Yleisperustelut

Puolustus- ja turvallisuushankintalain tausta

Euroopan yhteisöjen komissio julkaisi 5.12.2007 ns. puolustusalan paketin, joka piti sisällään tiedonannon puolustusteollisuudesta (KOM (2007) 764 lopullinen) sekä kaksi lainsäädäntöehdotusta (KOM (2007) 766 lopullinen, KOM (2007) 765 lopullinen). Puolustuspaketin tavoitteena oli parantaa Euroopan puolustusalan kilpailukykyä.

Puolustusteollisuuden suojelu Euroopassa on perustunut Euroopan unionin toiminasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 346 artiklaan (entinen 296 art.), jonka nojalla jäsenvaltiot ovat voineet poiketa sisämarkkinasäännöistä kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. SEUT 346 artiklan suomia mahdollisuuksia on käytetty laajasti, ja seurauksena on ollut, että valtaosa puolustussektorin hankinnoista on tehty tavallisista julkisten hankintojen menettelyistä poiketen.

Puolustusvaliokunnan mielestä puolustus- ja turvallisuusalan hankintojen nykyistä laajempi ulottaminen hankintasääntelyn soveltamisalaan on lähtökohtaisesti perusteltua ja kannatettavaa. Avoimen ja tasapuolisen kilpailun edistäminen on Suomen etujen mukaista. Puolustusvaliokunta on aikaisemmin pitänyt puolustuspaketin ongelmana vastakauppavelvoitteen käyttöalueen kaventumista (PuVL 3/2009 vp). Peruslähtökohta on kuitenkin kaikille EU:n jäsenmaille sama, sillä puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi on jäsenvaltiota velvoittavaa EU-oikeutta ja sen säännöksiä tulee noudattaa.

Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on panna kansallisesti täytäntöön puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi. Tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä ja edistää laadukkaiden puolustus- ja turvallisuushankintojen tekemistä sekä yhdenmukaistaa hallinnonalojen hankintamenettelyjä lain soveltamisalaan kuuluvissa puolustus- ja turvallisuushankinnoissa. Tavoitteena on myös varmistaa, että näiden hankintojen erityispiirteet, kuten Suomen puolustuskykyyn, kansalliseen turvallisuuteen, huoltovarmuuteen ja tietoturvallisuuteen liittyvät vaatimukset, voidaan ottaa riittävässä määrin huomioon. Esityksen tavoitteena on lisäksi tarjota yrityksille tasapuoliset mahdollisuudet osallistua puolustus- ja turvallisuushankintojen kilpailutuksiin. Lakiehdotuksen tavoitteena ei ole muuttaa sitä lähtökohtaa, että kotimainen puolustusteollisuus on tärkeä osa Suomen materiaalista huoltovarmuutta. Samalla säädettäisiin tietyissä puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävissä puolustus- ja turvallisuushankinnoissa noudatettavista menettelyistä, periaatteista ja oikeussuojakeinoista.

Esityksessä on huomioitu, että kaikkia kansallisen puolustuksen ja turvallisuuden vaatimuksia ei ole mahdollista toteuttaa tai riittävästi turvata hankinnoissa yhteisen eurooppalaisen lainsäädännön mekanismein ja noudattaen julkista kilpailutusta. Esitetyn kansallisen sääntelyn tavoitteena on mahdollistaa riittävän huoltovarmuuden tason turvaaminen huoltovarmuudesta annetun lain (1390/1992) tarkoittamalla tavalla ja osana tätä muun muassa kriittisen kotimaisen puolustus- ja turvallisuusteollisen osaamisen säilyminen niin, että yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen häiriötön toiminta on mahdollista myös poikkeusoloissa.

Teollisen yhteistyön velvoitteen asettaminen on tapauskohtaisen harkinnan perusteella mahdollista silloin, kun se on kansallisen turvallisuuden kannalta perusteltua ja hankinta toteutetaan kansallisin, lain III osassa määritellyin menettelyin. Jotta yhteiskunnan kriittinen infrastruktuuri ja tuotanto voidaan turvata vakavissa häiriötiloissa ja poikkeusoloissa, on tarpeen, että muun muassa maanpuolustukselle tärkeä teollisuus ja palvelutuotanto säilyy kotimaassa. Edellä mainittua voidaan edesauttaa teollisen yhteistyön järjestelyin silloin, kun tätä ei pystytä varmistamaan puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin asettamassa sääntelykehässä tai muilla tavoin.

Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan, että lakia sovelletaan puolustus- ja turvallisuushankintoihin. Puolustushankintoja olisivat puolustustarvikkeiden sekä niiden osien tai osakokonaisuuksien hankinta. Puolustustarvikkeiksi katsottaisiin lähtökohtaisesti ne tuotteet, jotka sisältyvät Euroopan unionin yhteiseen puolustustarvikeluetteloon vuodelta 1958 ja EU:n yhteiseen puolustustarvikeluetteloon ja jotka on suunniteltu tai sovitettu sotilaalliseen käyttöön. Lisäksi puolustushankinnoiksi katsottaisiin hankinnat, jotka koskevat edellä mainitun puolustustarvikkeen johonkin elinkaaren vaiheeseen sisältyvää rakennusurakkaa, tavaraa tai palveluita, joita käytetään nimenomaisesti sotilaallisiin tarkoituksiin.

