Perustelut

Yleistä

Esityksellä pyritään poistamaan toiminnan organisointitavasta johtuvia kilpailuneutraliteetti- ja valtiontukiongelmia silloin, kun kunta tai kuntayhtymä toimii kilpailutilanteessa markkinoilla. Ehdotetun lainsäädännön mukaan kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla sen tulisi pääsääntöisesti yhtiöittää toiminta. Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan julkisen sektorin harjoittaman elinkeinotoiminnan pelisääntöjä selkeytetään. Tarkoitus on määritellä selkeä raami kuntien, kuntayhtymien, kuntien liikelaitosten ja muiden kuntien omistamien toimintayksiköiden harjoittamalle ja markkinoilla yritysten kanssa kilpailevalle elinkeinotoiminnalle. Esitys liittyy EU:n yhteismarkkinasääntelyyn ja kiellettyjä valtiontukia koskeviin komission päätöksiin. Esityksen tarkoituksena ei ole puuttua kunnan erityislailla säädettyyn järjestämisvastuuseen.

Esitykseen liittyy samanaikaisesti annettu kilpailulain muutosesitys (HE 40/2013 vp), jossa ehdotetaan lisättäväksi Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaa valvoa kilpailuneutraliteetin toteutumista julkisen ja yksityisen toiminnan välillä. Ehdotuksen perusteella virasto voi jatkossa puuttua myös sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen kunnissa siltä osin kuin kyse on taloudellisesta toiminnasta.

Sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen yhtiöittäminen

Esityksen mukaan lakisääteisiä tehtäviä ei katsota hoidettavan kilpailluilla markkinoilla, jos palveluja tuotetaan vain niille, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palveluja. Tällä perusteella suurin osa kunnallisesta sosiaali- ja terveydenhuollosta jää yhtiöittämisvelvollisuuden ulkopuolelle. Kunta voisi edelleen toimia vähäisessä määrin markkinoilla samoin kuin silloin, kun se on lain perusteella nimenomaisesti mahdollista. Yhtiöittämisvelvollisuutta ei ole, jos tehtävää hoidetaan lakiin perustuvan yhteistoimintavelvoitteen perusteella (2 a §). Jos kunnalla ei ole yhtiöittämisvelvollisuutta markkinoilla toimiessaan, on toiminnan hinnoittelun kuitenkin oltava markkinaperusteista.

Terveydenhuoltolaissa on useita säännöksiä, joiden perusteella kuntien ja kuntayhtymien on sovittava terveydenhuollon palvelujen työnjaosta (esimerkiksi 33, 34 ja 43 §). Potilaalla on lisäksi vuoden 2014 alusta alkaen oikeus valita hoitoa antava terveyskeskus ja tarvittaessa erikoissairaanhoidon toimintayksikkö (48 §). Esityksen perustelujen mukaan työnjakoa ja yhteistoimintaa koskevalla sääntelyllä on merkitystä myös yhtiöittämisvelvollisuuden soveltamiseen. Jos kunnat ja kuntayhtymät osallistuvat tarjouskilpailuun edellä mainittujen sopimusten lisäksi, niille syntyy muun kuin vähäisen toiminnan osalta velvollisuus yhtiöittää toiminta.

Esimerkiksi kuntien ja kuntayhtymien tuottamissa laboratorio- ja kuvantamispalveluissa on esityksen perustelujen mukaan tarkasteltava, miltä osin toiminta perustuu lailla säädettyyn tai lain perusteella sovittavaan työnjakoon ja miltä osin on kyse toiminnasta kilpailutilanteessa markkinoilla. Työterveyshuollossa yhtiöittämisvelvollisuuden jakautuminen nykyisen lakisääteisen ennalta ehkäisevän palvelun ja vapaaehtoisesti tarjottavan sairaanhoidon välillä voi johtaa palvelujen epätarkoituksenmukaiseen eriyttämiseen ja saattaa vähentää työterveyshuollon palvelujen tarjontaa erityisesti pienissä kunnissa sekä vaikeuttaa pienten yritysten ja maatalousyrittäjien työterveyspalvelujen saantia. Näillä ratkaisuilla voi olla vaikutusta myös muun terveydenhuollon kuin työterveyshuollon järjestämiseen kunnissa tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Työterveyshuollon asiakkaan kannalta ehkäisevän työterveyshuollon ja sairaanhoidon erottaminen toisistaan voi viivyttää työhön liittyvien terveysriskien havaitsemista ja työkykyyn vaikuttavien uhkien torjumista. Lisäksi asiakkaan näkökulmasta rajanveto ennalta ehkäisevän toiminnan ja sairaanhoidon välillä on epäselvä.

