Perustelut

Yleistä

Perustuslakivaliokunta on aiemmissa lausunnoissaan käsitellyt televisio- ja radio-ohjelmistojen ja palvelujen siirtovelvollisuutta. Sen mukaan siirtovelvollisuuden avulla pyritään turvaamaan sananvapauteen kuuluvaa oikeutta levittää ja vastaanottaa viestejä. Kun kaapelilähetysyritykset ovat lähes monopoliasemassa televisio-ohjelmien jakelussa — noin 40 % kotitalouksista on kaapelilähetysliittymiä — voidaan televisiotoiminnan vallitsevissa oloissa katsoa toteutuvan valtakunnallisesti vain, jos ohjelmistot jaetaan kaapeliverkkojen välityksellä. Kaapelitelevisioyritysten näkökulmasta siirtovelvollisuus ei ole luonteeltaan uusi eikä uudentyyppinen velvoite. Nämä yritykset ovat toiminnassaan voineet ottaa huomioon siirtovelvollisuuden aiheuttamat kustannukset. Siirtovelvollisuus ei ole myöskään ollut niille yksinomaan taloudellinen rasite, koska kotitalouksien kaapeliverkkoon liittymistä on oletettavasti lisännyt se, että verkon kautta on jaettu valtakunnallisten televisiokanavien ohjelmistot. Vaikka siirtovelvollisuus ulotettiin myös maksutelevisiopalveluihin, piti valiokunta tätä sopusoinnussa omaisuuden käyttörajoitukselta vaadittavan suhteellisuusvaatimuksen kanssa, eikä se muodostunut kohtuuttomaksi kaapeliverkon omistajalle tai haltijalle. Lisäksi perustuslakivaliokunta edellytti perustuslain 12 §:ssä turvatun sananvapauden kannalta, että Yleisradio Oy:n julkisten palvelujen ohjelmistojen ohella myös kaupallinen ohjelmistojen siirtovelvollisuus tuli toteuttaa ilman korvausta (PeVL 61/2002 vp, s. 4—5, ks. myös PeVL 7/2005 vp, s. 6).

Lakiehdotuksen tarkoituksena on lopettaa maksullisten televisio- ja radio-ohjelmistojen siirtovelvoite 1.1.2008. Tämän jälkeen siirtovelvoite koskee Yleisradion televisio- ja radio-ohjelmistoja ja valtakunnalliseen lupaan perustuvia vapaasti vastaanotettavia televisio- ja radio-ohjelmistoja. Viimeksi mainittujen osalta siirtovelvoite ehdotetaan olevan voimassa 31.8.2010 asti. Siihen mennessä tulee arvioitavaksi tilanne uudelleen ja selvitetään, missä määrin kyseisten kaupallisten yritysten ohjelmistojen välittäminen olisi järjestettävissä sopimusten pohjalta ilman lakiin perustuvaa siirtovelvoitetta. Siirtymäaikaa perustellaan sillä, että niitä koskevissa toimiluvissa asetetut ehdot ovat eräissä suhteissa verrannollisia julkisten palvelujen tehtävän kanssa.

Lakiehdotuksen tarkoituksena on myös saattaa kansallinen lainsäädäntö sopusointuun EY:n yleispalveludirektiivin kanssa. Esityksen perustelujen mukaan EU:n komissio on katsonut, ettei Suomen sääntely vastaa yleispalveludirektiivin 31 artiklaa. Suomessa velvoite on säädetty liian laajaksi, kun se koskee myös maksullisia televisiokanavia. Yleinen etu ei tätä vaadi. Ehdotettua sääntelyä on tarkasteltava sekä omaisuudensuojan että sananvapauden näkökulmasta.

Siirtovelvoite omaisuudensuojan kannalta

Kaapeliverkon omistajan näkökulmasta ehdotetut muutokset eivät merkitse uusia rasituksia tai kustannuksia, vaan päin vastoin siirtovelvoitteen poistaminen maksullisten televisio-ohjelmistojen osalta vähentää omaisuudensuojaan kohdistuvaa velvoitetta. Perustuslakivaliokunta pitää sääntelyä omaisuudensuojan kannalta ongelmattomana.