Turvallisuushankinnaksi katsottaisiin hankinnat, jotka koskevat turvallisuustarkoituksiin käytettyjen tavaroiden hankintaa, kun hankinnan toteuttamiseksi annetaan, laaditaan tai muutoin käsitellään turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja. Myös näiden tavaroiden osat ja osakokonaisuuksien hankinnat katsottaisiin turvallisuushankinnoiksi. Lisäksi turvallisuushankinnoiksi katsottaisiin kaikki edellä mainittujen tavaroiden johonkin elinkaaren vaiheeseen sisältyvät rakennusurakat, tavarat ja palvelut sekä sellaiset rakennusurakat ja palvelut, jotka on tarkoitettu käytettäväksi turvallisuustarkoituksiin ja hankinnan toteuttamiseksi annetaan, laaditaan tai muutoin käsitellään turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja.

Kokonaan lain soveltamisalan ulkopuolelle ehdotetaan jätettäväksi tiettyjä hankintoja. Lakia ei sovellettaisi hankintoihin, joissa lain soveltaminen velvoittaisi hankintayksikköä toimittamaan sellaisia tietoja, joiden julkistaminen olisi vastoin valtion keskeisiä turvallisuusetuja (7 §). Tällaisesta olisi kyse, kun koko hankinnan olemassaolo on salassa pidettävää tietoa. Lain soveltamisalan ulkopuolelle ehdotetaan esityksessä jätettäväksi myös tiedusteluun liittyvät hankinnat ja eräät muut lakiehdotuksen 7 ja 8 §:ssä yksilöidyt hankinnat.

Direktiivin täytäntöönpanon lisäksi esityksessä ehdotetaan kansallista sääntelyä. Kansallisen sääntelyn ehdotetaan koskevan toissijaisia palveluhankintoja, direktiivin mukaisten EU-kynnysarvojen alittavia hankintoja sekä niitä hankintoja, joiden osalta SEUT 346 1(b) alakohdan mukaiset edellytykset toteutuvat. Kyse on yleispiirteisistä säännöksistä koskien hankintaprosessia mahdollistaen hankintojen tarkoituksenmukaisen toteuttamisen. Hankintalain mukaisesti esityksessä ehdotetaan myös kansallisen kynnysarvon säätämistä. Tavaroiden ja palvelujen osalta kynnysarvoksi ehdotetaan 100 000 euroa ja rakennusurakoiden kohdalla 500 000 euroa. Puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevat EU-kynnysarvot ovat 1.1.2012 lukien 400 000 euroa (tavarat ja palvelut) ja 5 000 000 euroa (rakennusurakat). Ehdotettu kynnysarvo on korkeampi kuin hankintalaissa huomioiden sektorin hankintojen erityispiirteet, kuten siviilihankintoja keskimäärin korkeampi arvo.

Puolustusvaliokunta toteaa, että kansalliset kynnysarvot parantavat niin tarjoajien kuin hankintayksiköiden oikeusturvaa, koska niiden avulla voidaan selkeästi rajata, mitkä oikeussuojakeinot ovat kulloinkin tarjoajan käytettävissä. Kansallisten kynnysarvojen osalta esitetty ratkaisu on yhdenmukainen hankintalain kanssa, mikä on perusteltua ottaen huomioon sen, että lakiehdotus on muutenkin hyvin pitkälle yhdenmukainen hankintalain kanssa.

Kansallisen sääntelyn myötä täytetään puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin johdanto-osan vaatimus siitä, että jäsenvaltion on määriteltävä direktiivin kynnysarvon alle jääviä hankintoja koskevat kilpailuun ja avoimuuteen liittyvät EU-perussopimuksen mukaiset velvoitteet. Lisäksi kansallisen kynnysarvon avulla rajataan oikeussuojakeinojen käyttö siten, että mahdollisuus valittaa markkinaoikeuteen on vain niistä hankinnoista, joiden arvo ylittää kansallisen kynnysarvon ja joiden toteuttamista lain säännökset koskevat.

SEUT 346 1(b) alakohdan mukaisiin hankintoihin esitetään laissa säännöksiä erityisesti siksi, että nämä hankinnat ovat todennäköisesti sekä arvoltaan suurimpia että kansallisen puolustuksen kannalta merkityksellisimpiä. Esitetyillä säännöksillä annetaan hankintayksiköille ja tarjoajille selkeät ja riittävän joustavat säännökset näiden hankintojen toteuttamiseen ja parannetaan näin oikeusvarmuutta. Lisäksi esitetyillä säännöksillä pyritään varmistamaan yhdenmukainen toiminta keskeisissä puolustushankinnoissa.

Puolustusvaliokunta pitää esitykseen sisältyviä kansallista sääntelyä ja kansallisten kynnysarvojen asettamista koskevia ehdotuksia perusteltuina ja tarpeellisina. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota pääministeri Kataisen hallituksen ohjelmaan, jonka yhdeksi tavoitteeksi on asetettu hankintalain uudistaminen. Uudistuksen yhteydessä kansallisia kynnysarvoja nostetaan lähemmäksi EU-direktiivitasoja ja tavaroiden ja palveluiden kansallista kynnysarvoa korotetaan tuntuvasti lähelle EU:n kynnysarvoa.

Soveltamisala

Esityksen mukaan lakia on tarkoitus soveltaa 4 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden puolustus- ja turvallisuushankintoihin. Pääsääntönä on, että hankintayksikön tulee aina olla joko viranomainen tai oikeushenkilö.

