Ehdotus

Direktiiviehdotuksessa määritellään orpoteoksiksi katsottavien teosten sallitut käytöt. Orpoteoksia ovat teokset, joiden tekijää ei tunneta tai tavoiteta.

Ehdotuksen päätavoitteena on luoda oikeudellinen kehys ehdotuksessa määriteltyjen laitosten ylläpitämissä digitaalisissa verkkokirjastoissa ja -arkistoissa olevien orpoteosten laillisen, rajat ylittävän saatavuuden mahdollistamiseksi. Ehdotuksen 1 artiklassa määritellään direktiivin kohteeksi ja soveltamisalaksi yleisölle avoimissa kirjastoissa, oppilaitoksissa ja museoissa, sekä arkistoissa, elokuva-arkistojen kokoelmissa ja julkisen palvelun yleisradio-organisaatioiden arkistoissa olevat aineistot.

Ehdotetun direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kirjat, aikakausjulkaisut, sanomalehdet, aikakauslehdet ja muut kirjalliset teokset sekä niihin sisällytetyt muut teokset. Ehdotettu direktiivi kattaa myös elokuva-arkistojen kokoelmiin sisältyvät audiovisuaaliset teokset ja elokuvateokset sekä julkisen palvelun yleisradio-organisaatioiden tuottamat ja niiden arkistoihin sisältyvät ääni- ja audiovisuaaliset teokset ja elokuvateokset.

Teoksen saattaminen yleisön saataviin internetissä edellyttää lupaa teoksen tekijältä tai muulta oikeudenhaltijalta. Jos kyseessä on teos, jonka tekijää ei tunneta tai tavoiteta, tarvittavaa lupaa ei voida saada.

Ehdotuksen tavoite on tarkoitus saavuttaa ottamalla käyttöön järjestelmä, joka perustuu orpoteosaseman vastavuoroiseen tunnustamiseen eri jäsenvaltioissa. Orpoteosaseman vahvistaminen edellyttää, että teoksen käyttäjä tekee etukäteen huolellisen oikeuksien selvityksen direktiivin vaatimusten mukaisesti siinä jäsenvaltiossa, jossa teos ensimmäisen kerran julkaistiin. Tämän selvityksen perusteella teos katsottaisiin orpoteokseksi koko EU:n alueella, minkä jälkeen teos voitaisiin digitoida ja saattaa tietoverkon välityksellä yleisön saataviin.

Direktiiviehdotuksen taustalla on komission suositus kulttuuriperinnön digitoinnista ja sähköisestä saatavuudesta sekä digitaalisesta säilyttämisestä (2006/585/EY), jäljempänä kulttuuriperintösuositus. Se liittyy myös Eurooppa 2020   -strategian osana olevan Euroopan digitaalistrategian (KOM(2010) 245) tavoitteisiin luoda järjestelmä, jolla helpotetaan orpojen teosten digitointia ja jakamista EU-maiden rajat ylittävissä verkkopalveluissa.

Ehdotuksen oikeusperustana ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 49 (sijoittautumisvapaus), 56 (palvelut) ja 114 (sisämarkkinat) artiklat.

Komissio toteaa ehdotuksessa, että toissijaisuusperiaatteen mukaisesti direktiivin muodossa annettava säädösehdotus on tarpeen, koska vapaaehtoiset toimenpiteet, erityisesti kulttuuriperintösuositus, eivät ole tuottaneet toivottuja tuloksia. Suosituksesta huolimatta vain muutamissa jäsenvaltioissa on orpoteoksia koskevaa lainsäädäntöä. Näiden harvojen olemassa olevien kansallisten ratkaisujen puutteena on komission mukaan se, että niissä sähköinen saatavuus rajoitetaan kyseisten maiden alueella asuviin kansalaisiin.

Komissio katsoo, että orpoteoksia koskeva ongelma on merkittävä este digitaalisten kirjastojen perustamiselle ja että orpoteosten sähköistä käyttöä koskevan EU:n johdonmukaisen oikeudellisen kehyksen laatiminen on suhteellisuusperiaatteen mukaisesti hienovaraisin keino saavuttaa haluttu tulos. Kaikki muut lähestymistavat lisäisivät huomattavasti hallintokuluja ja edellyttäisivät orpoteoksille tarkoitettuja erityisiä lupajärjestelyjä.

Valtioneuvoston kanta

Ehdotetun direktiivin tavoitteena on mahdollistaa pääsy kirjastojen, arkistojen ja museoiden sekä oppilaitosten kokoelmissa sekä audiovisuaalisissa arkistoissa ja julkisen palvelun yleisradio-organisaatioiden arkistoissa oleviin orpoihin teoksiin Euroopan unionin laajuisesti tietoverkkojen välityksellä. Unionin laajuinen teosten saatavuus edistää eurooppalaista kulttuurin monimuotoisuutta ja lisää tiedon ja oppimisen lähteitä.

Valtioneuvosto tukee täysin direktiiviehdotuksen yleisiä tavoitteita osana Euroopan laajuisten digitaalisten sisämarkkinoiden luomista.

