Perustelut

Ammattikorkeakoulujärjestelmä luotiin 1990-luvulla ja käynnistettiin kokeiluna tuon vuosikymmenen alussa. Pysyvä lainsaadäntö säädettiin vuonna 1995, ja kaikki ammattikorkeakoulut ovat toimineet vakinaisina elokuusta 2000 alkaen. Nyt järjestelmän rakenteita ollaan ensimmäistä kertaa uudistamassa. Tämä hallituksen esitys on ensimmäinen vaihe uudistusta. Keskeiset muutokset koskevat toimiluvan myöntämisperusteita ja koulutustehtävän sääntelyä sekä perusrahoituksen määräytymisperusteita. Tavoitteena on laadukas ja vaikuttava ammattikorkeakoulujärjestelmä. Uudistusta on laajasti kannatettu ja tärkeänä pidetään sen toteuttamista suunnitellussa aikataulussa.

Hyväksyessään ammattikorkeakoululain muuttamista koskevan lakiehdotuksen vuonna 2009 eduskunta edellytti mm., että hallitus seuraa ammattikorkeakoulujen koulutusmääriä, koulutuksen sisällön kehittämistä ja opiskelijoiden sijoittumista työmarkkinoille. Ammattikorkeakoulujen toiminnan laatua, tehokkuutta ja vaikuttavuutta tarkastelleiden selvityshenkilöiden arvion mukaan ammattikorkeakoulujärjestelmässä on kokonaisuutena tarkastellen tehottomuutta. Keskeisinä ongelmina selvityshenkilöt näkivät nykyisen ammattikorkeakouluverkon hajanaisuuden, koulutustarjonnan ja -kysynnän epätasapainon niin alueellisesti kuin koulutusaloittain sekä pitkät koulutusajat ja korkeat keskeyttämisasteet. Valiokunta pitää tärkeänä parantaa ammattikorkeakoulujen toiminnan tuloksellisuutta, opetuksen laatua, aluekehittämistoiminnan vaikuttavuutta, oppilaitosten kansainvälistymistä sekä opiskelija- ja muiden palvelujen tasoa. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä.

Valiokunta viittaa aiempiin kannanottoihinsa siitä, että molempia korkeakoulusektoreita kehitetään omista lähtökohdistaan käsin selkeyttäen edelleen koulutusten sisältöjä ja tutkintojen eroavuuksia (mm. SiVM 6/2009 vp — HE 26/2009 vp). Valiokunta toteaa, että tämän eron tulee näkyä myös tutkintojen nimikkeissä.

Valiokunta korostaa, että uudistuksen toinen vaihe on ammattikorkeakoulujen rakenteellisen kehittämisen kannalta aivan keskeinen. Valtioneuvoston tämänkeväisessä kehyspäätöksessä (VNS 3/2013 vp ja VNS 4/2013 vp) on uudistettu aiempien päätösten mukaisena hallituksen vahva sitoutuminen koko ammattikorkeakoulu-uudistuksen toteuttamiseen. Hallituksen mukaan valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen aikataulussa arvioidaan, miten ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto kunnilta valtiolle ja oikeushenkilöaseman muuttaminen toteutetaan. Uudistuksen tueksi valtio varautuu tekemään ammattikorkeakouluihin finanssisijoituksia vuonna 2015. Epävarmuutta uudistuksen suhteen tuo valtiontalouden tilanne. Muun         muassa kehyspäätöksen mukaan ammattikorkeakouluihin kohdistuu hallitusohjelman mukaisina valtion rahoituksen menosäästöinä vuosille 2014—2015 yhteensä 31 miljoonan euron säästöt. Tämä toteutetaan osin vuonna 2013 tehtyjen aloituspaikkojen vähentämisen ja osin yksikköhintojen leikkauksen kautta. Valiokunta pitää välttämättömänä, että toista vaihetta koskevat esitykset annetaan mahdollisimman pian. Valiokunta pitää myös välttämättömänä, että tässä yhteydessä hallituksen esityksen perusteluissa todetut tarvittavat arvonlisäveromuutokset valmistellaan niin, että ei voi syntyä ristiriitaisia tulkintoja esimerkiksi kiinteistöjen arvonlisäveron palautusten suhteen.