Esitetyssä laissa ei säädetä esimerkiksi tuoteryhmäkohtaisesti, milloin sovelletaan EU-säännöksiä ja milloin voidaan soveltaa kansallisia säännöksiä, poisluettuna kuitenkin tilanne, jolloin hankinnan arvo jää alle EU-kynnysarvon. Ratkaisua voidaan pitää direktiivin mukaisena. Soveltamisalaa koskevan valinnan tulee perustua tapauskohtaiseen harkintaan. Lähtökohtana on, että turvallisuushankinnat voidaan EUT-sopimuksen 36, 51, 52 ja 62 artiklan ja SEUT 346 1(a) kohdan nojalla jättää lain soveltamisalan ulkopuolelle. Puolustushankintoja koskeva vastaava poikkeus sisältyy SEUT 346 artiklaan. EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan nämä artiklat ovat luonteeltaan rajoitettuja, mistä johtuen ne koskevat vain tarkasti rajoitettuja poikkeustilanteita. Niiden soveltamisen tulee siis perustua tapauskohtaiseen harkintaan, ja niihin vetoavalla jäsenvaltiolla on velvollisuus osoittaa, miltä osin valtion keskeiset turvallisuusedut vaarantuisivat, mikäli hankinta toteutettaisiin direktiivin mukaisesti.

Puolustusvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että unionin oikeuskäytännössä on katsottu, että yhteiskunnan yleiseen huoltovarmuuteen liittyvät vaatimukset voivat muodostaa hyväksytyn perusteen poiketa perussopimuksen keskeisistä periaatteista SEUT 36 artiklan nojalla. Yleiseen turvallisuuteen liittyvien syiden nojalla jäsenvaltio voi ryhtyä toimenpiteisiin, joilla rajoitetaan unionin perusvapauksia.

Puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin 2 artiklan mukaan hankintayksikkö voi olla soveltamatta direktiiviä yksittäiseen puolustus- tai turvallisuushankintaan, jos SEUT 346 artiklan edellytykset täyttyvät. SEUT 346 1(a) alakohdan mukainen poikkeamamahdollisuus koskee lähinnä turvallisuushankintoja eli hankintoja, jotka sisältävät turvallisuusluokiteltua tietoa. Alakohdan mukaan mikään jäsenvaltio ei ole velvollinen antamaan tietoja, joiden ilmaisemisen se katsoo keskeisten turvallisuusetujensa vastaiseksi. Vastaava säännös sisältyy myös puolustus- ja turvallisuusdirektiivin 13 artiklan a-kohtaan. SEUT 346 1(b) alakohta koskee puolestaan puhtaasti puolustushankintoja. Alakohdan mukaan jäsenvaltio voi toteuttaa ne toimenpiteet, jotka se katsoo tarpeellisiksi keskeisten turvallisuusetujensa turvaamiseksi ja jotka liittyvät aseiden, ammusten ja sotatarvikkeiden tuotantoon ja kauppaan.

Lain tarkoittamia puolustustarvikkeita määriteltäessä lähtökohtana on neuvoston vuonna 1958 vahvistama aseiden, ammusten ja sotatarvikkeiden luettelo. Luettelon yleisluonteisuudesta sekä yli 50 vuoden iästä johtuen sitä on tulkittava laajasti huomioiden ajantasaiset suorituskykyvaatimukset. Edellä mainitusta syystä johtuen puolustustarvikkeen määrittelyssä on perusteltua ensisijaisesti nojautua Euroopan unionin puolustustarvikeluetteloon, joka perustuu sotilasteknologian ja puolustustarvikkeiden viennin valvontaa koskevien yhteisten sääntöjen määrittämisestä hyväksytyn neuvoston yhteisen kannan 2008/944/YUTP piiriin kuuluvista tarvikkeista tehtyyn luetteloon, jonka merkitystä valiokunta tässä yhteydessä painottaa.

Oikeussuojakeinot

Lakiehdotus sisältää ehdotuksen puolustus- ja turvallisuushankintoihin sovellettavista oikeussuojakeinoista. Muutoksenhaku tapahtuisi markkinaoikeudessa, ja sen päätöksestä olisi mahdollisuus valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Oikeussuojajärjestelmän osalta esitys pyrkii puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvien hankintojen osalta mahdollisimman suureen yhdenmukaisuuteen siviilihankintojen kanssa. Perusteena tälle on se, että puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin oikeussuojaa koskevat säännökset vastaavat pääosin siviilihankintoja koskevan oikeussuojadirektiivin säännöksiä, jotka on saatettu kansallisesti voimaan hankintalailla. On huomattava, että puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin edellyttämiä seuraamuksia voi nykyisellään kotimaisista tuomioistuimista määrätä vain markkinaoikeus.

