YLEISPERUSTELUT

1 Ehdotuksen tausta

Keväällä 2011 lepäämään hyväksytyssä Suomen perustuslain muutosehdotuksessa (LJL 3/2011 vp) ehdotetaan, että kansalaisten osallistumisoikeuksia valtiollisella tasolla täydennettäisiin uudella kansalaisaloitejärjestelmällä. Tässä tarkoituksessa perustuslain 53 §:n 3 momenttiin lisätään uusi säännös valtiollisesta kansalaisaloitteesta. Sen mukaan vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella olisi oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi sen mukaan kuin lailla säädetään. Perustuslaissa säädetään kansalaisaloitejärjestelmän yleisistä perusteista eli aloiteoikeuden edellytyksistä ja aloitteen yleisestä kohdentumisesta. Kansalaisaloitelaissa säädettäisiin kansalaisaloitteen tekemiseen liittyvistä menettelyistä.

Oikeusministeriö asetti 1.10.2010 työryhmän valmistelemaan valtiollista kansalaisaloitetta koskevaa lainsäädäntöä. Työryhmä on valmistellut ehdotuksen kansalaisaloitelaiksi sekä ehdotukset tarpeellisista muutoksista eduskunnan työjärjestykseen (OMML 21/2011).

Työryhmän ehdotuksen mukaan kansalaisaloitteen vireillepanijana voisi olla yksi tai useampi äänioikeutettu Suomen kansalainen. Kansalaisaloite sisältäisi lakiehdotuksen tai ehdotuksen lainvalmisteluun ryhtymisestä sekä ehdotuksen perustelut. Kansalaisaloitetta tukevat allekirjoitukset eli kannatusilmoitukset kerättäisiin paperimuodossa tai sähköisesti tietoverkossa. Kannatusilmoitusten keräys olisi toteutettava kuuden kuukauden kuluessa. Kansalaisaloite toimitettaisiin eduskunnan käsiteltäväksi, mikäli aloiteoikeuden edellytykset täyttyvät. Eduskunnalla olisi velvoite ottaa kansalaisaloite käsiteltäväksi, mutta aloitteen hyväksyminen samoin kuin mahdolliset muutokset aloitteeseen jäisivät eduskunnan harkittaviksi.

Eduskunnalle annettava hallituksen esitys kansalaisaloitelaiksi samoin kuin ehdotus kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyä koskeviksi säännöksiksi pohjautuvat mainittuun oikeusministeriön asettaman työryhmän tekemään ehdotukseen ja siitä annettuihin lausuntoihin. Kansalaisaloitteiden käsittelystä eduskunnassa ei sinänsä aiheudu tarvetta muuttaa nykyisiä menettelyjä tai muodostaa uusia menettelyjä aloitetta varten. Lakiehdotuksen sisältävä kansalaisaloite käsiteltäisiin lakiehdotuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä ja ehdotus lainvalmisteluun ryhtymisestä ainoan käsittelyn asiana.

Ehdotuksella eduskunnan päätökseksi eduskunnan työjärjestyksen muuttamisesta on yhteys eduskunnalle annettavan kansalaisaloitelakia koskevan hallituksen esityksen kanssa.

2 Ehdotetut muutokset

2.1 Kansalaisaloitteen käsittely eduskunnassa

Lähtökohtana on, että aloitteen käsittely eduskunnassa noudattaisi pääpiirteissään perustuslaissa ja eduskunnan työjärjestyksessä (40/2000) säädettyjä käsittelymuotoja. Eduskunnan työjärjestyksen muutostarpeet ovat siten luonteeltaan teknisiä ja koskevat kansalaisaloitteen ilmoittamista, aloitteen valiokuntaan lähettämistä ja sen käsittelyä valiokunnassa sekä aloitteen kääntämistä.

Kansalaisaloite tehtäisiin suoraan eduskunnalle. Aloitteen vireillepanijan edustaja toimittaisi kansalaisaloitteen eduskunnalle sen jälkeen, kun tarvittava määrä kannatusilmoituksia on koossa ja Väestörekisterikeskus on vahvistanut päätöksellään hyväksyttyjen kannatusilmoitusten vaaditun määrän. Aloitteen tueksi kerättyjä kannatusilmoituksia ei toimitettaisi eduskunnalle, vaan ne jäisivät Väestörekisterikeskukselle. Eduskunnan valiokunnalla olisi kuitenkin niin halutessaan mahdollisuus saada tiedot allekirjoittajista perustuslain 47 §:n 1 momentin mukaisesti. Aloite raukeaisi, jollei sitä ole toimitettu eduskunnalle viimeistään kuuden kuukauden kuluttua Väestörekisterikeskuksen päätöksestä. Eduskunnalla on velvoite ottaa aloite käsiteltäväksi, mikäli perustuslaissa ja kansalaisaloitelaissa säädetyt aloiteoikeuden edellytykset täyttyvät. Aloite käsiteltäisiin valmistelevasti eduskunnan valiokunnassa.

Aloitteen hyväksymisestä ja mahdollisesta muuttamisesta päättää eduskunta. Eduskuntakäsittelylle ei aseteta mitään aikarajoja. Valtiopäiväasioiden keskinäisessä käsittelyjärjestyksessä kansalaisaloite voisi kuitenkin rinnastua vähintään sadan kansanedustajan allekirjoittamaan lakialoitteeseen, jolla on valiokuntakäsittelyssä tosiasiallinen etusija muihin kansanedustajien aloitteisiin nähden (HE 60/2010 vp, s. 40—41). Aloitteen vireillepanijoilla ei olisi oikeutta peruuttaa aloitetta sen jälkeen, kun se on toimitettu eduskunnan käsiteltäväksi. Perustuslain 49 §:n mukaisesti kansalaisaloite, jota eduskunta ei ole ehtinyt käsitellä loppuun vaalikauden aikana, raukeaa.

