Arvion lähtökohdat
(1) Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat 13.3.2024 asetuksen (EU) 2024/900 poliittisen mainonnan avoimuudesta ja kohdentamisesta (jäljempänä poliittisen mainonnan asetus). Asetuksen tarkoituksena on parantaa poliittisen mainonnan avoimuutta ja luoda poliittisen verkkomainonnan kohdentamiselle säännöt. Lisäksi sen tarkoituksena on yhtenäistää lainsäädäntöä EU:ssa ja näin edistää palvelujen tarjoamista EU:n alueella yli jäsenvaltion rajojen. Perustuslakivaliokunta on arvioinut asetusta sen valmisteluvaiheessa valtioneuvoston kirjelmän ja jatkokirjelmän perusteella (PeVL 4/2022 vp ja PeVL 57/2022 vp).
(2) Hallituksen esityksessä (esim. s. 58) kuvataan, että asetuksen toimeenpano edellyttää täydentävien säännösten antamista asetuksen noudattamisen valvonnasta. Hallituksen esitys sisältää asetuksen valvontaa koskevaa sääntelyä. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysjaksossa arvioidaan esitystä perustuslain 2, 8, 10, 12, 14, 18, 21, 90 ja 119 §:n kannalta.
(3) Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 31/2017 vp, s. 4). Valiokunta on kuitenkin vakiintuneesti korostanut, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. esim. PeVL 8/2021 vp, s. 2, PeVL 9/2019 vp, s. 2, PeVL 1/2018 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, s. 3, PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4).
(4) Poliittisen mainonnan avoimuutta koskeva asetus ei koske poliittisen mainonnan sisältöä. Arvioitavana olevassa hallituksen esityksessä ei lisäksi ole kysymys asetuksen sisällöstä vaan pääosin asetuksen kansallisen viranomaisvalvonnan järjestämisestä.
Tarkastustoimivaltuudet
(5) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetään Valtiontalouden tarkastusviraston toimivallasta tehdä lain noudattamisen valvontaan liittyviä tarkastuksia. Pykälän 1 momentin mukaan tarkastusvirastolla on poliittista mainontaa koskevan asetuksen ja tähän lakiin perustuvien velvoitteiden epäiltyyn rikkomiseen liittyvää valvontaa varten oikeus päästä tilaan, jota poliittisen mainonnan palvelujen tarjoaja tai laissa tarkemmin määritelty muu henkilö käyttää elinkeino- tai ammattitoimintaansa liittyviin tarkoituksiin, ja tehdä valvonnassa tarvittavia tarkastuksia. Pykälän 4 momentin mukaan pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyssä tilassa tarkastuksen saa toimittaa vain, jos se on välttämätöntä epäillyn rikkomuksen selvittämiseksi ja kyseessä olevassa tapauksessa on olemassa perusteltu ja yksilöity syy epäillä poliittista mainontaa koskevaan asetukseen tai tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia rikotun tai rikottavan tavalla, josta voi olla seuraamuksena tämän lain mukainen hallinnollinen seuraamusmaksu.
(6) Jokaisen kotirauha on perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan turvattu. Kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (ks. esim. PeVL 49/2005 vp, s. 3/II, PeVL 40/2010 vp, s. 4/I ja PeVL 43/2010 vp, s. 2/I) eli siten myös esimerkiksi sellaiset elinkeinonharjoittajan toimitilat, jotka sijaitsevat hänen asunnossaan. Perustuslakivaliokunnan mukaan kotirauhan piiriin ulottuvat tarkastukset eivät kuitenkaan välttämättä vaaranna kotirauhan suojan varsinaista ydintä silloin, kun tarkastukset kohdistuvat tiloihin, joissa harjoitetaan elinkeino- tai ammattitoimintaa (ks. esim. PeVL 17/2018 vp, s. 5, PeVL 54/2014 vp, s. 2/II ja PeVL 21/2010 vp).
(7) Lailla voidaan perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimista. Perustuslain 10 §:n 3 momentissa on kyse niin sanotusta kvalifioidusta lakivarauksesta, jonka tarkoituksena on määrittää tavallisen lain säätäjän rajoitusmahdollisuus mahdollisimman täsmällisesti ja tiukasti siten, ettei perustuslain tekstissä anneta avoimempaa valtuutta perusoikeuden rajoittamiseen kuin on välttämättä tarpeen (ks. PeVL 54/2014 vp, s. 2/II).
(8) Perustuslakivaliokunta on käytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä "rikosten selvittämiseksi", jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden näkökulmasta valiokunnan lähtökohtana on ollut, ettei kotirauhan suojaan tule puuttua enimmillään sakolla rangaistavien, moitittavuudeltaan vähäisten rikkomusten selvittämiseksi (ks. PeVL 40/2002 vp, s. 2). Valiokunta on toisaalta pitänyt kotirauhan piiriin ulottuvaa tarkastusta julkisista varoista myönnettyjen tukien ja avustusten asianmukaisen käytön valvomiseksi hyväksyttävänä sellaisiakin rangaistaviksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus (ks. PeVL 69/2002 vp, s. 2—3). Tarkastusoikeus on tavallisella lailla voitu kytkeä myös rangaistusluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks. esim. PeVL 6/2019 vp, s. 3).