Laissa esitetään lisäksi säädettäväksi kansallisiin hankintoihin sovellettavista muutoksenhakukeinoista. Näiden hankintojen osalta muutoksenhakuoikeutta sekä muutoksenhakuelimenä toimivan markkinaoikeuden käytössä olevia seuraamuksia esitetään rajoitettavaksi. EU-kynnysarvon alle jäävissä sekä liitteen B mukaisissa toissijaisissa palveluhankinnoissa muutoksenhakuoikeutta ei ole rajoitettu, mutta markkinaoikeudella ei ole oikeutta määrätä tehottomuusseuraamusta, seuraamusmaksua tai sopimuskauden lyhentämistä lain rikkomisesta koituvaksi seuraamukseksi. Lain 68 §:n 2 momentin mukaisissa hankinnoissa (SEUT 346 1 (b) alakohdan perusteella puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolella toteutetut puolustushankinnat) on muutoksenhakuoikeutta rajoitettu. Tällaiseen puolustushankintaan, johon liittyvät valtion keskeiset turvallisuusedut, saa hakea muutosta vain, jos markkinaoikeus myöntää käsittelyluvan. Myös mahdolliset seuraamukset poikkeavat muista lain soveltamisalaan kuuluvista hankinnoista siten, että näissä hankinnoissa ainoana markkinaoikeuden määräämänä seuraamuksena voi olla hyvitysmaksu. Lisäksi markkinaoikeudella ei ole oikeutta määrätä hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta keskeyttämisestä. Puolustusvaliokunta pitää ehdotettuja rajoituksia muutoksenhakuoikeuteen perusteltuina, ottaen huomioon sektorin hankintojen erityispiirteet.

Kansallisiin hankintoihin ehdotettu oikeussuojajärjestelmä pyrkii myös ottamaan huomioon näiden hankintojen erityispiirteet ja sen, että hankintojen toteuttamisen viivästyminen voisi vaarantaa valtion keskeiset turvallisuusedut. Lain rikkomisesta koituvien seuraamusten rajaaminen eliminoisi riskin siitä, että hankinta voisi keskeytyä oikeusprosessin ajaksi ja esimerkiksi estää tiettyjen kriittisten järjestelmien tai varaosien toimittamisen. Ehdotuksen voidaan katsoa selkeyttävän oikeussuojaa puolustus- ja turvallisuushankinnoissa nykytilaan verrattuna.

Oikeussuojakeinojen käytön selkiinnyttämiseksi sekä päällekkäisten oikeussuojakeinojen karsimiseksi laissa esitetään säädettäväksi, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvissa asioissa kiellettäisiin muutoksenhaku kunnallis- tai hallintovalituksena. Vastaavasti muutosta ei myöskään voisi hakea kuntalain tai hallintolainkäyttölain nojalla lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviin hankintaa koskeviin päätöksiin tai ratkaisuihin.

Valiokunnan kuulemisissa on kiinnitetty huomiota muutoksenhakutuomioistuimena ehdotetun markkinaoikeuden resursseihin. Puolustus- ja turvallisuushankinnat ovat uusi asiaryhmä, joka tulee lisäämään markkinaoikeuden työmäärää. Puolustusvaliokunta edellyttää, että markkinaoikeuden tilannetta seurataan tarkasti. Tarvittavat lisäresurssit tulee osoittaa, mikäli markkinaoikeuden käsittelyajat pitenevät heijastuen kielteisesti niin puolustus- ja turvallisuushankintojen kuin siviilihankintojenkin toteuttamiseen.

Teollinen yhteistyö ja vastakaupat

Puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi ei sisällä säännöksiä teollisesta yhteistyöstä ja vastakaupoista. Taustalla on Euroopan komission näkemys siitä, että vastakaupat ovat luonteeltaan syrjiviä ja EU:n sisämarkkinalainsäädännön sekä perussopimusten keskeisten periaatteiden vastaisia, koska niihin on sisäänrakennettuna hankintayksikön kotimaisen teollisuuden suosiminen. Näin ollen puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivissä ei voida sallia tai ylipäätänsä säännellä vastakauppoja. Komission ohella vastaavaa näkemystä ovat edustaneet Euroopan parlamentti sekä ns. isot eurooppalaiset puolustusteollisuuden tuottajamaat.

Edellä mainitusta syystä myöskään kansallinen lakiehdotus ei sisällä säännöksiä teollisesta yhteistyöstä. Hallituksen esityksessä tuodaan kuitenkin esille se, että teollisen yhteistyön velvoitteen asettamista voidaan edelleen harkita, kun kyse on kansallisesta puolustushankinnasta, jota eivät direktiivin määräykset ja periaatteet koske. Puolustusvaliokunta arvioi, että etenkin puolustukseen liittyvät erityiset huoltovarmuusvaatimukset saattavat edellyttää, että hankittavan puolustustarvikkeen korjaus-, huolto- ja modifiointivalmiudet taataan kotimaisen teollisuuden osallistumista koskevalla järjestelyllä. Arvioinnin tulee kuitenkin olla tapauskohtaista ja perustua tarpeeseen turvata valtion keskeiset turvallisuusedut.

Puolustusvaliokunta painottaa, että silloin kun valtion keskeiset turvallisuusedut tätä edellyttävät ja hankintaan ei sovelleta puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin määräyksiä, on vastakauppojen käyttö edelleen mahdollista. Suomessa niiden käyttö tullee yhä enenevässä määrin liittymään sotilaallisen huoltovarmuuden turvaamiseen ja ns. kriittisten tuotannonalojen ja osaamisen säilyttämiseen kansallisesti. Valiokunta tähdentää, että kriittisten tuotannonalojen ja osaamisen määrittelyyn on kiinnitettävä huomiota uudistettaessa valtioneuvoston periaatepäätöstä huoltovarmuuden tavoitteista kuluvan vaalikauden aikana ottaen huomioon muun muassa uuden teknologian saaminen suomalaisen teollisuuden ulottuville.

