Perustelut

Lääninhallitusten nykyisin käsittelemät sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevat asiat on ehdotetun lainsäädännön mukaan tarkoitus keskittää aluehallintohallintovirastoihin. Niihin siirtyvät lähes kaikki lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen tehtävät. Hallituksen esityksessä käsitellään lähinnä uusien virastojen rakenteeseen ja ohjaukseen liittyviä seikkoja. Sosiaali- ja terveysvaliokunta arvioi organisaatiomuutosten vaikutuksia valiokunnan toimialan kannalta.

Aluehallintovirastojen tehtävät ja organisaatio

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan toimialalla aluehallintovirastot hoitavat lakiehdotuksen 4 §:n mukaan muussa lainsäädännössä erikseen säädettyjä sosiaali- ja terveydenhuoltoon, ympäristöterveydenhuoltoon sekä oikeusturvan edistämiseen ja toteuttamiseen liittyviä tehtäviä. Lisäksi aluehallinnon tehtävänä on muun muassa peruspalvelujen alueellisen saatavuuden arviointi.

Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevat asiat ehdotetaan keskitettäviksi aluehallintovirastoihin. Lääninhallitusten nykyisten sosiaali- ja terveysosastojen tehtävistä Euroopan sosiaalirahastoon ja Euroopan aluekehitysrahastoon liittyvät asiat siirretään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille sekä maakunnan liitoille. Sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyviä aluehallinnon tehtäviä ei aluehallintouudistuksen tässä vaiheessa esitetä sisällöllisesti muutettaviksi. Aluehallinnon viranomaisten tehtävien yksityiskohtainen sisältö määritellään erityislainsäädännössä. Tehtäväkohtaisia erityislakeja on sosiaali- ja terveydenhuollon toimialalla noin 40, ja aluehallintouudistuksen niihin edellyttämistä muutoksista on tarkoitus antaa erillinen esitys.

Aluehallintovirastoja koskevan lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin mukaan virastojen vastuualueista säädetään valtioneuvoston asetuksella. Sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevien asioiden hoitaminen on perustelujen mukaan suunniteltu sijoitettavaksi aluehallintovirastojen peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualueelle. Tämä vastuualue tulisi olemaan kaikissa kuudessa aluehallintovirastossa.

Esityksen mukainen aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toimialuejako ja toimipisteiden mahdollinen erikoistuminen tekevät aluehallinnon yksiköistä vaikeasti hahmotettavan kokonaisuuden. Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontatehtävät on tarkoitus sijoittaa kaikkiin kuuteen aluehallintovirastoon. Toimialuejakoa ja erikoistumistehtäviä toteutettaessa on valiokunnan käsityksen mukaan huolehdittava siitä, etteivät virastokokonaisuudet jää sosiaali- ja terveydenhuollon sisällön osaamisen kannalta liian pieniksi ja vaaranna siten valvonnan ja ohjauksen tehokkuutta ja toimivuutta. Samalla on tärkeää helpottaa kansalaisten asiointia aluehallintoviranomaisessa muun muassa sähköistä asiointia ja yhteispalvelupisteitä kehittämällä.

Valiokunta kiinnitti Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirastosta annetun lain säätämisen yhteydessä huomiota siihen, että uudelle keskusvirastolle annettujen sosiaalihuollon koordinaatiotehtävien ja aluehallinnon valvonnan ohjaustehtävien sekä aluehallinnon mahdollisen työnjaon avulla voidaan sosiaalihuollon valvontaa tehostaa (StVM 14/2008 vp). Valiokunta toteaa, että jatkossa on edelleen tarpeen arvioida sekä keskusviraston ja aluehallinnon välistä että aluehallinnon sisäistä työnjakoa samoin kuin valvonnan ja ohjauksen vaikuttavuutta sekä keinojen riittävyyttä ja tehokkuutta.

Aluehallintoviraston vastuualuetta johtaisi 1. lakiehdotuksen 11 §:n mukaan vastuualueen päällikkö. Lakiehdotuksen 14 §:n mukaan vastuualueen päällikön nimittäisi sen toiminnallisesta ohjauksesta päävastuussa oleva ministeriö. Valiokunta pitää tärkeänä, että peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualueen päällikön nimittää esityksen perustelujen mukaisesti sosiaali- ja terveysministeriö.