Toimiluvat.

Ammattikorkeakoulujen voimassa olevat toimiluvat muodostavat kokonaisuuden, joka on syntynyt ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittymisen myötä. Niihin on tehty ammattikorkeakoulukohtaisia muutoksia tapauskohtaisesti, mutta niitä ei ole arvioitu ja päivitetty kokonaisuutena vastaamaan nykyisiä yhteiskunnan ja työelämän koulutustarpeita eikä korkeakoulujen toimintaympäristön muutoksia. Toimilupien uudistamisella toteutetaan hallitusohjelman mukainen korkeakoulujen nykyisen toimipisteverkon kokoaminen riittävän laajoiksi, laadukkaiksi ja innovatiivisiksi osaamisympäristöiksi.

Valiokunta painottaa, että uusien toimilupien myöntämisessä korostuvat koulutustarpeen lisäksi toiminnan laatuun, vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen liittyvät näkökohdat. Kaikilla yksiköillä tulee olla edellytykset tarjota opiskelijoille laadullisesti tasavertaiset koulutus- ja opiskelijapalvelut. Lisäksi tulee olla mahdollisuudet toteuttaa etenkin pieniä ja keskisuuria yrityksiä ja alueita palvelevaa tutkimus- ja kehitystoimintaa.

Toimilupauudistuksen yhteydessä on tärkeää hallituksen linjausten mukaisesti huolehtia siitä, että jokaisessa maakunnassa on yksi tai useampi korkeakoulu. Valiokunta pitää tärkeänä myös sitä, että korkeakouluverkon tiivistyessä huolehditaan osaamisen siirtymisestä alueilla.

Ensimmäisen lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen mukaan valtioneuvosto voisi myöntää enintään kahden vuoden määräaikaisen toimiluvan, jos uutta toistaiseksi voimassa olevaa toimilupaa ei enää myönnetä. Määräaikainen toimilupa voitaisiin myöntää myös tilanteissa, joissa kahden ammattikorkeakoulun toivotaan yhdistyvän ja näin syntyvän uuden ammattikorkeakoulun hakevan kahden vuoden kuluessa toimilupaa. Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että kahden vuoden aika olisi liian lyhyt. Valiokunta kuitenkin kannattaa hallituksen esitystä ja korostaa, että lyhyt määräaika takaa parhaiten laadukkaan opetuksen ja turvaa opiskelijapalveluita. Siten se on etenkin opiskelijan kannalta parempi ratkaisu. On tärkeää, että opiskelijat voivat suorittaa opintonsa keskeytyksettä loppuun toisessa ammattikorkeakoulussa. Valiokunta myös yhtyy hallituksen esityksessä todettuun näkemykseen siitä, että määräaikaisten toimilupien myöntäminen vauhdittaisi ammattikorkeakoulusektorin rakenteellista kehittämistä.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan käsitellyt toimilupaa koskevia ehdotuksia ja katsonut, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta on katsonut, ettei toimiluvan pysyvyys nauti sellaisenaan suojaa lainsäätäjän toimia kohtaan. Toimiluvan voimassaolon päättymisellä on ammattikorkeakoulua ylläpitävän yhteisön oikeusasemaan samanlainen vaikutus kuin luvan peruuttamisella, joka voidaan tehdä myös koulutustarpeen olennaisten muutosten vuoksi. Toimiluvan haltija ei siten ole voinut perustellusti odottaa toimiluvan pysyvyyttä. Ehdotettu sääntely liittyy lisäksi toimintaympäristön muutoksen johdosta tehtävään ammattikorkeakoulujärjestelmän uudistamiseen. Sääntely ei muodostu tältä osin valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.

Koulutustehtävän sääntely.

Hallitus esittää koulutustehtäväsääntelyn uudistamista ja koulutusohjelmapäätöksistä luopumista. Toimiluvissa määrätään jatkossa ammattikorkeakoulun koulutusvastuusta eli siitä, mitä tutkintoja ja tutkintonimikkeitä kukin ammattikorkeakoulu antaa. Lisäksi toimiluvassa määrätään oikeudesta järjestää ammatillista opettajankoulutusta.