Toteuttaminen ja erityispiirteet

Puolustusvaliokunta pitää erillisen puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan lain säätämistä perusteltuna ottaen huomioon, että puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan direktiivin sääntely koskee vain tietyn sektorin hankintoja. Ratkaisua voidaan pitää perusteltuna myös soveltamisalaan ja kynnysarvoihin sekä hankintamenettelyihin liittyvien erojen takia. Puolustusvaliokunnan mielestä erillisen lain säätäminen on perusteltua myös siksi, että näin voidaan hyödyntää puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin antama mahdollisuus huomioida sektorin erityispiirteet asettamalla tietoturvallisuuteen, huoltovarmuuteen sekä alihankintojen kilpailuttamiseen liittyviä vaatimuksia hankinnassa. Nämä seikat on valiokunnan mielestä otettu lakiehdotuksessa riittävästi huomioon. Puolustus- ja turvallisuusviranomaisten siviilituotteiden hankintaan sovelletaan nykyisen kaltaisesti hankintalakia myös uuden lain voimaantultua.

Ehdotettu laki sisältää runsaasti yhdenmukaisia säännöksiä hankintalain kanssa, koska siviilihankintoja koskeva hankintadirektiivi sekä puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi ovat monelta osin täysin yhdenmukaisia. Seuraavassa tarkastellaan eräitä ehdotetun puolustus- ja turvallisuushankintalain erityispiirteitä.

20 §. Hankintamenettelyn valinta.

Hankintalaista poiketen puolustus- ja turvallisuushankinnat eivät sisällä avointa menettelyä. Syynä tähän on puolustus- ja turvallisuushankinnoille luonteenomainen hankintojen monimutkaisuus sekä erityiset, esimerkiksi huoltovarmuuteen ja tietoturvallisuuteen liittyvät vaatimukset. Näiden tarpeiden täyttäminen edellyttää lähtökohtaisesti ehdokkaiden soveltuvuuden arviointia ennen tarjouspyynnön lähettämistä ja usein myös yksityiskohtaisia neuvotteluja hankintayksikön ja tarjoajien välillä.

Puolustusvaliokunta toteaa, että pykälä vastaa osittain hankintalain 24 §:ää. Ehdotetussa laissa voidaan kaikissa tapauksissa käyttää hankintamenettelynä neuvottelumenettelyä, kun taas hankintalaissa neuvottelumenettelyn käyttö edellyttää erityisten perusteiden olemassaoloa. Puolustus- ja turvallisuushankinnoissa tarjoajien vähimmäismäärä rajoitetussa menettelyssä on kolme tarjoajaa, kun se on hankintalaissa viisi tarjoajaa.

41 ja 54 §:t. Tietoturvallisuutta koskevat vaatimukset.

Pykälissä säädettäisiin erityisistä hankinnan toteuttamiseen liittyvistä tietoturvallisuutta koskevista vaatimuksista, joita hankintayksikkö voi asettaa tarjoajille. Vastaavia pykäliä ei sisälly hankintalakiin. Pykälät liittyvät puolustus- ja turvallisuushankintojen arkaluontoisuuteen. Puolustusvaliokunta toteaa, että tietoturvallisuuslainsäädäntö ei nykyisellään sisällä säännöksiä Suomen viranomaisten tai muiden hankintayksiköiden toteuttamien tarjouskilpailuiden yhteisöturvallisuusselvityksistä, muista arvioista, todistuksista tai sitoumuksista.

41 §:n 1 momentissa säädettäisiin, että hankintayksikkö voi asettaa tarjoajille tietoturvallisuutta koskevia vaatimuksia, jotka ovat tarpeen viranomaiselle asetettujen velvoitteiden toteuttamiseksi. Hankintayksikön tulee hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä esittää tietoturvallisuutta koskevat vaatimukset sekä toimitettavat sitoumukset ja tiedot. Niiden tarkoituksena on antaa hankintayksikölle varmuus siitä, että tar-joajalla ja tarjoajan alihankkijalla on riittävä kyky täyttää hankinnassa asetetut tietoturvavaatimukset.

Kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetussa laissa säädetään viranomaisten toimenpiteistä kansainvälisten tietoturvallisuusvelvoitteiden toteuttamiseksi. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tämän lain 1 §:n 3 momenttia siten, että muutoksen jälkeen yhteisöturvallisuusselvityksen ja arvion tekeminen olisi mahdollista myös silloin, kun hankinnan tekee suomalainen viranomainen tai muu hankintayksikkö ja tarjoajana on suomalainen elinkeinonharjoittaja. Ulkomaalainen elinkeinonharjoittaja, jonka sijoittautumismaa on solminut Suomen kanssa tietoturvallisuussopimuksen, voisi toimittaa tällaisessa tilanteessa oman maansa tietoturvallisuusviranomaisen antaman asianmukaisen sitoumuksen tai tiedot. Puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan direktiivin 22 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on tunnustettava luotettavuusselvitykset, joiden ne katsovat vastaavan kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti tehtyjä selvityksiä, mikä ei kuitenkaan estä niitä tarvittaessa tekemästä ja ottamasta huomioon omia lisäselvityksiään.

