Perustelut
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin
viranomaiselle
Ydinenergialakiehdotuksen 60 a §:n
nojalla olisi mahdollista käyttää yksityisiä tarkastus-
ja testauslaitoksia ydinlaitosten mekaanisten laitteiden (esim.
nosto- ja siirtolaitteet) sekä teräs- ja betonirakenteiden
tarkastuksiin ja testauksiin. Lisäksi ns. rikkomattomien
testausten pätevöintielimelle osoitettaisiin eräitä tarkastustoimintaan
liittyviä tehtäviä.
Lakiehdotuksen 3 §:ssä määritellään
tarkastuslaitos, testauslaitos ja pätevöintielin.
Tarkastuslaitoksella tarkoitetaan organisaatiota, joka todentaa
ydinlaitosten rakenteiden ja laitteiden suunnittelun ja valmistuksen
vaatimustenmukaisuutta sekä tekee niiden käytönaikaisia
tarkastuksia. Testauslaitoksella puolestaan tarkoitetaan organisaatiota,
joka suorittaa erikoisosaamista vaativia testaustoimenpiteitä.
Pätevöintielin on määritelmän
mukaan riippumaton asiantuntijaelin, joka suunnittelee, toteuttaa,
arvioi ja todistaa rikkomattomien testausten pätevöintejä.
Perusteluissa esitetyn tarkennuksen mukaan viimeksi mainitun kohdalla
on kyse testauksiin erikoistuneista asiantuntijoista muodostetusta testausmenetelmien
ja -järjestelmien sertifiointielimestä (s. 6/I).
Lakiehdotuksessa ei ole nimenomaisia säännöksiä näiden
laitosten ja elinten tehtävistä ja toimivallasta.
Lakiehdotuksen 60 a §:ssä säädetään
Säteilyturvakeskuksen toimivallasta hyväksyä ydinteknisten
painelaitteiden valmistaja tehtäviinsä sekä tarkastuslaitos,
testauslaitos ja pätevöintielin suorittamaan ydinlaitosten
painelaitteiden, teräs- ja betonirakenteiden ja mekaanisten
laitteiden tarkastustoimintaan kuuluvia tehtäviä (1
mom.). Tarkoituksena perustelujen mukaan on, että Säteilyturvakeskus
määrittelee hyväksymispäätöksessään
laitoksen tai elimen pätevyysalueen, tehtävät
ja toimialueen (s. 11—12). Perusteluissa ei tarkemmin eritellä tarkastuslaitosten,
testauslaitosten ja pätevöintielinten tehtäviä ja
niiden välisiä eroja.
Tällaisten tarkastus- ja arviointitehtävien
antamista yksityisille tahoille on arvioitava perustuslain 124 §:n
kannalta. Mainitun perustuslainkohdan mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan
antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos
se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi
hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän
hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen
vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan
kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vain tarkastuslaitosten
kohdalla on kyse varsinaisesti Säteilyturvakeskuksen tehtävien
siirrosta yksityiselle taholle. Tarkastuslaitokset arvioisivat laitteiden
ja rakenteiden teknistä vaatimustenmukaisuutta Säteilyturvakeskuksen
ydinenergialain 7 r §:n nojalla asettamien turvallisuusvaatimusten
ja suunnitteluperusteiden pohjalta. Tarkastuslaitokset tekisivät
tarkastuksensa pohjalta tarkastuspäätöksiä,
jotka olisivat Säteilyturvakeskuksen valvonta- ja tarkastustoiminnan
tukena. Näin arvioituna tarkastuslaitosten tehtävissä on
kyse perustuslain 124 §:n tarkoittamista julkisista hallintotehtävistä.
Valiokunnan mielestä on selvää, että tarkastuslaitosten
tehtäviin ei sisälly merkittävää julkisen
vallan käyttöä (ks. PeVL 43/2000
vp, s. 4, PeVL 26/2001 vp,
s. 5, PeVL 37/2010 vp, s. 4—5).
Saadun selvityksen ja valiokunnan arvion mukaan testauslaitosten
ja pätevöintielinten kohdalla ei sitä vastoin
ole kyse perustuslain 124 §:n mukaisista julkisista hallintotehtävistä.
