, joista ne markkinatilanteen mukaan myöhemmin myydään. Jäsenvaltion tehtävänä on vastaanottaa tuotteita koskevat tarjoukset ja välittää ne EU:n komissiolle, joka päättää ostosta ja myynnistä. Jäsenvaltio vastaa myös interventiovarastoinnin järjestämisestä. Yksityisen varastoinnin järjestelmässä myönnetään tukea siihen, että yritykset itse varastoivat tuotteita varastoissaan. Markkinajärjestelyyn kuuluvat myös järjestelyt, joiden nojalla eräiden tuotteiden tuonti edellyttää tuontitodistusta ja vienti vientitodistusta. Eräiden tuotteiden tuontia on rajoitettu tuontikiintiöillä, ja tuotteiden viennin edistämiseksi on käytössä vientitukijärjestelmä.

Valiokunta toteaa, että edellä todetun lisäksi markkinajärjestely kattaa muun ohella tukijärjestelmiä, joista Suomessa on käytössä tuen myöntäminen maitotuotteiden toimittamiseen lapsille eli niin sanottu koulumaitotuki, tuki hedelmä- ja vihannesalan tuottajaorganisaatioille, jäljempänä tuottajaorganisaatiotuki sekä tuki mehiläishoitoalan kehittämiseen liittyville toimenpiteille. Markkinajärjestely kattaa myös sokerin tuotannon määrälliset rajoitukset, sokerin valmistajilta perittävät tuotantomaksut ja sokerijuurikkaiden tuottajien ja niiden ostajien välisiä sopimuksia koskevan järjestelmän. Markkinajärjestelyyn kuuluu myös maitokiintiöjärjestelmä.

Edellä selvitettyjen järjestelmien hallinnointi edellyttää tietoa markkinahinnoista. Tämän vuoksi markkinajärjestely kattaa myös hintoja ja niihin liittyviä tietoja koskevan ilmoitusjärjestelmän. Hintaselvitykset liittyvät lihatuotteiden osalta markkinajärjestelyssä edellytettyyn ruhonluokitukseen, jolla pyritään varmistamaan tuotteiden yhdenmukainen hinnoittelu EU:n alueella. Lisäksi markkinajärjestelyasetus kattaa kaupan pitämisen vaatimuksia, elintarvikeapua ja tuottajaorganisaatioita ja toimialaorganisaatioita koskevat säännökset sekä maataloustuotteita koskevat kilpailusäännökset.

Valiokunta kiinnittää esityksen perustelujen mukaisesti huomiota siihen, että säännökset kohdistuvat pääsääntöisesti elintarvikealan yrityksiin. Vientituen sekä vienti- ja tuontitodistusten hakijat toimivat ulkomaankaupan alalla. Sokerialan tuotantojärjestelmään sekä yksityisen varastoinnin ja interventiovarastoinnin järjestelmiin osallistuvat pääsääntöisesti suuret tuotteita valmistavat ja kaupan pitävät yritykset. Viljan osalta interventiovarastointijärjestelmään osallistuu myös tuotteita interventiovarastoon myyviä viljelijöitä. Elintarvikealan yrityksiä ovat myös hintaselvityksiä antavat toimijat ja tuottajaorganisaatiotukea hakevat hedelmä- ja vihannesalalla toimivat tuottajaorganisaatiot, jotka voivat osuuskuntana edustaa jopa useita kymmeniä yksittäisiä toimijoita. Koulumaitotuki kohdistuu kunnille ja kouluille ja mehiläishoitotuki mehiläishoitoalaa edustaville järjestöille. Ruhonluokitus koskee teurastamoja.

