Yleisperustelut

1. Elatustukilaki

Yleistä

Elatustuki täydentää lapsen elatuksen suojaa tilanteissa, joissa lapsi ei saa elatusta molemmalta elatusapulain mukaan elatuksesta vastuussa olevalta vanhemmalta. Elatustukilaki antaa oikeuden julkisista varoista maksettavaan elatustukeen myös sellaiselle lapselle, jolla ei ole oikeudellista isää tai jonka vanhempi laiminlyö vahvistetun elatusavun maksamisen.

Esityksen tavoitteena on ensisijaisesti turvata lapsen oikeus riittävään elatukseen ja asiakkaiden yhdenvertainen kohtelu asuinpaikasta riippumatta. Elatustukijärjestelmän kehittämisellä ja elatusapujen perinnän tehostamisella pyritään huolehtimaan sekä lapsen elatuksesta että siitä, että molemmat vanhemmat käytännössä osallistuvat elatukseen lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla.

Ehdotetun elatustukilain mukaan elatustuen toimeenpano siirtyy kunnilta Kansaneläkelaitokselle. Lakiehdotus vastaa suurelta osin nykyistä elatusturvalakia, mutta siihen ehdotetaan joitakin toimeenpanijan vaihtumisesta aiheutuvia ja toimeenpanon tehostamiseen tähtääviä muutoksia.

Vuonna 2006 elatusvelvollisilta perittiin takautumissaatavia yhteensä noin 68 miljoonaa euroa. Elatusvelvollisia, joilla oli kunnan perittävää elatusapuvelkaa, oli vuoden 2006 lopussa noin 70 000. Elatusvelvollisten määrä on viime vuosina laskenut, yhtenä syynä vähenemiseen on ollut elatusapusaatavien viiden vuoden vanhentumisaika. Kuntien perittäväksi on vuosien mittaan kertynyt elatusvelvollisilta perittävää elatusapuvelkaa kaikkiaan noin 258 miljoonaa euroa, josta lapsille tilitettävän elatusavun osuus on lähes 23 miljoonaa euroa.

Ehdotettu päätöksentekoon ja perintään liittyvien järjestelmien uudistaminen ja sähköisen asioinnin lisääminen vähentävät hallinnollista työtä ja tehostavat elatustukijärjestelmän toimintaa. Elatusavun ja elatustuen tarkistaminen jatkossa elinkustannusindeksin perusteella vuosittain voimassa olevan viiden prosentin kynnyksen asemesta parantaa yksinhuoltajien mahdollisuuksia huolehtia lapsen elatuksesta maksujen seuratessa kustannusten kehitystä nykyistä nopeammin. Tämä on tärkeää siltäkin kannalta, että elatustukea saavat yksinhuoltajat kuuluvat kaikkein pienituloisimpien lapsiperheiden ryhmään, jonka toimeentulon ongelmia tulee jatkossa pyrkiä korjaamaan. Asiakkaiden kannalta on tärkeää, että päätökset tehdään viivytyksettä ja että niitä muutetaan vasta, kun tuen maksamiseen vaikuttavissa olosuhteissa tapahtuu muutoksia.

Elatusavun vahvistamiseen liittyvät tehtävät jäävät edelleen kuntien vastuulle. Elatusavun vahvistamiseen ja elatustuen toimeenpanoon liittyvien tehtävien eriyttäminen edellyttää valiokunnan käsityksen mukaan kunnilta ja Kansaneläkelaitokselta tehokasta ja saumatonta yhteistyötä sekä siirtymävaiheessa että lain soveltamisessa. Elatustuen käsittelyn siirtyessä Kansaneläkelaitokselle on vaarana, että yhteys lapsiperheiden palveluiden ja elatustuen välillä katkeaa. Myös tämän vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä, että yhteistyö Kansaneläkelaitoksen ja kuntien välillä tiivistyy.