Aluehallintovirastojen organisointia koskevan lain 5 §:n 3 ja 4 momenteissa ehdotetaan säädettäväksi työsuojelun, ympäristölupa-asioiden ja kilpailuasioiden hoitamiseen liittyvästä vastuualueiden riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta. Sääntelyn tarvetta on perusteltu näitä aloja koskevilla kansainvälisillä sopimuksilla ja tietyissä lupa-asioissa sovellettavilla, riippumatonta lainkäyttöelintä koskevilla periaatteilla. Viranomaistoiminnan riippumattomuutta ja puolueettomuutta turvaavia säännöksiä on kuitenkin myös perustuslaissa sekä esimerkiksi viranomaistoimintaa ja hyvää hallintoa koskevassa yleisessä lainsäädännössä. Valiokunta pitää ongelmallisena, ettei vastuualueen riippumattomuutta ja puolueettomuutta ole lakiehdotuksessa tarkemmin määritelty. Esityksen mukaisesti muotoiltuna säännös voi aiheuttaa epäselvyyttä siitä, millä tavoin muiden vastuualueiden viranomaistoiminnan riippumattomuus ja puolueettomuus poikkeaa lainkohdassa mainituista vastuualueista.

Ohjausjärjestelmä

Aluehallintovirastot ovat esityksen mukaan monitoimialaisia, usean eri ministeriön hallinnonalojen tehtäviä hoitavia viranomaisia. Virastojen työn strateginen suunnittelu ja ohjaus toteutetaan eri ministeriöiden yhteistyönä. Aluehallintovirastojen ohjausjärjestelmässä virastoille laaditaan yhteinen strategia-asiakirja ja kullekin virastolle oma strateginen tulostavoiteasiakirja sekä toiminnallinen tulostavoiteasiakirja.

Sosiaali- ja terveyspolitiikan kehittämisen ja toteuttamisen kannalta on tärkeää, että valtion aluehallintoviranomaiset toimivat tuloksellisesti ja ovat yhteistyökykyisiä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että sosiaali- ja terveyspolitiikan valtakunnallisen ohjauksen toimivuus turvataan uudistuksen täytäntöönpanossa. Tämän vuoksi on virastojen strategisten asiakirjojen valmistelussa otettava asianmukaisesti huomioon ministeriökohtaisen ohjauksen tarpeet. Ohjausjärjestelmän käytännön toteuttamisessa on huolehdittava siitä, että suunnittelusta ja ohjauksesta ei aiheudu tarpeetonta selvitystyötä ja raportointia, johon kuluva aika haittaa virastojen perustehtävien hoitamista.

Voimavarat

Perustelujen mukaan aluehallinnon uudistaminen aiheuttaa välillisesti henkilöstön määrän vähenemistä aluehallinnossa, sillä se on yksi vuoden 2009 kehyspäätöksen sisältämistä valtionhallinnon tuottavuutta lisäävistä toimenpiteistä. Uusille virastoille siirtyy uudistuksessa mukana olevilta virastoilta ensimmäiseltä tuottavuusohjelmakaudelta 436 henkilötyövuoden vähennystavoite vuosina 2010 ja 2011. Aluehallinnon uudistamishankkeelle on samoille vuosille kohdennettu 60 henkilötyövuoden tuottavuustavoite. Näiden lisäksi tavoitteena on henkilöstötarpeen aleneminen yhteensä 640 henkilötyövuodella vuosina 2012—2015 aluehallintovirastoissa ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa. Kun uudistuksessa mukana olevien viranomaisten henkilöstömäärä on noin 5 900 henkilötyövuotta, merkitsevät yhteensä 1 136 henkilötyövuoden tuottavuustavoitteet uusien virastojen käynnistymisen jälkeisten viiden vuoden aikana lähes 20 prosentin henkilötyövuosivähennystä virastojen nykyhenkilöstön määrään verrattuna. Aluehallinnosta siirretään lisäksi Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle sosiaalihuollon valtakunnallisiin valvontatehtäviin 11:tä henkilötyövuotta vastaava määrä ensi vuoden alusta.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää voimavarojen vähennyksiä erityisen huolestuttavina valvonnan ja ohjauksen toimivuuden ja uskottavuuden kannalta. Valiokunta kantoi asiasta huolta myös lupa- ja valvontavirastoa perustettaessa ja edellytti mietinnössään, että aluehallinnon voimavarojen riittävyys sosiaalihuollon valvonnassa taataan (StVM 14/2008 vp).

Sosiaali-, terveydenhuollon ja ympäristöterveydenhuollon valvonta- ja lupatehtävien hoito edellyttää erityiskoulutettua henkilökuntaa ja hyvää sosiaali- ja terveydenhuollon sisällön ja lainsäädännön erityisosaamista. Yleishallinnosta ja muilta tehtäväalueilta mahdollisesti vapautuvien henkilöiden käyttö sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä on sen vuoksi mahdollista vain hyvin rajoitetusti. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan lääninhallituksissa on jo nykyisin jouduttu priorisoimaan kiireellisiä tehtäviä siten, ettei ennalta ehkäisevään ja suunnitelmalliseen valvontatyöhön ole ollut käytännössä riittäviä voimavaroja. Myös kantelujen käsittelyajat ovat muodostuneet usein kansalaisten kannalta kohtuuttoman pitkiksi. Valiokunta korostaa, että aluehallintovirastojen mahdollisuudet hoitaa sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvät lakisääteiset tehtävät tulee turvata.