Kansalaisaloite voidaan tehdä lakiehdotuksen muotoon, jolloin aloite sisältää perustelujen ohella säädöstekstin. Aloite voi olla muodoltaan myös väljempi, eli se voi sisältää ehdotuksen lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä perusteluineen. Aloitteen vireillepanijat voivat valita, kumpaa aloitemuotoa he haluavat käyttää.

Aloitteen muoto määrittää sen käsittelyjärjestyksen eduskunnassa. Lakiehdotuksen sisältävä kansalaisaloite käsiteltäisiin lakiehdotuksen käsittelystä säädetyssä järjestyksessä ja ehdotus lainvalmisteluun ryhtymisestä ainoan käsittelyn asiana. Jos lakiehdotuksen hyväksyminen edellyttäisi vielä laajaa jatkovalmistelua, eduskunta voisi niin halutessaan tehdä kansalaisaloitteen pohjalta päätöksen, jossa edellytetään, että valtioneuvosto valmistelee asiasta hallituksen esityksen.

Samaan aloitteeseen ei saa sisällyttää keskenään erilaisia asioita. Aloitteen tulee koskea lainsäädäntöasiaa eli voimassa olevan lain muuttamista tai kumoamista taikka kokonaan uuden lain säätämistä. Aloite voidaan tehdä joko suomen tai ruotsin kielellä taikka molemmilla kielillä. Ennen kuin kansalaisaloite ilmoitetaan saapuneeksi eduskunnalle, se käännetään eduskunnan kansliassa suomen tai ruotsin kielelle.

2.2 Eduskunnan työjärjestyksen muutokset

Työjärjestyksen 19 §:n mukaan puhemies ilmoittaa täysistunnossa asiat, jotka ovat saapuneet eduskunnan käsiteltäviksi. Tällaisia ovat hallituksen esitys, valtioneuvoston kirjelmä, selonteko ja tiedonanto sekä kertomukset samoin kuin eduskunnan käsiteltäväksi toimitettu asetus ja muu alemmanasteinen säädös ja päätös. Tähän luetteloon ehdotetaan lisättäväksi uutena asiaryhmänä kansalaisaloite.

Työjärjestyksen 32 §:ssä on luettelo asioista, jotka tulee käsitellä valmistelevasti valiokunnassa ennen kuin niistä voidaan täysistunnossa päättää. Tähän luetteloon ehdotetaan lisättäväksi kansalaisaloite, joka siis ennen valiokuntakäsittelyä otetaan täysistunnossa lähetekeskusteluun samalla tavoin kuin muut lainsäädäntöaloitteet. Lähetekeskustelun päätyttyä eduskunta päättää puhemiesneuvoston ehdotuksesta, mihin valiokuntaan kansalaisaloite lähetetään valmisteltavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan eduskunta voi samalla päättää, että yhden tai useamman valiokunnan on annettava lausunto asiasta sitä valmistelevasti käsittelevälle valiokunnalle. Menettely vastaa kansanedustajan tekemän eduskunta-aloitteen valiokuntaan lähettämistä sillä erotuksella, että kansalaisaloitteen vireillepanijalla ei ole oikeutta esitellä kansalaisaloitetta eduskunnalle, kuten on eduskunta-aloitteen ensimmäisellä allekirjoittajalla. Puheoikeus täysistunnossa on ainoastaan kansanedustajilla ja niillä henkilöillä, joiden puheoikeudesta erikseen perustuslaissa säädetään.

Työjärjestyksen 37 §:ssä säädetään asiantuntijoiden kuulemisesta valiokunnassa. Siihen ehdotetaan lisättäväksi erikseen maininta siitä, että valiokunnan tulee varata kansalaisaloitteen tekijöiden edustajille tilaisuus tulla valiokunnassa kuulluiksi käsiteltäessä heidän tekemäänsä kansalaisaloitetta. Ilman erillistä sääntelyäkin on luonnollista, että aloitteen tekijöitä edustavilla henkilöillä on mahdollisuus eduskuntakäsittelyn yhteydessä tuoda esille näkemyksiään asiassa. Koska täysistuntokäsittelyn yhteydessä tähän ei edellä mainitun puheoikeusrajoituksen takia ole mahdollisuutta, on luontevaa, että kuuleminen tapahtuu asian valiokuntakäsittelyn yhteydessä.

Kansalaisaloitteen eduskuntakäsittelyn alkaessa kansalaisaloitteelle annetaan oma valtiopäiväasiakirjanumero, joka samalla yksilöi aloitteen. Valtiopäiväasiakirjojen julkaisemista koskevaan työjärjestyksen 71 §:ään, jossa luetellaan valtiopäiväasiakirjoina julkaistavat asiakirjat, ehdotetaan lisättäväksi maininta kansalaisaloitteista.

Selkeyden vuoksi työjärjestyksen 76 §:ään ehdotetaan lisättäväksi maininta siitä, että eduskunnan käsittelyyn toimitettu kansalaisaloite käännetään suomen tai ruotsin kielelle sen mukaan, kummalla kielellä aloite on tehty. Aloitteen kääntämisestä huolehtii eduskunnan kanslia.

Ehdotuksen valmistelu

Ehdotus on valmisteltu oikeusministeriön asettaman kansalaisaloitetyöryhmän mietinnön pohjalta eduskunnan kansliassa virkatyönä.

Voimaantulo

Muutokset ovat tarkoitetut tulemaan voimaan samanaikaisesti perustuslain muutosta (HE 60/2010 vp, LJL 3/2011 vp) ja kansalaisaloitelakia koskevien lakiehdotusten kanssa eli 1 päivänä maaliskuuta 2012.