Erityiskysymyksiä

Valiokunta toteaa, että perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan (PeVL 25/2005 vp ja PeVL 47/2006 vp) todennut, että maatalouselinkeinoa koskeva sääntely on muodostunut varsin sekavaksi ja vaikeasti hahmotettavaksi. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että valtioneuvoston piirissä on syytä ryhtyä toimenpiteisiin sääntelyn selkeyttämiseksi. Myös oikeusministeriö on kiinnittänyt huomiota lainsäädäntöön liittyviin perustuslakiongelmiin. Markkinajärjestelyn täytäntöönpanon osalta muutostarve koskee erityisesti valtuuksia, joiden nojalla voidaan antaa tarkempia aineellisoikeudellisia ja menettelytapoja koskevia säännöksiä. Nykyiset valtuussäännökset eivät täytä perustuslaista johtuvia tarkkarajaisuuden vaatimuksia. Vaatimuksista tulee säätää nykyistä yksityiskohtaisemmin ja siten, että vaatimuksesta on sekä perussäännös että valtuussäännös. Valiokunta pitääkin lakiehdotusta erittäin tarpeellisena.

Esityksen perusteluista käy ilmi, että toimijoita koskevien aineellisoikeudellisten vaatimusten osalta voimassa oleva sääntely vastaa pääsääntöisesti nykyisiä säädöstarpeita. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että esityksen pääasiallinen tarkoitus on uudistaa kansallista sääntelyä valtuussäännösten ja säädöstason osalta muuttamatta sisällöllisesti vaatimuksia muutoin kuin, jos tähän on erityistä tarvetta. Näin ollen esitys on pääsääntöisesti nykytilan mukainen eikä sillä ole merkittäviä vaikutuksia suhteessa nykytilaan. Muun muassa EU:n lainsäädäntöä täydentävistä yksityistä varastointia koskevista vaatimuksista, jotka nykyisin on asetettu varastoinnista tehtävässä sopimuksessa, säädettäisiin ehdotettavassa laissa. Laissa säädettäisiin myös nykyistä tarkemmin tuottajaorganisaatiotuen ja mehiläishoitotuen myöntämisen edellytyksistä. Koulumaitotuen hakemisessa edellytettäisiin nykytilasta poiketen valtuutuksen esittämistä, jos tukea hakee oppilaitoksen tai viranomaisen puolesta tuotteiden toimittaja. Valtuutusten tarkastamisesta aiheutuu jossain määrin lisätyötä, joka esityksen perustelujen mukaan kuitenkin on tukeen liittyvien hakemusten lukumäärä ja niiden käsittelyn edellyttämä hallinnollinen työ kokonaisuudessaan huomioiden vähäinen.

Valiokunta toteaa, että koulumaitotukeen kelpoisten tuotteiden tulee lakiehdotuksen 33 §:n mukaan vastata ravintosuosituksia. Saman pykälän mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä ravintosuositusten huomioimisesta tuotteita koskevissa vaatimuksissa. Tuotteita koskevista vaatimuksista säädetään komission asetuksessa (EY) N:o 657/2008. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa tiukempia vaatimuksia. Kansallisesti vaatimuksista säädetään nykyisin täsmällisemmin koulumaitotuesta annetussa maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa (1026/2008, muutettuna asetuksella 343/2009). Sen mukaan maito on tukikelpoista vain, jos se sisältää rasvaa enintään 1 prosentin. Nykyiset vaatimukset on valmisteltu yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Ne perustuvat valtioneuvoston antamassa Terveyttä edistävän liikunnan ja ravinnon kehittämislinjat -periaatepäätöksessä vahvistettuihin ravintosuosituksiin sekä valtion ravitsemusneuvottelukunnan kouluruokailusuosituksiin. Esityksessä ehdotetun 33 § :n säännökset perustuvat myös niihin. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valiokunnan saaman selvityksen mukaan ns. ykkösmaidon kysyntä vähittäiskaupassa on vähenemässä. Tämä heijastuu myös ykkösmaidon valmistukseen, mikä tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa huomioon koulumaitotukea koskevissa kansallisissa säännöksissä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että osa koulutuksenjärjestäjistä on ulkoistanut kouluruokailun, mutta vastaa kuitenkin siitä syntyvistä kustannuksista. Näissä tapauksissa tuen hakijana toimii nykyisin koulutuksen järjestämisestä vastaava viranomainen tai koulu. Viranomainen tai koulu voi myös valtuuttaa tuotteiden toimittajan hakemaan tukea näiden puolesta. Tässä yhteydessä valiokunta pitää tärkeänä, ettei hallinnollista taakkaa tuotteiden toimittajille lisätä.