Ehdotetun 2 b §:n 2 kohdan nojalla yhtiöittämisvelvollisuutta ei ole, jos erityislaissa säädetään kunnan mahdollisuudesta tuottaa palveluja toiselle tai osallistua tarjouskilpailuun. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tällainen tehtävä voisi olla esimerkiksi tehtävä, joka koskisi markkinoilta puuttuvien palvelujen turvaamista tai palvelujen varmistamista ja jossa julkista palvelutuotantoa ei ole tarkoituksenmukaista siirtää yhtiöön. Erityislaissa tulisi aina perustella poikkeuksen välttämättömyyttä. Perustelujen mukaan tällaisia tehtäviä ei tällä hetkellä ole, mutta säännös on tarpeen tulevaisuudessa erityislakien tarkentuessa.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan käsityksen mukaan terveydenhuollossa on useita tilanteita, joissa julkisen sektorin yhteistyö on taloudellisesti ja potilaan kannalta järkevää toteuttaa myymällä palveluja toiselle julkisen terveydenhuollon järjestämisvastuussa olevalle taholle esimerkiksi potilasjonojen purkamiseksi tai potilaiden asuinpaikan vuoksi ilman, että toimintaa yhtiöitetään. Potilaan kannalta tärkeintä on tarpeellisen ja korkeatasoisen hoidon toteuttaminen kohtuullisessa ajassa riippumatta toiminnan järjestämistavasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yhtiöittämisvelvoite voi vähentää kuntasektorin kannusteita terveydenhuollon valtakunnallisen erityisosaamisen kehittämiseen, jos esimerkiksi yhden sairaanhoitopiirin erityisosaamista voidaan tarjota valtakunnallisesti muille sairaanhoitopiireille vain yhtiömuodossa.

Esityksen perusteluissa todetaan, että esitetyn yhtiöittämisvelvollisuuden perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöä voi olla tarpeen tarkistaa. Tämä tulisi perustelujen mukaan tehdä ehdotettuna siirtymäaikana, jotta niissä palveluissa, joissa kunnalliselle palvelutuotannolle on erityisiä perusteita, kunta voisi tuottaa palvelut, vaikka tehtävään liittyisi kilpailuneutraliteettiongelmia. Valiokunta pitää välttämättömänä lainsäädännön tarkistamista siten, ettei kuntien mahdollisuuksia järjestää ja tuottaa lakisääteiset sosiaali- ja terveyspalvelut halutessaan omana toimintanaan tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa heikennetä kilpailun edistämiseksi annettavalla lainsäädännöllä.

Siirtymäaika

Voimaantulosäännöksen mukaan kunnan tai kuntayhtymän on viimeistään vuoden 2014 loppuun mennessä siirrettävä yhtiöittämisvelvollisuuden piiriin kuuluva toiminta hoidettavaksi erillisessä yhteisömuodossa tai järjestettävä toiminta muutoin siten, ettei se vääristä kilpailua. Kuten esityksen perusteluissa todetaan, voi yhtiöittäminen ja henkilöstön siirtyminen edellyttää pitkääkin valmistelua. Yhtiöittämiskokemusten perusteella toiminnan yhtiöittäminen kestää vähintään vuoden, mutta erityisesti monen kunnan yhteistoiminnassa tuotettujen palvelujen yhtiöittäminen on kestänyt jopa kolme vuotta. Asiaa valmistellut työryhmä ehdottikin kolmen vuoden siirtymäaikaa.

Valiokunta katsoo, etteivät kunnat ole voineet riittävästi valmistautua lain täytäntöönpanoon työryhmän osittain ristiriitaisen vastaanoton saaneen ehdotuksen perusteella. Siirtymäajan riittävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että kuntarakennetta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä koskevat merkittävät muutokset edellyttävät lähivuosina erittäin paljon valmistelutyötä kunta-alalla. Valiokunta pitää tärkeänä, että sosiaali- ja terveydenhuoltoa kehitetään kokonaisvaltaisesti. Valiokunta pitää hallituksen esityksen yhden vuoden siirtymäaikaa lyhyenä ja esittää, että sitä pidennetään vuoden 2016 loppuun saakka, kuten lakiehdotuksessa on työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen (nykyisin työvoimakoulutuksen) osalta ehdotettu.

Henkilöstön eläketurva

Kunnallisen henkilöstön lisäeläkkeeseen oikeutettujen henkilöiden eläketurva voi heikentyä yhtiöittämisen vuoksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että eläketurvan säilyminen varmistetaan voimaantulosäännöksessä esitetyllä tavalla riippumatta siitä, järjestetäänkö siirtyvän henkilöstön eläketurva Kevan vai yksityisten alojen eläkevakuutuksen kautta.