Puolustusvaliokunnan mielestä muutos on tarpeen elinkeinonharjoittajien tasapuolisen kohtelun vuoksi ja sen varmistamiseksi, että suomalaiset elinkeinonharjoittajat voivat jatkossa osallistua puolustus- ja turvallisuushankintalain mukaisiin tarjouskilpailuihin tietoturvallisuusvelvoitteiden osalta tasaveroisesti. Ilman muutosta suomalainen elinkeinonharjoittaja osallistuessaan suomalaisen hankintayksikön järjestämään puolustus- ja turvallisuushankintalain mukaiseen tarjouskilpailuun ei voisi toimittaa hankinnassa asetettujen tietoturvallisuusvaatimusten täyttämiseksi viranomaisen laatimaa, lainsäädännössä määriteltyä yritysturvallisuusselvitystä tai arviota.

Puolustusvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa kiinnitettiin huomiota ehdotetun lain tietoturvallisuutta koskevien vaatimusten resurssivaikutuksiin ja erityisesti suojelupoliisin ja pääesikunnan työnjakoon kansainvälisistä tietoturvallisuusvelvoitteista annetun lain perusteella tehtävissä yhteisöturvallisuusselvityksissä. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että nykykäytännön mukaan suojelupoliisi vastaa turvallisuusselvityksistä myös puolustushankintoihin liittyen silloin, kun selvitys kohdistuu suomalaiseen tarjoajaan, joka haluaa osallistua toisen maan järjestämään tarjouskilpailuun. Pääesikunta vastaa tehtävästä silloin, kun kysymys on puolustukseen liittyvästä kotimaisesta hankinnasta.

Nyt ehdotettavalla puolustus- ja turvallisuushankintalailla ei ole tarkoitus muuttaa vallitsevaa käytäntöä ja työnjakoa suojelupoliisin ja pääesikunnan välillä. Puolustusvaliokunta to-teaa saamansa selvityksen perusteella, että suojelupoliisiin kohdistuvien resurssivaikutusten täsmällisempi arviointi on vaikeaa. Jo nykytilassa monet suomalaiset yritykset ovat olleet turvallisuusselvitysten kohteena osallistuessaan eurooppalaisiin tarjouskilpailuihin. On vaikea arvioida, missä määrin direktiivin voimaanastuminen aktivoi uusia yrityksiä pyrkimään eurooppalaisille markkinoille. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että läheskään kaikkiin eurooppalaisiin kilpailutuksiin ei tulla asettamaan pitkälle meneviä tietoturvallisuusvelvoitteita, koska niiden asettaminen lisää aina myös hankintayksiköiden työtä ja kustannuksia.

Puolustusvaliokunta toteaa, että parhaillaan on käynnissä henkilöiden ja yritysten taustojen selvittämistä koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus ja oikeusministeriössä on valmisteilla ehdotus hallituksen esitykseksi laiksi taustaselvityksistä ja rikostaustaotteista sekä siihen liittyviksi laeiksi. Valiokunta korostaa, että lainvalmistelun yhteydessä tulisi myös huomioida nyt esitettävän puolustus- ja turvallisuushankintalain mahdolliset resurssivaikutukset taustaselvityksiä tekeviin viranomaisiin.

42 §. Huoltovarmuutta koskevat vaatimukset.

Pykälässä säädettäisiin erityisistä huoltovarmuuteen liittyvistä vaatimuksista. Pykälä perustuu puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin 23 artiklaan. Vastaavaa pykälää ei sisälly hankintalakiin. Pykälässä hankintayksikölle annetaan mahdollisuus asettaa tarjoajalle hankintaan ja sen toteuttamiseen liittyviä huoltovarmuutta koskevia vaatimuksia, joiden avulla se pyrkii varmistamaan muun muassa hankittavien tuotteiden tai palvelujen saatavuuden, ylläpidon ja huollon. Edellä mainittujen vaatimusten tulee kuitenkin olla syrjimättömiä ja tasapuolisia sekä liittyä suoraan hankinnan kohteeseen.

Lakiehdotuksessa käytetään termiä huoltovarmuus direktiivissä käytetyn (23 artikla) toimitusvarmuus-termin sijasta. Ratkaisua voidaan pitää perusteltuna, koska huoltovarmuus on Suomen puolustuksessa ja puolustushankinnoissa vakiintunut termi. Lakiehdotuksen 42 §:n yksityiskohtaisista perusteluista käy ilmi, että suomalaisessa yhteydessä huoltovarmuus pitää sisällään niin normaalioloissa tehtävien hankintojen toimitusvarmuuden kuin poikkeusoloihin varautumiseen liittyvän huoltovarmuuden.

Suomessa huoltovarmuudesta on säädetty huoltovarmuuden turvaamisesta annetussa laissa (1390/1992), jonka nojalla on annettu valtioneuvoston päätös huoltovarmuuden tavoitteista (539/2008). Päätöksen mukaan maanpuolustukselle tärkeän teollisuuden ja palvelutuotannon säilyminen kotimaassa on turvattava. Erityisen tärkeää on turvata kotimainen integraatio- ja ylläpitokyky sekä kriisiajan vaurionkorjauskyky.