Valiokunta korostaa myös sitä, että hintaselvitysten yhteydessä annettujen tietojen luottamuksellisuuden tulee säilyä. Tietojen luottamuksellisuus on varmistettava soveltamalla tietojen käsittelyyn yleislakina viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) salassapitosäännöksiä, jotka koskevat muun muassa liikesalaisuuksien suojaa. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on myös todettu, että EU:n lainsäädännössä säädetään erityisesti maitotuotteiden tietojen käyttöä koskevasta rajoituksesta, jos tieto koskee tuotetta, jota tuottaa jäsenvaltiossa vain kolme tuottajaa.

Valiokunta toteaa, että Suomessa ei toteuteta markkinajärjestelyyn kuuluvaa jäsenvaltioille vapaaehtoista kouluhedelmäohjelmaa. Suomi ei ole ottanut sitä käyttöön johtuen muun muassa suurista hallintokustannuksista. Valiokunnalle toimitetun selvityksen mukaan maa- ja metsätalousministeriö on tänä syksynä päättänyt tilata selvityksen tuen täytäntöönpanon kannattavuudesta tulevaisuudessa, koska neuvoston seuraavaa rahoituskautta koskevan ehdotuksen mukaan EU:n korvaama osuus nousisi 75 prosenttiin ja ohjelmaan varattaisiin enemmän varoja. Selvityksen valmistuttua keväällä 2013 on mahdollista arvioida, tulisiko lakiin lisätä kouluhedelmätukea koskevat säännökset. Valiokunta pitää selvitystä tarpeellisena katsoen kuitenkin, ettei ole perusteltua säätää kouluhedelmätuesta vielä tässä laissa, koska säännösten laatiminen edellyttää tukijärjestelmän täytäntöönpanon perusteellista valmistelua.

Valiokunta toteaa, että eri viranomaisille ehdotettavat tarkastustehtävät vastaisivat nykytilaa eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta ja maaseutuviraston tehtävät pysyisivät lähes kokonaisuudessaan nykyisellään. Esityksen mukaan interventiovarastoon vastaanotettavien viljatuotteiden tarkastuksissa olisi mahdollista käyttää apuna yksityisoikeudellista toimijaa eli tuotteet vastaanottavaa varastonpitäjää. Esityksen perustelujen mukaan tarkoituksena on parantaa tarkastusviranomaisten mahdollisuuksia järjestää tarkastukset tarkoituksenmukaisella tavalla. Tarkastusten toteuttaminen ainoastaan viranomaisten toimesta onkin käytännössä vaikeaa, koska toimitukset ajoittuvat lyhyelle ajanjaksolle ja koska tarkastusta on vaikea toteuttaa ilman varastonpitäjän laitteita. Yksityisoikeudellisen toimijan käyttö helpottaa tarkastuksesta vastaavien viranomaisten hallinnollista työtä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen perusteluissa on tekninen virhe. Hedelmä- ja vihannesalan tuotteiden hintaselvityksiä koskevan 41 §:n 1 momentin 6 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan EU:n hedelmä- ja vihannesasetuksen eli neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä hedelmä- ja vihannesalan sekä hedelmä- ja vihannesjalostealan osalta annetun komission täytäntöönpanoasetuksen 98 artiklaan ja siinä mainittuun liitteeseen XV. Viittauksen tulisi kuitenkin olla saman asetuksen 134 artiklaan ja siinä viitattuun liitteeseen XVI. Sisällöllisesti teksti vastaa, mitä 134 artiklassa säädetään, eikä pykälään ole tarvetta tehdä muutoksia.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä edellä esitetyin huomautuksin.