Valtioneuvosto katsoo, että pääasialliset ratkaisua vaativat ongelmat direktiiviehdotuksen yleisten tavoitteiden toteuttamisessa eivät liity erityisesti orpoteoksiin vaan siihen, millä tavalla suuria teosmääriä yleensä voidaan saada laillisesti ja kohtuullisin ehdoin käyttöön. Orpoteoksia koskevaa asiaa pitäisi tarkastella laajemmasta näkökulmasta, jossa olisivat esillä kaikki suurten teosrepertuaarien käyttöön saamiseen liittyvät kysymykset, mukaan lukien kysymykset oikeuksien rajoittamisesta ja kollektiivisen lisensioinnin malleista sekä siitä, miten rajat ylittävät käyttötilanteet suuressa mittakaavassa ratkaistaan.

Suomen tekijänoikeuslain mukaan teokset, joiden oikeuksien haltijaa ei tunneta tai tavoiteta, ovat sinänsä suojattuja teoksia, ellei teoksesta voida objektiivisin perustein päätellä, että sen suoja-aika on lakannut. Suojan piiriin kuuluvien teosten osalta tekijänoikeutta on laissa rajoitettu niin, että digitointi on sallittua. Teoksen yleisölle välittämisen osalta on tekijänoikeuslaissa säännökset, joiden nojalla tekijänoikeuden yhteisvalvontajärjestö voidaan hyväksyä myöntämään käyttöoikeuksia teoksiin, orvot teokset mukaan lukien, ja sopimaan käytön ehdoista.

Komission ehdotuksen lähtökohta on, että orvoiksi teoksiksi direktiivin mukaan luokiteltavia tietyn teoskategorian teoksia, joiden oikeuksien haltijaa ei ole huolellisen etsinnän jälkeen löydetty, saataisiin käyttää oikeuksia rajoittamatta, lupia hankkimatta ja myös korvauksia maksamatta tietyissä käyttäjäinstituutioissa.

Valtioneuvosto toteaa, että Suomen näkökulmasta voidaan kysyä, miksi ehdotuksen soveltamisala on rajattu komission esittämällä tavalla. Direktiiviehdotuksen yleisten tavoitteiden valossa olisi ollut toivottavaa, että komissio olisi ehdotuksessaan tarkastellut teosten saatavuuteen liittyviä kysymyksiä laajemminkin kuin vain orpoteosten osalta.

Valtioneuvosto katsoo, että nyt käsillä oleva komission ehdotus sisältää ongelmallisia elementtejä, joita on pyrittävä parantamaan neuvottelujen aikana. Tällaisia ovat mm. orpoteosten määritelmä ja orpoteosten sallitut käyttötavat.

Valtioneuvosto pitää ongelmallisena myös sitä, että tunnetun mutta tavoittamattomissa olevan henkilön teokset voitaisiin ottaa käyttöön lupaa hankkimatta ja korvauksetta. Erityisen ongelmallista olisi, jos teos voitaisiin välittää yleisölle tekijän lupaa hankkimatta. Tätä ei mahdollista myöskään vuoden 2001 tietoyhteiskunnan tekijänoikeusdirektiivi, jossa määritellään tekijän yksinoikeuteen sallitut rajoitukset.

Valtioneuvosto pitäisi parempana, että ehdotuksen soveltamisala rajattaisiin vain teoksiin, joiden tekijä on tuntematon.

Direktiiviehdotuksessa ei ole esitetty analyysia siitä, mikä on ehdotuksen suhde EU:ta ja sen jäsenvaltioita sitoviin tekijänoikeutta koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin. Valtioneuvosto katsoo, että tätä kysymystä on direktiiviehdotuksen käsittelyn aikana selvennettävä. Erityisesti tulisi arvioida tekijänoikeuteen sallittuja rajoituksia säätelevän niin sanotun kolmen kohdan testin suhdetta ehdotukseen.

Valtioneuvoston mukaan Suomen näkökulmasta voidaan katsoa ongelmalliseksi myös se, että direktiiviehdotus keskittyy vain orpoteoksiin ja vain tiettyihin teoskategorioihin kuuluviin teoksiin. Tätäkin kysymystä on selvitettävä. Mikäli tätä asiaa ei voida ratkaista orpoteosdirektiivin yhteydessä, komission tulisi valmistella erikseen ehdotus siitä, millä tavalla suuria teosmääriä yleensä voidaan saada laillisesti ja kohtuullisin ehdoin käyttöön.

Huolellisen etsinnän lisäksi direktiiviehdotuksessa on omaksuttu mekanismi, jonka komissio sanoo merkitsevän orpoteosaseman vastavuoroista tunnustamista. Valtioneuvosto katsoo, että direktiivi, joka sisältäisi kansallisten järjestelmien laajemman vastavuoroisen tunnustamisen, mahdollisesti täydennettynä selventävällä lainvalintasäännöksellä yleisölle välittämisen osalta, saattaisi olla Suomen kannalta vähemmän ongelmallinen.