Lakiehdotuksen 42 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että hankintayksikkö joutuukin huoltovarmuusvaatimuksia asettaessaan huomioimaan edellä mainitun valtioneuvoston päätöksen määräykset. Nämä vaatimukset on sovitettava yhteen esitettävän lain säännösten kanssa siten, että valtioneuvoston päätöksessä asetetut sotilaallista huoltovarmuutta koskevat tavoitteet voidaan myös tulevaisuudessa saavuttaa. Tämä saattaa käytännössä johtaa siihen, että tietyissä hankinnoissa edellä mainittujen tavoitteiden saavuttaminen ei ole mahdollista direktiivissä määriteltyjen sääntöjen ja periaatteiden puitteissa, vaan hankinta tulee toteuttaa ns. kansallisin menettelyin.

Puolustusvaliokunta toteaa, että lakiehdotus mahdollistaa sotilaallisen huoltovarmuuden kannalta välttämättömät järjestelyt. Huoltovarmuuteen liittyvät vaatimukset eivät saisi johtaa kansallisuuteen perustuvaan syrjintään, mutta tarjoajille voidaan jatkossakin asettaa objektiivisia ja suoritusperusteisia varautumiseen ja poikkeusoloihin liittyviä vaatimuksia. Tarjoajan velvollisuudeksi jäisi tällöin todistaa tarjouksessaan, että sen toimitusketjun sijainti ja organisointi mahdollistaa hankinnan toteuttamisen hankintayksikön asettamin vaatimuksin.

Alihankintasopimuksia koskevat pykälät 60—67.

Pykälien säännökset liittyvät alihankintoihin. Hankintayksikkö voi asettaa tarjouspyynnössä alihankintojen kilpailuttamiseen liittyviä ehtoja.

Puolustusvaliokunta tähdentää, että puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi antaa jäsenvaltiolle mahdollisuuden säätää alihankintoihin liittyvistä periaatteista ja menettelyistä. Alihankintoja koskevia säännöksiä ei siten ole velvollisuus sisällyttää kansalliseen lakiin, mutta ne on mahdollista sisällyttää siihen. Valiokunta toteaa, että alihankintoja koskevat säännökset 60—67 § ovat yksityiskohtaisia ja niiden soveltaminen edellyttää asiantuntemusta ja hankintayksiköiltä kouluttautumista. Valiokunta pitää alihankintoja koskevien säännösten sisällyttämistä lakiin teollisen yhteistyön kannalta tarpeellisena ja perusteltuna.

Kansallisia hankintoja koskevat pykälät 68—73.

Kansallisten hankintojen osalta säädettäisiin yleisten periaatteiden (yhdenvertainen ja syrjimätön kohtelu, avoimuus) lisäksi käytettävistä hankintamenettelyistä, tarjouspyynnöistä, tarjousmenettelyistä, hankintapäätöksestä sekä muutoksenhausta. Sääntely olisi yleisluonteista ja selkeästi puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin yksityiskohtaisia menettelysäännöksiä yksinkertaisempaa. Sääntely koskisi direktiivin kynnysarvon alle jääviä hankintoja, liitteen B mukaisia palveluhankintoja sekä niitä hankintoja, joissa hankinta jää puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäsenvaltion käyttäessä oikeuttaan vedota SEUT 346 1 (b) alakohtaan.

Kansallisia hankintoja koskevan sääntelyn tavoitteena olisi muun muassa yhdenmukaistaa eri hallinnonalojen hankintamenettelyjä puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin ulkopuolelle jäävissä hankinnoissa. Puolustusvaliokunnan mielestä tämän voidaan katsoa lisäävän tarjoa-jien oikeussuojaa sekä yhdenmukaisuutta nyt puhtaasti hallinnonalakohtaiseen ohjaukseen perustuvalle hankintatoiminnalle. EU-kynnysarvon alle jäävien hankintojen osalta ratkaisu on yhdenmukainen siviilihankintojen kanssa, sillä myös niissä on hankintalakiin sisällytetty EU-kynnysarvon alittavia hankintoja koskevaa kansallista sääntelyä. Laintasoinen sääntely on perusteltua myös siksi, että EU:n tuomioistuinkäytäntö edellyttää, että EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa noudatetaan perussopimuksen velvoitteita, kuten avoimuus.

Kansallisten hankintojen hankintamenettelyjä koskeva lakiehdotuksen 68 § on puolustusvaliokunnan mielestä keskeisen tärkeä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että 10 luvun menettelyjä tulee käyttää myös lain 5 §:ssä määritellyissä puolustushankinnoissa silloin, kun SEUT 346 1(b) alakohdan mukaiset edellytykset täyttyvät. Tällöin on kyse puolustushankinnoista, joissa jäsenvaltion keskeiset turvallisuusedut edellyttävät muiden kuin puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin mukaisten menettelyjen käyttämistä. Puolustushankinnoissa myös huoltovarmuusvaatimukset voivat edellyttää SEUT 346 artiklaan vetoamista. Näin on mahdollista menetellä etenkin, kun kyse on maanpuolustuksen kannalta keskeisestä ase- tai muusta järjestelmästä, johon liittyy yksityiskohtaisia huoltoa ja ylläpitoa koskevia vaatimuksia. Esimerkiksi varautuminen siihen, että huolto- ja ylläpitopalvelut ovat saatavissa myös kriisiaikana, saattaa edellyttää, että hankittavaa järjestelmää koskevat huolto- ja ylläpitopalvelut ovat myös normaalioloissa oltava saatavissa Suomesta. Tämä voi edellyttää palveluntarjoajan sijoittumista Suomeen tai tarvittavan kapasiteetin ja osaamisen luomista Suomessa olemassa olevaan teollisuuteen.