Valiokunta pitää lakiehdotuksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina ja ehdottaa niiden hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Oikeus elatustukeen

Elatustukilain 6 §:ssä säädettäväksi ehdotetut elatustuen saamisen edellytykset vastaavat voimassa olevaa lakia. Elatustuen maksamisen perusteena voi olla esimerkiksi se, että elatusapu on elatusvelvollisen puutteellisen elatuskyvyn perusteella vahvistettu täysimääräistä elatustukea pienemmäksi. Elatustukena maksetaan tällöin elatusavun ja täysimääräisen elatustuen välinen erotus. Mikäli elatustukea sen vahvistamisen jälkeen korotetaan, erotuksena maksetaan sen ajankohdan mukaisen täyden elatustuen ja vahvistetun elatusavun välinen erotus. Elatustuen ja elatusavun erotuksen maksaminen edellyttää käytännössä, että elatusvelvollisen puutteellinen elatuskyky mainitaan elatusapua koskevassa tuomiossa tai elatussopimuksessa.

Lakiehdotuksen 6 §:n perustelujen mukaan elatusvelvollisen elatuskykyä pidetään puutteellisena silloin, kun hänen arvioitu elatuskykynsä jää alle täysimääräisen elatustuen määrän. Esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on esitetty huoli siitä, että elatustuki muuttuisi 6 §:n perustelujen nojalla tarveharkintaiseksi siten, että yksinhuoltajan omat tulot vaikuttaisivat elatustuen maksamiseen. Elatusavun määrä vahvistetaan kuitenkin edelleen kunnassa tai tuomioistuimessa lapsen elatuksesta annetun lain nojalla, jota ei tältä osin ehdoteta muutettavaksi. Elatusavun suuruuteen vaikuttaa kummankin vanhemman elatuskyky, jota arvioitaessa otetaan huomioon muun muassa heidän ikänsä, työkykynsä, mahdollisuutensa osallistua ansiotyöhön ja varallisuutensa. Sen sijaan elatustuen myöntämisen yhteydessä ei edellä mainittuja tekijöitä arvioida uudelleen. Valiokunta pitää lain soveltamista selkeyttävänä sitä, ettei elatustuen maksamista voida ehdotuksen mukaan lopettaa sillä perusteella, että lapsen äiti on vastustanut isyyden selvittämistä ja on ilmeistä, että lapsen oikeus riittävään elatukseen on turvattu ilman elatustukea (nykyisen lain 14 §).

Elatustuki maksetaan 10 §:n 2 momentin mukaan vain vahvistetun elatusavun suuruisena, jos maksamisen perusteena on elatusavun laiminlyönti ja jos elatusavun vähäisyys johtuu muusta syystä kuin elatusvelvollisen elatuskyvyn puutteellisuudesta. Tällainen syy voi olla esimerkiksi se, että elatusvelvollinen pitää lasta luonaan tavallista enemmän. Mikäli elatusapu on tällaisesta syystä vahvistettu elatustukea pienemmäksi tai silloisen elatustuen suuruiseksi, maksetaan elatustukena aina vahvistetun elatusavun määrä mahdollisella indeksikorotuksella korotettuna. Myös tältä osin elatustuki siis seuraa jatkossa elinkustannusten kehitystä nykyistä joustavammin.

Elatusavun periminen

Kun elatustukea maksetaan elatusavun maksamisen laiminlyönnin perusteella, siirtyy Kansaneläkelaitokselle oikeus elatusapuun maksetun elatustuen määrää vastaavalta osalta. Tällainen takautumissaatava voidaan periä elatusvelvolliselta ulosottotoimin. Lapsella on oikeus saada takautumissaatavan ylittävä osa peritystä elatusavusta.