Valtioneuvoston mukaan Suomi pyrkii vaikuttamaan direktiiviehdotuksen sisältöön edellä esitettyjen näkökohtien pohjalta siten, että saadaan varmuus siitä, että direktiivi ei estä soveltamasta toimivia kansallisia järjestelmiä, kuten Suomessa ja muissa pohjoismaissa käytössä olevia kollektiiviseen lisensiointiin ja sopimuslisenssiin perustuvia ratkaisuja.

Oikeusperusta

Näyttää selvältä, että unionilla on tarvittava toimivalta direktiivin antamiseen. Ehdotettujen oikeusperustojen (SEUT 49, 56 ja 114 artiklat) yhdistäminen ei myöskään periaatteessa aiheuta ongelmia, sillä niiden mukaiset päätöksentekomenettelyt ovat keskenään yhteensopivat. Kaikissa tapauksissa säädös hyväksytään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ja neuvosto tekee päätöksensä määräenemmistöllä.

Ehdotuksen jatkokäsittelyssä tulee kuitenkin vielä pohtia, onko ehdotuksen tarkoituksena todella edistää esimerkiksi SEUT 49 ja 50 artikloissa määriteltyä sijoittautumisvapautta, vai voitaisiinko ehdotus hyväksyä ainoastaan SEUT 114 artiklan nojalla. Mikäli tavoitteena on myös sijoittautumisvapauden edistäminen, tulisi SEUT 49 artiklan sijasta kuitenkin viitata SEUT 50 artiklaan.

Käytettävien oikeusperustojen määrän vähentämisellä kahteen tai yhteen ei olisi mitään vaikutuksia säädökseen hyväksymistapaan, muotoon tai sisältöön. Näin ollen kysymykseen voidaan palata, kun säädöksen lopullinen sisältö on selvillä.

Toissijaisuusperiaate

Eduskunnan sivistysvaliokunta on 30.6.2011 pitämässään kokouksessa päättänyt yksimielisesti esittää, että suuri valiokunta ottaa direktiiviehdotusta koskevan asian käsiteltäväkseen EU-  sopimuksen 5 artiklassa määritellyn toissijaisuusperiaatteen kannalta. Sivistysvaliokunta totesi, että "suunnitellun toiminnan tavoitteet voidaan riittävästi saavuttaa kansallisin toimenpitein. Jos myöhemmin ilmenee yhteisen koordinaation tarvetta, unionin toimenpiteet voisivat olla korkeintaan komission suosituksia." (Sivistysvaliokunnan pöytäkirja 12/2011 vp, toissijaisuusasia TS 11/2011 vp)

Eduskunnan suuri valiokunta esitti tältä pohjalta valtioneuvostolle asiaa koskevan lausuntopyynnön.

Toissijaisuusperiaatteesta määrätään SEU 5 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan unionin toiminta on mahdollista vain, jos suunniteltujen toimenpiteiden tavoitetta ei voida "riittävällä tavalla saavuttaa" jäsenvaltioiden tasolla ja jos tavoite voidaan "toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla". Tämän arvioiminen on lainsäätäjän poliittisen harkintavallan piiriin kuuluva asia.

Tässä arvioinnissa on otettava lähtökohdaksi komission ehdottaman toiminnan tavoitteet. Niihin sisältyy ensinnäkin se, että ehdotuksella pyritään takaamaan kaikissa jäsenvaltioissa yhtäläinen pääsy orpoihin teoksiin ja varmistamaan näiden teosten käyttöön liittyvä unioninlaajuinen oikeusvarmuus. Tähän liittyen ehdotuksen keskeisimpänä tavoitteena voidaan pitää 4 artiklassa säädettävää orpoteosten aseman vastavuoroista tunnustamista kaikissa jäsenvaltioissa.

Valtioneuvosto esittää lopullisen kantansa asiasta yllä mainitussa erillisessä lausunnossaan. Alustavana arviona voidaan kuitenkin todeta, että näiden tavoitteiden saavuttaminen 27 jäsenvaltion vapaaehtoisin kansallisin toimenpitein näyttää epätodennäköiseltä.

Vaikka ehdotus lähtökohtaisesti olisikin toissijaisuusperiaatteen mukainen, tämä ei estä lainsäätäjää arvioimasta erikseen ehdotuksen yleistä tarpeellisuutta ja hyödyllisyyttä.

Yhteenveto

Edellä esitetyillä perusteilla valtioneuvoston kanta on, että Suomi ei kannata komission ehdotusta esitetyssä muodossa.

Suomi voi harkita direktiivin hyväksymistä, mikäli sitä muutetaan riittävästi niin, että saadaan varmuus siitä, että direktiivi ei vaikuta haitallisesti Suomessa käytössä oleviin toimiviin ratkaisumalleihin ja niiden kehittämiseen.

Ehdotuksen käsittelyn edetessä Suomi tekee asiassa omat ehdotuksensa ja ottaa kantaa mahdollisesti esiin tuleviin vaihtoehtoihin.