VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ JA JATKOKIRJELMÄ

Ehdotus

Euroopan komissio antoi 23.11.2021 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi Euroopan unionin alueelle suuntautuvan laittoman maahantulon yhteydessä ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta helpottavien tai harjoittavien liikenteenharjoittajien vastaisista toimenpiteistä (COM(2021) 753 final). Nykyinen puheenjohtajavaltio Puola on laatinut ehdotuksesta uuden kompromissiehdotuksen neuvoston oikeuspalvelun vuonna 2022 laatimaa versiota hyödyntäen, jonka pohjalta neuvotteluja on jatkettu. 

Valtioneuvoston kanta

U 5/2022 vp

Liikenteenharjoittajien toiminta voi olla hybridivaikuttamisen väline. Valtioneuvosto jatkaa pitkäjänteistä horisontaalista työtä sen eteen, että EU:ssa vahvistetaan valmiuksia vastata hybridiuhkiin. Suomen tavoittelema kokonaisvaltainen lähestymistapa hybridiuhkiin edellyttää EU:n ja jäsenmaiden resilienssin vahvistamistoimia ja mahdollisuuksia yhteisiin vastatoimiin sekä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden yhteyksien tunnistamista ja toimien yhteensovittamista nykyistä paremmin. 

Valtioneuvosto pitää lähtökohtaisesti kannatettavana, että niiden liikenteenharjoittajien, jotka helpottavat tai harjoittavat ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta Euroopan unionin alueelle, toimintaa voidaan estää tai rajoittaa tarpeellisilla ja oikeasuhteisilla toimilla. 

Valtioneuvosto kuitenkin toteaa, että maa- ja lentoliikenneyhteydet kolmansiin maihin perustuvat kahdenvälisiin tai monenvälisiin kansainvälisiin sopimuksiin tai lupajärjestelyihin, joissa vastavuoroisuudella on suuri merkitys. Valtioneuvosto katsoo, että neuvotteluissa tulee huolella arvioida, millaisia vaikutuksia ehdotetun asetuksen soveltaminen voisi aiheuttaa liikenteeseen esimerkiksi tilanteessa, jossa rajoitustoimet kohdistuisivat Suomelle tärkeään yhteistyö- tai kauppakumppanin toiminnanharjoittajaan. 

Lisäksi valtioneuvosto katsoo, että vaikutukset Suomen elinkeinoelämälle sekä lento- ja rautatieliikenteelle tulisi arvioida tilanteessa, jossa kolmannessa maassa toimivaa liikenteenharjoittajaa koskeva täytäntöönpanosäädös jäisi Suomen viranomaisen toimeenpantavaksi. Asiaa selitetään neuvottelujen edetessä. 

Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että komission ehdotuksessa on useita oikeudellisia kysymyksiä liittyen esimerkiksi komissiolle ehdotettavan toimivallan siirron laajuuteen ja asianmukaisuuteen, esitettyyn oikeusperustaan, suhteellisuusperiaatteen toteutumiseen sekä perusoikeuksien turvaamiseen, joita tulee neuvottelujen edetessä tarkemmin arvioida. Valtioneuvosto toteaa, että vaikka asetusehdotuksen toimenpiteet kohdistuvat eri liikennemuotojen liikenteenharjoittajiin, liittyvät sen tavoitteet keskeisesti ihmiskaupan ja laittoman maahantulon ehkäisyyn. Tämä voisi valtioneuvoston näkemyksen mukaan puoltaa myös oikeus- ja sisäasioiden tai YUTP-oikeusperustan käyttämistä. Valtioneuvosto ei kuitenkaan sulje tässä vaiheessa pois mahdollisuutta, että asiassa voitaisiin edetä komission esittämällä liikenne-oikeusperustalla. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelujen edetessä pystytään varmistumaan valittavan oikeusperustan asianmukaisuudesta. Valtioneuvoston kantaa oikeusperustan osalta tarkennetaan neuvottelujen edetessä.  

Valtioneuvosto katsoo lisäksi, että komission ehdotuksessa on useita oikeudellisia kysymyksiä liittyen esimerkiksi komissiolle ehdotettavan toimivallan siirron laajuuteen ja asianmukaisuuteen, esitettyyn oikeusperustaan, suhteellisuusperiaatteen soveltumiseen sekä perusoikeuksien turvaamiseen, joita tulee neuvottelujen edetessä arvioida. Lisäksi valtioneuvosto pitää toivottavana, että asetusehdotuksen määritelmiä tarkennettaisiin käsittelyn edetessä, jotta asetuksen soveltamisala olisi mahdollisimman selkeä. 

Valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti siihen, että sääntelyn keskeiset osat jäisivät ehdotuksen mukaan komission täytäntöönpanosäädösten varaan. Ehdotuksen mukaan komissiolle annettaisiin laaja toimivalta määritellä omaa päätöksentekoprosessiaan varten tarvittavat menettelysäännöt, minkä lisäksi komissiolle jäisi laaja ja avoin harkintavalta sääntöjen sisällöstä. Neuvotteluissa tulee huolellisesti arvioida, pitäisikö rajoitustoimista säätää alemman tasoisen sääntelyn sijasta perussäädöksessä huomioiden erityisesti ehdotuksen merkityksellisyyden perusoikeuksien kannalta, jotta perusoikeuksien toteutumisesta voitaisiin varmistua. 

Lisäksi valtioneuvosto katsoo, että neuvotteluissa tulee huolellisesti arvioida jäsenvaltioiden riittävä mahdollisuus vaikuttaa komission täytäntöönpanosäädöksiin huomioiden komission ehdotus siitä, että ehdotetun 3 artiklan mukaan annettavat täytäntöönpanosäädökset voisivat tulla välittömästi sovellettaviksi ennen komitean käsittelyä. 

Lisäksi valmistelussa tulee arvioida tarkemmin kansainvälisen, EU-tason ja kansallisten toimenpiteiden keskinäistä suhdetta. 

UJ 6/2025 vp - U 5/2022 vp

Valtioneuvosto tukee ehdotuksen tavoitetta ja pitää lähtökohtaisesti kannatettavana, että niiden liikenteenharjoittajien, jotka helpottavat tai harjoittavat ihmiskauppaa tai maahanmuuttajien salakuljetusta Euroopan unionin alueelle, toimintaa voidaan estää tai rajoittaa tarpeellisilla ja oikeasuhteisilla toimilla. 

Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä sitä, että unionilla on käytössään tehokkaita työkaluja laittoman maahantulon ja ihmiskaupan ennalta ehkäisyyn ja estämiseen. 

Valtioneuvosto korostaa, ettei EU-sääntelyllä tule millään tavalla voida rajoittaa jäsenvaltioiden omia kansallisia lainsäädäntö- tai muita toimia laittoman (mukaan lukien välineellistetyn) maahantulon torjumiseksi. 

Valtioneuvosto pitää erityisen tärkeänä huolehtia siitä, että ihmiskaupan uhrit tunnistetaan ja heidän oikeutensa toteutuvat siten kuin ihmiskaupan torjuntaa koskeva direktiivi (2011/35/EU) ja sen kesäkuussa 2024 annettu muutosdirektiivi edellyttävät. 

Valtioneuvosto katsoo, että puheenjohtajan kompromissiehdotuksessa on edelleen avoimia oikeudellisia kysymyksiä liittyen esimerkiksi oikeusperustaan, komissiolle ehdotettavan toimivallan siirron laajuuteen ja asianmukaisuuteen, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumiseen sekä perusoikeuksien turvaamiseen, joille on löydettävä ratkaisu neuvotteluiden kuluessa. 

Valtioneuvosto huomioi, että säädösehdotus on kehittynyt oikeaan suuntaan huomioiden komission ehdottama liikenneoikeusperusta. Valtioneuvosto pitää kuitenkin tärkeänä, että neuvottelujen edetessä pystytään varmistumaan valittavan oikeusperustan asianmukaisuudesta. 

Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ehdotetulla sääntelyllä olisi mahdollisesti vaikutuksia jäsenvaltioiden oikeuteen myöntää oikeuksia kansainväliseen liikenteeseen (lentoliikenteessä tällaisia oikeuksia kutsutaan liikenneoikeuksiksi). Asian jatkokäsittelyssä tulisi varmistaa, että sääntelyllä ei vaikuteta jäsenvaltioiden tämänhetkiseen mahdollisuuteen tehdä kahdenvälisiä sopimuksia kansainvälisestä liikenteestä. 

Liikenteenharjoittajiin säädösehdotuksen mukaisissa tilanteissa kohdistettavien ehdotettujen toimenpiteiden osalta valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että etenkin lentoliikenteen osalta toimenpiteitä voisi olla mahdollista toteuttaa myös kansallisilla toimilla, kuten olemassa oleviin kahdenvälisiin sopimuksiin perustuen. On tärkeää huomioida, että asetusehdotuksen soveltamisala kattaa kuitenkin kaikki liikennemuodot. Lisäksi asetusta ehdotetaan sovellettavaksi myös tilanteissa, joissa liikenteenharjoittajat eivät kuljeta henkilöitä tai maahanmuuttajia unioniin. Valtioneuvosto katsoo, että toissijaisuusja suhteellisuusperiaatetta on tarkasteltava käsittelyn kuluessa. 