Siirtovelvoite sananvapauden kannalta

Sananvapauden näkökulmasta on sääntelyä aiheellista tarkastella toisaalta Yleisradion ja toisaalta valtakunnallisten toimiluvanvaraisten vapaasti vastaanotettavien televisio- ja radiokanavien kannalta. Yleisradion on lakisääteisen julkisen palvelun velvoitteen mukaan toteutettava ohjelmatoimintaansa tarjoamalla muun muassa monipuolisia tietoja, mielipiteitä ja keskusteluja, tuottamalla, luomalla ja kehittämällä kotimaista kulttuuria, taidetta ja virikkeellistä viihdettä, tukemalla suvaitsevaisuutta ja monikulttuurisuutta sekä edistämällä kulttuurien vuorovaikutusta (ks. YleisradioL 7 §). Vastaavantyyppisiä velvoitteita asetetaan myös luvanvaraisille kaupallisille kanaville lupaehdoissa. Nykyisen toimilupajärjestelmän on luonnehdittu voivan toimia keinona sananvapauden mahdollisimman laajan käytännön toteutumisen turvaamiseksi (HE 309/1993 vp, s. 57—58 ja PeVL 19/1998 vp, s. 57—58). Esimerkiksi Yleisradion tai kaupallisten kanavien uutis- ja ajankohtaislähetykset tai dokumentit eivät juurikaan eroa toisistaan. Sananvapauden ja moniarvoisuuden kannalta on vaikea tehdä eroa julkisen palvelun viestinnän ja kaupallisen viestinnän välillä. Keskeisintä on monipuolisuus ja moniarvoisuus, joka toteutuu useiden toimijoiden tuottamisen ja jakelun kautta. Sananvapauden toteutumisen kannalta on tärkeää, että mainituilla televisio- ja radiotoiminnan harjoittajilla on pääsy kaapeliverkkoon, johon nykyisin kuuluu jo yli 50 % kotitalouksista. Valtakunnallisten televisiokanavien näkyvyys koko maassa ei siten ole mahdollista ilman pääsyä kaapelitelevisioverkkoon (PeVL 61/2002 vp, s. 4/II, PeVL 7/2005 vp, s. 6).

Perustuslakivaliokunnan mielestä on oikeasuhtaisuuden ja sananvapauden kannalta perusteltua, että siirtovelvollisuus tulee harkittavaksi uudelleen viimeistään 31.8.2010 mennessä. Menettely antaa kaupallisille ohjelmistoille mahdollisuuden varautua uuteen tilanteeseen, jossa ohjelmistot ovat tämän jälkeen ehkä siirrettävissä vain sopimusperusteisesti. Sääntelylle ei ole perustuslaista johtuvaa estettä. Yleispalveludirektiivin 31 artiklakin edellyttää siirtovelvollisuuksien tarkastelemista säännöllisin väliajoin uudelleen.

Maksulliset kanavat omalta osaltaan toteuttavat perustuslain 12 §:n 1 momentissa turvattua sananvapautta. Korvauksettoman siirtovelvoitteen poistaminen kaventaa jossakin määrin sananvapautta. Tällöin ei kuitenkaan puututa sananvapauden ydinalueeseen oikeuteen ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Lakiehdotus ei rajoita sopimuksiin ja kustannusten korvauksiin perustuvia ohjelmistojen siirtoja. Lisäksi on otettava huomioon, että näiden ohjelmistojen katselu ei muutoinkaan ole mahdollista ilman maksua. Kyse ei siten ole vapaasti vastaanotettavista ohjelmistoista, mutta mainitut ohjelmistot voidaan kuitenkin saattaa kuluttajien käyttöön markkinaehtoisesti ilman lakisääteistä siirtovelvoitetta. Myöskään yleinen etu ei vaadi maksullisten ohjelmistojen sisällyttämistä maksuttoman siirtovelvollisuuden piiriin. Perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan siirtovelvoitteen poistaminen näillä perusteilla maksullisilta ohjelmistoilta ei ole sananvapauden kannalta ongelmallinen.

Yhteisantennijärjestelmään kohdistuvat velvollisuudet

Lakiehdotukseen liittyy viestintämarkkinalain 134 §:ään ehdotettava uusi 5 momentti. Sen mukaan asunto-osakeyhtiön, kiinteistöyhtiön tai niihin verrattavan yhteisantennijärjestelmän on huolehdittava siitä, että kaapeliyrityksen korvauksettoman siirtovelvollisuuden piiriin kuuluvat ohjelmistot ja palvelut ovat kiinteistössä käyttäjien saatavilla muuttamattomina ja samanaikaisesti alkuperäisten lähetysten kanssa.

Sääntelyä on arvioitava perustuslaissa turvatun omaisuudensuojan kannalta, koska se rajoittaa mainittujen yhtiöiden ja niihin verrattavan yhteisantennijärjestelmän oikeutta määrätä omaisuudestaan. Arvioinnissa on otettava kuitenkin huomioon, että velvoitteen tarkoituksena on turvata tekniseltä kannalta sananvapauden ydinalueelle kuuluvaa viestin vastaanottamisen oikeutta. Perustuslakivaliokunnan mielestä omaisuudensuojan näkökulmasta tämäntapaisella rajoituksella ei ole merkitystä, koska velvoite ei edellytä uusia antennijärjestelmiä tai merkittäviä teknisiä ratkaisuja, vaan velvoittaa ainoastaan välittämään sananvapauden kannalta keskeiset ohjelmat ja palvelut. Sääntelyyn ei tältä osin ole perusoikeusjärjestelmän kannalta huomauttamista.