Lakiehdotuksen 20 §:n nojalla Kansaneläkelaitos voi olla ryhtymättä elatusavun perintään ulosottotoimin, jos elatusvelvollinen alkaa maksusuunnitelman mukaisesti maksaa elatusapua vapaaehtoisesti tai jos on ilmeistä, että perintä jäisi tuloksettomaksi. Nykyisen lain 17 §:n mukaisesta mahdollisuudesta pantin asettamiseen elatusapusaatavan vakuudeksi ehdotetaan luovuttavan, koska mahdollisuutta ei ole juurikaan käytetty eikä sillä siten ole ollut suurta merkitystä. Nykyisen lain lähes kymmenen vuoden voimassaolon aikana pantteja on asetettu arviolta kymmenessä tapauksessa. Elatusapulain mukainen lapsen vanhempien välisellä sopimuksella asetettava pantti on edelleen mahdollinen.

Elatusvelallinen voi välttyä omaisuutensa ulosmittaamiselta esittämällä uskottavan suunnitelman velkansa lyhentämiseksi ja toimimalla suunnitelman mukaisesti. Valiokunta korostaa, että yksittäistapauksissa tulee huolellisesti arvioida elatusvelallisen maksuvaikeuksien tilapäisyyttä ja hänen mahdollisuuksiaan elatusvelan lyhentämiseen maksusuunnitelman mukaisesti ennen ulosottotoimiin ryhtymistä.

Ehdotetun elatustukilain 21 §:n 1 momentin mukaan Kansaneläkelaitos voi elatusvelvollisen hakemuksesta jättää takautumissaatavan perimättä siltä osin kuin elatusavun maksamisen laiminlyönti on johtunut elatusvelvollisen maksukyvyttömyydestä. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi täsmälliset tulorajat, joiden ylittyessä perimiseen ryhdytään. Maksukyvyttömyyden tulee johtua työkyvyttömyydestä tai muusta elatusvelvollisesta riippumattomasta syystä. Säännöksen 1 momentin sanamuoto jättää Kansaneläkelaitokselle harkintavaltaa, jota kunnilla ei voimassa olevan lain mukaan ole ja jota ei esityksen mukaan ole tarkoitus käyttää myöskään uuden lain aikana. Valiokunta ehdottaa säännöksen muuttamista nykyistä lakia vastaavaksi.

Takautumissaatavan perimättä jättäminen on tarkoitettu lähinnä tilanteisiin, joissa on kyse lyhytaikaisesta maksukyvyttömyydestä. Perimättä jättämisen edellytysten selkeyttäminen tehostaa perintää, koska hakijan taloudellisesta tilanteesta ei tehdä kokonaisselvitystä. Toisaalta kaavamaisten tulorajojen soveltaminen voi joissakin tapauksissa johtaa hakijan kannalta kohtuuttomiin tilanteisiin. Elatusvelvollisella voi myös olla tulorajojen alle jäävät tulot, mutta samanaikaisesti perusturvaansa kuulumatonta varallisuutta, jota ei ehdotuksen mukaan oteta huomioon maksukykyä arvioitaessa. Elatusavun ja takautumissaatavan perimistä koskevien säännösten käytännön soveltamista on valiokunnan käsityksen mukaan seurattava ja tarvittaessa täydennettävä lakia tältä osin.

Muutoksenhaku

Muutoksenhaku elatustukilaissa tarkoitetuista Kansaneläkelaitoksen päätöksistä siirtyy sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan ja lisää lautakunnan käsiteltävien asioiden määrää. Valiokunta viittaa muutoksenhakulautakunnasta annetun lain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä antamaansa mietintöön (StVM 8/2008 vp), jossa on otettu kantaa kansalaisten oikeusturvan ja lautakunnan toimintakyvyn edellyttämien henkilöstövoimavarojen turvaamiseen ja lautakunnan toiminnan kehittämiseksi tarvittaviin toimenpiteisiin.