Valiokunta katsoo, että uudistus antaa ammattikorkeakouluille entistä joustavammat mahdollisuudet reagoida työelämän tarpeisiin. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että uusi ammattikorkeakoulujen koulutustehtävien määrittely varmistaa nykyistä paremmin riittävän ja työelämälähtöisen koulutustarjonnan ja sitä kautta myös työvoiman tarjonnan kaikilla aloilla yhteiskunnan tarpeiden mukaisesti.

Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että asetusluonnoksen liitteenä olevasta tutkintoluettelosta on ainoana nykyiseen verrattuna poistettu kalatalouden amk-tutkinto eli iktyonomin (AMK) tutkinto ja tutkintonimike. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta ei pidä poistamista perusteltuna siitäkään huolimatta, että koulutusta järjestänyt ammattikorkeakoulu ei ole uusinut toimilupaansa järjestää tätä koulutusta. Kalatalouselinkeino on kasvussa, kun kalan kulutus lisääntyy ja kalan terveydelliset ja taloudelliset hyödyt ovat kiistattomat. Kalatalousalan mukaan tälle erikoisammattialalle tarvitaan osaajia, joiden ammattitaidon on oltava korkea. Iktyonomi-tutkinto mahdollistaa laaja-alaiset valmiudet toimia elintarviketeollisuudessa, alkutuotannossa, viranomaistyössä sekä kalatalous- ja ympäristöalan esimies-, tuotekehitys- ja neuvontatehtävissä. Iktyonomit myös koulutetaan osaamaan mm. ympäristöselvitysten kenttätyöt, laatimaan suunnitelmia ja toteuttamaan vesistö- ja kalastokunnostuksia sekä kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmia. Iktyonomit myös työllistyvät hyvin. Tärkeää olisikin, että koulutusta edelleenkin järjestettäisiin.

Rahoitusperusteiden uudistaminen.

  Voimassa olevaan ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmään liittyy kannustinongelmia, koska se ei juurikaan palkitse tehokkuudesta tai asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Keskeisistä korkeakoulupoliittisista tavoitteista eivät myöskään laatu ja vaikuttavuus näy tällä hetkellä ammattikorkeakoulujen rahoitusjärjestelmässä.

Ehdotuksen mukaan rahoituksen määräytymisperusteissa ja rahoituskriteereissä otetaan huomioon koko ammattikorkeakoulujen lakisääteinen toiminta ja korostetaan laatua, vaikuttavuutta sekä tehokkuutta. Valiokunta pitää näitä muutoksia välttämättöminä ja kannattaa ehdotettuja muutoksia.

Asian käsittelyssä osa asiantuntijoista on pitänyt liian suurena rahoitustekijänä tehokkuutta mittaavaa 55 opintopisteen vaatimusta. Mittarin painoarvo on 24 prosenttia. Valiokunnan mielestä tämä on kuitenkin tärkeä peruste tehokkuuden lisäämiseksi. Valiokunta pitää kuitenkin samalla välttämättömänä huolehtia siitä, ettei opetuksen laatu tämän johdosta heikkene.

Alueellinen vaikuttavuus.

  Ammattikorkeakoulujärjestelmää luotaessa ja sen kokeiluvaiheessa tärkeänä pidettiin alueellista näkökulmaa. Hallituksen esityksessä luonnehditaan, että se on sittemmin monipuolistunut ja ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittymisen myötä saanut uusia korkeakoulupoliittisia tavoitteita.

Sivistysvaliokunta korostaa, että ammattikorkeakoulut ovat luonteeltaan pääosin alueellisia korkeakouluja, joiden toiminnassa tulee olla keskeistä yhteys alueen työelämään ja alueelliseen kehittämiseen. Valiokunnan mielestä         alueellista vaikuttavuutta on syytä nykyisestään vahvistaa. Vaikuttavuus vahvistuu laadukkaamman ja tuloksekkaamman toiminnan kautta. Korkeakoulukohtainen profiloituminen parantaa mahdollisuuksia laadun kehittämiseen sekä edistää yhteistyötä niin korkeakoulujen kesken kuin muiden oppilaitosten ja alueellisten toimijoiden kanssa. Valiokunta katsoo, että rahoitusperusteista tarkemmin päätettäessä tulee harkita, miten alueellisen vaikuttavuuden painoarvoa voitaisiin vahvistaa.