Puolustusvoimien kriisiajan huoltojärjestelyt voivat myös edellyttää huolto- ja ylläpitopalvelujen tuottajalta varautumista kriisiaikaa varten sekä palvelutuotannon siirtämistä kriisiaikana osaksi puolustusvoimien organisaatiota. Nämä vaatimukset saattavat edellyttää myös, että näitä palveluita tuottavat Suomen kansalaiset. Keskeiset turvallisuusedut voivat edellyttää, että Suomessa säilytetään riittävä puolustusteollinen kapasiteetti tiettyyn kriittiseen ase- tai muuhun järjestelmään liittyen.

Puolustusvaliokunta pitää perusteltuna, että SEUT 346 1(b) alakohdan mukaisiin hankintoihin esitetään laissa säännöksiä siksi, että nämä hankinnat ovat todennäköisesti arvoltaan suurimpia ja kansallisen puolustuksen kannalta merkityksellisimpiä. Esitetyillä säännöksillä annetaan hankintayksiköille ja tarjoajille selkeät ja riittävän joustavat säännökset näiden hankintojen toteuttamiseen ja parannetaan näin oikeusvarmuutta. Valiokunta toteaa, että SEUT 346 artikla on perussopimusta koskeva poikkeusartikla, jota on tulkittava suppeasti. Artiklan 1(b) alakohdan mukaisten edellytysten täyttyminen on arvioitava aina tapauskohtaisesti, ja soveltamisen lähtökohtana ovat aina valtion keskeiset turvallisuusedut. Keskeisten turvallisuusetujen määrittely on EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan jäsenvaltion vastuulla.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 21/2011 vp) mukaan julkisiin puolustus- ja turvallisuushankintoihin liittyy jo lähtökohtaisesti huomattava kansallinen intressi ja siksi niitä koskevaa sääntelyäkin on arvioitava tässä valossa.

Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudelliset kysymykset liittyvät lähinnä perustuslain 21 §:ssä taattuun oikeusturvaan ja muutoksenhakuoikeuteen. Perustuslakivaliokunta toteaa pääsääntöisesti suhtautuneensa varauksellisesti muutoksenhakuoikeutta rajoittaviin järjestelyihin. Ehdotuksen 27 §:ssä tarkoitettuun puitejärjestelyyn perustuvaan hankintapäätökseen voi valiokunnan mielestä liittyä harkinta- ja päätösvallan käyttöä, jota ei voida arvioida puitejärjestelyn perustamista koskevassa muutoksenhaussa. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällaisessa tapauksessa käsittelyluvan myöntäminen on ehdotetun säännöksen mukainen painava, hankintayksikön menettelyyn liittyvä syy. Näin tulkittuna ja sovellettuna sääntely ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Tämä soveltuu myös nyt ehdotetussa laissa oleviin erityistapauksiin vielä suuremmin syin.

Perustuslakivaliokunnan mielestä lakiehdotuksen 88 §:n 2 momentissa oleva valituskielto on varsin rajattu eikä tällaisessa erityisessä asiayhteydessä muodostu valiokunnan mielestä valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.

Lausuntonaan perustuslakivaliokunta esittää, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Johtopäätöksiä

Puolustusvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa ehdotettua puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevaa sääntelyä on pidetty perusteltuna ja tarpeellisena. Valiokunta toteaa, että esitys on perusteellisesti ja hyvin valmisteltu. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on kuitenkin myös epäilty, johtaako puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivin toimeenpano todella eurooppalaisten puolustus- ja turvallisuusalan markkinoiden merkittävään avautumiseen tavalla, josta esimerkiksi Suomen kaltaisen pienen jäsenmaan puolustus- ja turvallisuusteollisuus voisi hyötyä, ja tuottaako sektorin hankintojen kilpailuttaminen tarkoitettuja säästöjä. Puolustusvaliokunta painottaa vastavuoroisuusperiaatteen merkitystä ja edellyttää valtioneuvoston seuraavan markkinoiden avautumista tarkasti.

Hankintalaki, erityisalojen hankintalaki ja esitetty puolustus- ja turvallisuushankintalaki muodostavat kokonaisuuden. Puolustus- ja turvallisuushankintoja tekevät hankintayksiköt ovat merkittäviä siviilimateriaalin hankkijoita jo nykyisellään, ja niillä on tästä johtuen hyvät perusvalmiudet ryhtyä soveltamaan esitettyä lakia puolustus- ja turvallisuushankintoihin. Puolustusvaliokunta korostaa, että puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevan lain tehokas toimeenpano tulee varmistaa riittävällä koulutuksella, ohjeistuksen päivittämisellä sekä eri hallinnonalojen ja toimijoiden yhteistyöllä. Puolustusvaliokunta toteaa, että puolustushallinnon ja kotimaisen teollisuuden yhteistyö on tiivistä ja toimii hyvin. Uuden lain toimeenpanovaiheen myötä yhteistyön merkitys tulee entisestään kasvamaan. Valiokunnan mielestä on selvää, että esimerkiksi huoltovarmuuteen ja teollisen yhteistyön mekanismeihin liittyvät seikat on osattava hahmottaa aikaisempaa kokonaisvaltaisemmin jo hankintoja suunniteltaessa.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin muutoksin ja huomautuksin.