Henkilöstön asemaa koskeva sääntely

Elatustuen toimeenpanon siirto perustuu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (puitelain) 8 §:n 1 momentin 2 kohtaan, jonka mukaan valtion järjestettäväksi ja rahoitettavaksi siirretään tehtävät, jotka on säädetty elatusturvalaissa (671/1998) lukuun ottamatta tehtäviä elatusvelvollisuuden vahvistamiseksi. Puitelain 13 §:n 2 momentin mukaan laissa tarkoitetut uudelleenjärjestelyt, jotka johtavat henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, katsotaan liikkeenluovutukseksi. Säännöksen tarkoituksena on turvata henkilöstön palvelussuhteiden pysyvyys uudistuksissa.

Valiokunta toteaa, että mainittu puitelain säännös koskee myös tehtävien siirtoja valtiolle ja Kansaneläkelaitokselle. Näitä tehtäväsiirtoja ei ole rajattu mainitussa lainkohdassa sen soveltamisen ulkopuolelle, sen sijaan 13 §:n 3 momentin palvelussuhteen pysyvyyttä turvaava irtisanomissuoja on rajattu vain tiettyjä uudelleenjärjestelyjä koskevaksi. Puitelakia säädettäessä tarkoitus oli, että siirtojen yhteydessä ei erikseen tarvitsisi selvittää liikkeenluovutuksen edellytysten täyttymistä.

Hallituksen esityksen mukaan säännöksiä liikkeenluovutuksesta on tarkoitus soveltaa vain todella siirtyvään henkilöstöön. Henkilöstön siirtymisen oikeudellisena perusteena ei esityksen perustelujen mukaan siten ole kunnalta valtiolle siirrettävän tehtäväsiirto (liikkeenluovutus) vaan siirtymisestä säädetään erityislailla. Perustelujen mukaan puitelain tarkoituksena oli, että säädettäessä puitelain 8 §:n mukaisten tehtävien ja rahoitusvastuiden siirroista erityislaeilla, ratkaistaan siirtyvän henkilöstön määrä siirtyvän tehtävän edellyttämien henkilöstötarpeiden mukaisesti kussakin siirtotapauksessa erikseen. Tarkoitus oli, että muun muassa kunnilta valtiolle tai Kansaneläkelaitokselle tapahtuvissa tehtäväsiirroissa henkilöstöä siirtyisi niin paljon kuin tehtävän hoitaminen uudessa organisaatiossa edellyttää. Sen jälkeen, kun määrä on ratkaistu, henkilöt siirtyvät uuden työnantajan palvelukseen liikkeenluovutusperiaatteen mukaisesti. Hallituksen esityksen taustalla on tämä lähtökohta. Valiokunta pitää lähtökohtaa henkilöstön kannalta ongelmallisena. Esityksen mukaan kunnan palveluksessa olevat eivät siirry suoraan uuden työnantajan palvelukseen siten kuin liikkeenluovutuksessa, eikä heille myöskään ehdoteta oikeutta halutessaan siirtyä uuden työnantajan palvelukseen. Koska järjestely ei loisi henkilöstölle varmuutta palvelussuhteen jatkumisesta, valiokunta ehdottaa, että lakiehdotusta muutetaan jäljempänä esitetyin tavoin.

Siirtyvän henkilöstön määrä

Lakiehdotuksen 45 §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen palvelukseen siirtyvän henkilöstön määrän ratkaisee Kansaneläkelaitos neuvoteltuaan kuntasektoria edustavan tahon kanssa. Kansaneläkelaitos on valiokuntakäsittelyssä arvioinut, että tehtäväsiirrosta aiheutuva lisähenkilöstötarve olisi vain 40 henkilötyövuotta hallituksen esityksen perusteluissa esitetyn 100 henkilötyövuoden sijasta. Kunnissa elatustuen toimeenpanossa ja elatusavun perinnässä työskentelevän henkilöstön määrä on tällä hetkellä yhteensä noin 375 henkilötyövuotta. Kokopäiväisesti elatustukitehtäviä hoitaa noin 200 työntekijää. Hallituksen esityksen mukaan ne kunnissa elatustukitehtävissä työskentelevät henkilöt, jotka eivät siirry Kansaneläkelaitoksen palvelukseen, jäävät edelleen kuntien työntekijöiksi.