Koulutusvienti.

Valiokunnalle on useissa yhteyksissä tuotu esiin, että koulutusviennin mahdollisuuksia heikentävät lainsäädännön asettamat esteet. Myös tämän asian asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että korkeakoulujen toimintaedellytyksiä tulisi vahvistaa muun muassa poistamalla koulutuksen vienniltä lainsäädännöllisiä esteitä. Valiokunnan mielestä lainsäädännön esteet tulee selvittää. Tämä voisi tapahtua esimerkiksi erottamalla normaalina opetuksena tarjottava tutkintokoulutus ja koulutuksen vientinä toteutettava tutkintokoulutus selvästi toisistaan. Sen vuoksi valiokunta katsoo, että ulkomaalaisten opiskelijoiden ja koulutusviennin osalta asia tulee selvittää. Selvityksen jälkeen asia voidaan ratkaista. Valiokunta ehdottaa      asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus).

Kolmen vuoden työelämäjakso.

  Valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon kelpoisuusehtona on kolmen vuoden työkokemus perustutkinnon suorittamisen jälkeen. Valiokunta kuitenkin pitää voimassa olevaa säännöstä tärkeänä. Työelämäjakso tuo sitä uskottavuutta ja osaamista, mitä ylemmissä ammattikorkeakouluopinnoissa ja työelämäyhteistyössä tarvitaan. Lisäksi on huomioitava, että ammattikorkeakoulututkinto on työhöntuloväylä. Ylemmät ammattikorkeakouluohjelmat on kehitetty työssäkäyvien ja työelämän mukaan ja myös pedagogiikkaa on kehitetty vastaamaan tätä tutkintomallia. Ammattikorkeakoulutus profiloituu tätä kautta omaleimaiseksi ja vahvaksi työelämälähtöiseksi korkeakouluksi suhteessa yliopistokoulutukseen, missä työelämään tullaan pääsääntöisesti maisteritutkinnon jälkeen.

Liikuntapalvelut.

Vuoden 2009 lainmuutoksen yhteydessä eduskunta hyväksyi myös lausuman, jossa se edellytti hallituksen seuraavan, miten ammattikorkeakoulut järjestävät liikuntapalveluja opiskelijoille, ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin opiskelijoiden liikuntamahdollisuuksien edistämiseksi. Valiokunta korostaa, että liikuntapalvelut ovat tärkeä opiskelijoiden hyvinvointia lisäävä ja sen myötä opiskelua edistävä palvelu myös ammattikorkeakouluissa. Valiokunta pitääkin erittäin tärkeänä, että tässä uudistuksessa toimilupahakemukseen sisällytettävä opiskelijapalveluiden järjestämistä koskeva selvitys kattaa myös opiskelijoiden liikunta- ja hyvinvointipalvelut. Valiokunta pitää tärkeänä, että selvitys sisältäisi kuvauksen liikuntapalvelujen järjestämisestä vähintään korkeakoululiikunnasta annettujen suositusten tasoisina. Tämä edellytys velvoittaa jokaisen ammattikorkeakoulun järjestämään opiskelijoiden liikuntapalvelut käytännössä toimiviksi.

Ammattikorkeakouluopiskelijoiden terveydenhuollon järjestäminen.

Eduskunta edellytti vuoden 2009 lainmuutoksen yhteydessä myös, että ammattikorkeakouluopiskelijoiden terveydenhuollon tilannetta seurataan. Vuonna 2010 eduskunta myönsi määrärahat YTHS-mallin kolmevuotiseen kokeiluun kahdella paikkakunnalla. Tavoittena on selvittää YTHS-mallin soveltuvuutta ammattikorkeakouluopiskelijoiden opiskeluterveydenhuollon järjestämistavaksi vuosina 2011—2014 toteutettavan kokeilun avulla. Valiokunta pitää tärkeänä tehdä pysyviä ratkaisuja kokeilussa saatujen kokemusten perusteella.