Testaustuloksia ja pätevöintejä koskevat
asiakirjat ovat luonteeltaan asiantuntijalausuntoja. Testauslaitosten
ja pätevöintielinten toiminta on puolueetonta,
tekniseen asiantuntemukseen perustuvaa testausta tai sertifiointia,
joka ei vaikuta Säteilyturvakeskuksen toimivaltaan päättää mekaanisten
laitteiden ja rakenteiden määräaikaistarkastuksissa
käytettävistä menetelmistä ja
henkilöistä, eivätkä perustuslain
124 §:n asettamat vaatimukset siten kohdistu tällaiseen
toimintaan (ks. esim. PeVL 2/2002 vp,
s. 3—4).
Tarkastuslaitoksille osoitettujen tarkastustehtävien
antamista yksityiselle voidaan pitää tässä tapauksessa
tarkoituksenmukaisena, koska tehtävät ovat luonteeltaan
yksityiskohtaiseen tekniseen asiantuntemukseen perustuvia ja ne
kohdistuvat vain rajatusti ydinlaitosten laitteisiin ja rakenteisiin.
Lisäksi mahdollinen tapauskohtainen poikkeaminen turvallisuusvaatimuksista kuuluu
edelleen Säteilyturvakeskuksen päätösvaltaan
ydinenergialain 7 r §:n 3 momentin nojalla. Hyvän
hallinnon vaatimusten toteutuminen tarkastuslaitosten toiminnassa
turvataan lakiehdotuksen 60 a §:n 5 momentissa. Momentin ensimmäisen
virkkeen muotoilua on kuitenkin syytä tarkistaa siten,
että tarkastuslaitos velvoitetaan noudattamaan julkisia
hallintotehtäviä hoitaessaan momentissa lueteltuja
hallinnon yleislakeja eikä ainoastaan niissä säädettyjä "hyvän
hallinnon periaatteita".
Oikeusturva tarkastuslaitosten päätösten
osalta on myös järjestetty perustuslain edellyttämällä tavalla
lakiehdotuksen 75 §:ssä, jossa on säännökset
oikaisun hakemisesta tarkastuslaitoksen päätökseen
ja muutoksenhausta oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen.
Koska pätevöintielimen tehtäviin ei sisälly
sellaista päätöksentekoa, jonka kohdalla
tulisi edellyttää mahdollisuutta oikaisuun ja
muutoksenhakuun, voidaan lakiehdotuksen 75 §:stä poistaa
maininta pätevöintielimen päätöksestä.
Säteilyturvakeskukselle osoitetun hyväksymistoimivallan
lisäksi lakiehdotuksen 60 a §:ssä säädetään
tarkastus- ja testauslaitosten ja pätevöintielinten
hyväksymisen edellytyksistä (2 mom.)
ja hyväksymisen peruuttamisesta olennaisten laiminlyöntien
tai lain rikkomusten vuoksi sekä Säteilyturvakeskuksen
toimivallasta muuttaa hyväksymispäätöksessä asetettuja vaatimuksia
ja ehtoja, jos turvallisuuden varmistamisen kannalta perustellut
syyt näin vaativat (3 mom.).
Valiokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota
tarkastus- ja testauslaitoksia ja pätevöintielimiä koskevan
sääntelyn vajavuuteen ja tarpeeseen korjata sääntely
asianmukaiseksi. Laissa tulee säätää ehdotettua
tarkemmin laitosten ja elimen tehtävistä sekä Säteilyturvakeskuksen toimivallasta
määrätä hyväksymispäätöksessään
tarkemmin niiden tehtävistä ja toimialueesta.
Lisäksi laissa tulee nimenomaisesti säätää siitä,
että Säteilyturvakeskus valvoo tarkastuslaitoksen,
testauslaitoksen ja pätevöintielimen toimintaa.
Asian jatkovalmistelussa on myös syytä täsmentää,
voidaanko tarkastuslaitokseksi, testauslaitokseksi ja pätevöintielimeksi
hyväksyä vain suomalainen yhteisö tai
säätiö sekä Euroopan talousalueeseen
kuuluvassa valtiossa hyväksytty tarkastuslaitos tai vastaava
laissa erikseen säädettävin edellytyksin.
Muuta
Lakiehdotuksen 60 a §:n 2 momentin viimeisen virkkeen
mukaan hyväksymismenettelystä säädettäisiin
tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Sikäli kun tällä tarkoitetaan
ainoastaan menettelyllisiä teknisiä yksityiskohtia,
ei ehdotettuun asetuksenantovaltuuteen ole huomautettavaa.
Lain 53 a §:ssä ehdotettu ydinturvallisuustutkimusmaksun
korotus ei anna aihetta huomautuksiin perustuslain kannalta.