Kansaneläkelaitos tulee keskittämään sen hoidettavaksi nyt siirtyvät tehtävät kuudella paikkakunnalla toimiviin perintäyksiköihin. Muun muassa sähköisen päätöksentekojärjestelmän ja keskitetyn perinnän avulla työn tehostuminen on arvioitu mahdolliseksi. Näin tehtävät vaatisivat nykyistä pienemmän henkilöstömäärän.

Valiokunta huomauttaa, että tehtävien siirto ei saa merkitä elatustukilain mukaisten tehtävien ruuhkaantumista ja siten elatustukeen oikeutetun aseman heikentymistä viivytysten johdosta. Kun siirrossa on turvattava elatustuen maksun jatkuminen saumattomasti, elatustukihenkilöstöä tulee siirtää Kansaneläkelaitokseen riittävä määrä. Henkilöstön edun mukaisena ei toisaalta voida pitää sitä, että Kansaneläkelaitoksen palvelukseen siirretään henkilöstöä enemmän kuin mitä todellinen tarve on. Yliresursoituna Kansaneläkelaitokselle saattaisi syntyä peruste henkilöstön irtisanomiselle. Myös kunnille jää edelleen nykyisen elatusturvalain mukaisia tehtäviä, joiden hoitaminen vaatii osan nykyisistä henkilöresursseista. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotuksen siirtymäsäännöksissä asetetaan kunnille velvoite hoitaa elatustukeen liittyviä tehtäviä senkin jälkeen, kun elatustuen toimeenpano on siirretty Kansaneläkelaitokselle.

Valiokunta korostaa sitä hallituksen esityksen lähtökohtaa, että Kansaneläkelaitokselle siirtyviin tehtäviin siirretään kuntien palveluksessa olevia elatustukitehtäviä hoitavia henkilöitä. Kansaneläkelaitos on valiokunnalle ilmoittanut palkkaavansa kunnista 40 toimihenkilöä. Valiokunta tähdentää, ettei siirtyvien tehtävien hoitoon tule hakea henkilöstöä normaalilla rekrytoinnilla ennen kuin kunnissa elatustukiasioita hoitaneiden henkilöiden halukkuus siirtyä Kansaneläkelaitoksen palvelukseen on selvitetty. Muunlainen menettely olisi ristiriidassa lakiehdotuksen tarkoituksen kanssa. Avointa rekrytointia tulee käyttää vasta, jos kunnista ei ole saatavissa työntekijöitä tehtävien hoidon vaatimaa henkilöstötarvetta vastaavasti. Valiokunta katsoo myös, että henkilöstön rekrytointia Kansaneläkelaitokseen ja kuntien palvelukseen jäävien aseman järjestymistä tulee tarkasti seurata. Valiokunta ehdottaa asiasta kahta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotukset).

Siirtyvän henkilöstön asema

Lakiehdotukseen on ehdotettu sisällytettäväksi erityissäännökset siirtyvän henkilöstön oikeuksista, jotka osin poikkeavat kunnallisen viranhaltijalain ja työsopimuslain säännöksistä liikkeenluovutuksessa. Kansaneläkelaitoksen palvelukseen siirtyvän henkilön palvelussuhteeseen sovellettaisiin ns. vanhan työntekijän palvelussuhteen ehtoja. Lakiehdotuksen 45 §:n 2 momentin mukaisesti kunnan palvelus rinnastettaisiin Kansaneläkelaitoksen palvelukseen. Lisäksi henkilö säilyttäisi siirtymähetkellä voimassa olevan euromääräisen palkkansa, oikeuden ansaitun vuosiloman pitämiseen vapaapäivinä sekä oikeuden ansaitsemaansa kunnallisen eläkejärjestelmän mukaiseen lisäeläketurvaan, jos palvelus Kansaneläkelaitoksessa jatkuu yhdenjaksoisesti vanhuuseläkeikään tai työkyvyttömyyseläkkeen alkamiseen.