Valtioneuvosto katsoo, että arvioitaessa komissiolle siirrettävän täytäntöönpanovallan asianmukaisuutta tulee kiinnittää erityistä huomiota liikenteenharjoittajien oikeuksien ja perusoikeuksien toteutumiseen. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että nyt ehdotetussa tekstissä liikenteenharjoittajat voisivat joutua hallinnollisten seuraamusten kohteeksi myös tapauksissa, joissa liikenteenharjoittajien palveluita käytetään näiden tietämättä ihmissalakuljetuksen, ihmiskaupan tai välineellistämisen edistämiseen. Asetettavien hallinnollisten seuraamusten kytkös toiminnanharjoittajan lakisääteisten velvollisuuksien täyttämiseen jää myös epäselväksi. Esimerkiksi toimiluvan väliaikaisenkin peruuttamisen tulisi olla kytköksissä siihen, ettei liikenteenharjoittaja täytä enää lupaedellytyksiä. Valtioneuvosto pitäisi asianmukaisena, että liikenteenharjoittajalle annettaisiin mahdollisuus korjata toiminnassaan havaitut puutteet, jotka vaikuttavat edesauttavan mm. ihmissalakuljetusta, ennen seuraamuksiin etenemistä. Lisäksi asetuksen perusteella tulisi olla selvää, millä edellytyksillä seuraamuksia voidaan määrätä. Niin ikään tulisi säännösperusteisesti varmistua siitä, että hallinnollisten seuraamusten perusteena olevan tosiseikaston toteamiselle asetetaan riittävät vaatimukset. On oleellista, että ennen seuraamusten asettamista komissio kuulisi liikenteenharjoittajaa. Poikkeukset kuulemisten osalta tulisi määrittää tarkkarajaisesti ja täsmällisesti ja linkittää esimerkiksi tilanteisiin, jotka edellyttävät unionilta kiireellistä toimintaa. 

Kompromissiehdotuksesta jää ainakin jossain määrin epäselväksi, antaisiko komissio liikenteenharjoittajaa suoraan velvoittavan täytäntöönpanopäätöksen, ja asettaisi tällä hallinnollisen seuraamuksen, vai jääkö hallinnollinen seuraamus kansallisen viranomaisen toimeenpantavaksi. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan komission ja jäsenvaltion toimivallanjakoa tulisi tältä osin selkiyttää. 

Kompromissiehdotuksessa ei oteta myöskään kantaa muutoksenhakuun tai muihinkaan oikeusturvakeinoihin hallinnollisista seuraamuksista. Hallinnollista seuraamusta koskeva muutoksenhaku määräytyy lähtökohtaisesti kansallisten säännösten mukaan, jos päätöksen tekee jäsenvaltion viranomainen. Jos sen sijaan komissiolle annettaisiin toimivalta tehdä liikenteenharjoittajia koskevia sitovia päätöksiä, valtioneuvosto pitäisi perusteltuna, että asetuksen valmistelussa kiinnitettäisiin erityistä huomiota liikenteenharjoittajien oikeusturvaan ja sen käytännön toteutuskeinoihin. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen mukaan liikenteenharjoittajalla on oikeus nostaa kanne Euroopan unionin tuomioistuimessa komissiota vastaan täytäntöönpanopäätöksestä. Tämäntyyppisessä tilanteessa olisi aiheellista harkita esimerkiksi oikaisu- tai uudelleentarkastelumenettelystä säätämistä, jossa komissio muutoksenhaun ensi vaiheessa tarkastelisi asettamaansa hallinnollista seuraamusta uudelleen liikenteenharjoittajan niin vaatiessa. 

Lisäksi jatkokäsittelyssä tulisi varmistaa, että henkilötietojen käsittelyä koskevien velvoitteiden suhde EU:n tietosuojasääntelyyn on selvä ja sääntely olisi EU:n tietosuojasääntelyn mukaista. 

Valtioneuvosto katsoo, että selkeät ja muun sääntelyn kanssa yhdenmukaiset määritelmät ovat keskeisiä asetusehdotuksen soveltamisen näkökulmasta niin komission, viranomaisen kuin liikenteenharjoittajankin kannalta. Valtioneuvosto katsoo, että määritelmiä on tarkasteltava käsittelyn edetessä, jotta asetuksen soveltamisala olisi mahdollisimman selkeä. 

Seuraavat kannat on muodostettu E-selvityksessä E 16/2025 vp (tiedonanto muuttoliikkeen käyttämisestä aseena ja hybridivaikuttamisen välineenä):

Suomi on avoin arvioimaan ja selvittämään edelleen erilaisten EU:n yhteisten toimien kehittämistä ja käyttöönottoa vastatakseen yhdessä jäsenvaltioiden ja EU:n instituutioiden kanssa hybridivaikuttamiseen ja muuttoliikkeen käyttöön aseena. Suomi muistuttaa, että perussopimusten mukaan unionin on kunnioitettava valtion keskeisiä tehtäviä kuten yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja kansallisen turvallisuuden takaamista. 

Suomi pitää tärkeinä aloitteita, joilla lisättäisiin rajavalvonnan ja laittoman maahantulon torjunnan ja palautusten tehokkuutta erityisesti tilanteissa, joissa vihamielinen toimija käyttää muuttoliikettä painostuskeinona ja aseena. Niin ikään on tärkeää hyödyntää laaja-alaisesti myös muiden politiikkasektorien tarkoituksenmukaiset EU-tason välineet ilmiön torjumiseksi.