(9) Esityksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa (s. 120—121) kiinnitetään sinänsä asianmukaisesti huomiota perustuslakivaliokunnan asian kannalta merkitykselliseen lausuntokäytäntöön, jossa on edellytetty, että kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on mahdollinen vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (esim. PeVL 39/2016 vp, s. 5 ja PeVL 54/2014 vp, s. 3).
(10) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 §:n 4 momentissa kotirauhan piiriin ulottuva tarkastustoimivaltuus on asianmukaisesti kytketty välttämättömyyttä koskevaan vaatimukseen. Tarkastuksen tarkoituksena on hankkia viranomaiselle selvitystä sen arvioimiseksi, onko tarkastuksen kohteena oleva syyllistynyt sellaiseen toimintaan, josta voitaisiin määrätä hallinnollinen seuraamusmaksu. Ehdotettu sääntely on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä kotirauhan piiriin ulottuvalle sääntelylle asetettujen edellytysten mukainen.
(11) Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, ettei esityksen valossa ole täysin selvää, edellyttääkö poliittisen mainonnan asetus tarkastustoimivaltuuden ulottamista kotirauhan suojaamaan tilaan. Esityksen perusteluissa (s. 120) on katsottu, että tällaisista toimivaltuuksista säätäminen on asetuksen jättämän kansallisen liikkumavaran vuoksi mahdollista, mutta esityksessä ei ole tehty selkoa siitä, missä määrin tarkastusoikeuden ulottaminen kotirauhan suojan piiriin kuuluviin tiloihin on asetuksesta johtuva velvoite ja missä määrin kyse on kansallisesta sääntelyratkaisusta. Jos asetuksesta ei seuraa velvoitetta ulottaa tarkastusoikeus myös kotirauhan piiriin kuuluviin tiloihin, tarkastusoikeus olisi perustuslakivaliokunnan mielestä sääntelyn oikeasuhtaisuuden vuoksi syytä rajata siten, että se ei kohdistu kotirauhan suojan piiriin kuuluviin tiloihin.
(12) Yleisempänä perustuslain 10 §:n 3 momenttia koskevana huomiona perustuslakivaliokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa, joiden mukaan on pidettävä huolta siitä, että perustuslaki antaa oikean kuvan valtiollisen vallankäytön järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman perusteista. Valiokunta on pitänyt tältä kannalta epätyydyttävänä tilannetta, jossa perustuslain 10 §:n 3 momentin soveltamiskäytäntö on osin erkaantunut säännöksen kieliasusta (PeVL 6/2019 vp, s. 5, PeVL 6/2018 vp, s. 4, PeVL 36/2017 vp, s. 5, ks. myös PeVM 4/2018 vp, s. 5—6). Sanottu koskee myös sitä, että 3 momentin rajoitusperusteen "rikosten selvittämiseksi" perusteella on pidetty mahdollisena kytkeä tarkastusoikeus tavallisella lailla myös hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioituun käyttäytymiseen.
Lähdesuoja
(13) Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 5 §:ää koskevissa säännöskohtaisissa perusteluissa (s. 86) todetaan, että vaikka tarkastusoikeus ei koske lähdesuojanalaista aineistoa, kuten hallituksen esityksessä esitetään, tulisi tarkastusvaltuuksien käytössä kuitenkin aina huomioida myös lain sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä, jäljempänä sananvapauslaki, 16 §:ssä turvattu lähdesuoja. Esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa (s. 86) on lisäksi todettu, että huolellisuus lähdesuojan turvaamisen osalta korostuu etenkin silloin, kun tarkastuksia tehdään pienempien toimijoiden käyttämiin tiloihin, joissa käsitellään sekä toimituksellista sisältöä että mainossisältöä.
(14) Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.
(15) Lähdesuojan huomioon ottaminen nyt ehdotettavaa lainsäädäntöä sovellettaessa ei siten voi nojautua pelkkiin perustelumainintoihin. Jos sananvapauslain 16 §:ssä turvatun lähdesuojan turvaamisesta tätä lakia sovellettaessa jää epäselvyyttä, tulisi sääntelyä täsmentää.
Ahvenanmaan maakuntaan liittyviä näkökohtia
(16) Hallituksen esityksen (s. 136) mukaan poliittisen mainonnan asetuksen valvontatehtävien järjestämisen voidaan katsoa kuuluvan valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Esityksen mukaisesti Valtiontalouden tarkastusviraston toimivaltaan kuuluu näin ollen myös huolehtia asetuksen noudattamisen valvonnasta ja asetukseen liittyvästä tiedonkulusta Ahvenanmaalla pidettävien vaalien yhteydessä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että itsehallintolain 36 §:n 1 momentin mukaan valtionhallinnon kieli Ahvenanmaalla on ruotsi. Valiokunta pitää hyvin tärkeänä, että lain valvonta ja siihen liittyvä neuvonta toimivat ruotsiksi myös käytännössä. Perustuslakivaliokunnan mielestä lain sujuvan valvonnan toteuttamiseksi Valtiontalouden tarkastusviraston on syytä tehdä lain soveltamiseen liittyen yhteistyötä maakunnan hallituksen ja maakunnan tarkastusviraston kanssa ja huolehtia myös riittävästä tiedottamisesta Ahvenanmaalla.