Liikkeenluovutuksen periaatteeseen kuuluu, että myös virka- ja työehtosopimusten soveltaminen siirtyy uudelle työnantajalle. Tätä periaatetta ei ehdotettu sääntely pidä sisällään, vaan henkilöstö siirtyisi vastaanottavan tahon sopimusjärjestelmän piiriin. Sopimusseuraantoa ei hallituksen esityksessä ole pidetty näissä tapauksissa perusteltuna sen vuoksi, etteivät valtion sisäisissäkään organisaatiomuutostilanteissa virastokohtaiset tarkentavat virkaehtosopimukset siirry sovellettavaksi vastaanottavassa organisaatiossa. Siirtyvän henkilön oikeudet vastaavat muilta osin pääpiirteissään kunnallisen viranhaltijalain 25 §:n mukaista järjestelyä liikkeenluovutuksissa.

Eduskunnalle on samaan aikaan annettu hallituksen esitykset kuluttajaneuvonnan sekä holhoustoimen edunvalvontapalveluiden siirtämisestä kunnilta valtiolle (HE 45/2008 vp ja HE 54/2008 vp) puitelain mukaisesti. Näissä esityksissä siirtyvä henkilöstö määrittyy elatustukilaista poikkeavasti siten, että päätoimiselle henkilöstölle taataan mahdollisuus suostumuksellaan siirtyä valtion virkaan. Heidän oikeutensa siirron jälkeen määräytyisivät vastaavin periaattein kuin Kansaneläkelaitoksen palvelukseen siirtyvän henkilöstön oikeudet. Valiokunta toteaa, että toisistaan poikkeavat henkilöstön asemaa koskevat järjestelyt tehtäväsiirroissa eivät ole omiaan lisäämään henkilökunnan sitoutumista järjestelyihin eikä luottamusta kunta- ja palvelurakennelain tavoitteisiin.

Irtisanomissuoja

Kuntiin tulee tehtäväsiirron jälkeen jäämään henkilöitä, jotka aiemmin ovat työllistyneet elatustukitehtäviin. Tehtävien siirron perusteella ei henkilöstölle synny puitelain 13 §:n 3 momentissa tarkoitettua irtisanomissuojaa. Kunta voisi näin ollen taloudellisella tai tuotannollisella perusteella irtisanoa kuntaan jäävät elatustukitehtäviä aiemmin hoitaneet henkilöt. Irtisanominen kuitenkin edellyttää töiden vähentymisen lisäksi sitä, että henkilöä ei voida ammattitaitoonsa ja kykyynsä nähden kohtuudella sijoittaa toiseen tehtävään, joka ei olennaisesti poikkea nykyisestä tehtävästä, tai kouluttaa uusiin tehtäviin.

Valiokunta toteaa, ettei irtisanomisedellytysten täyttyminen näytä kuntatasolla yleisesti todennäköiseltä, koska ikääntymisen aiheuttama palvelukysynnän kasvu ja kuntatyöntekijöiden eläköityminen lisäävät suuresti työvoiman rekrytointitarvetta kuntasektorilla. Tästä huolimatta valiokunta katsoo, että kuntiin jäävien henkilöiden suojaksi on tarpeen säätää vastaava viiden vuoden irtisanomissuoja, joka puitelain 13 §:n 3 momentin mukaan on lain 5 §:n mukaisten terveydenhuollon ja sosiaalihuollon sekä ammatillisen perusopetuksen samoin kuin 6 §:n laajan väestöpohjan kuntayhtymän muodostamiseen liittyvissä järjestelyissä säädetty henkilöstön palvelussuhteen pysyvyyden suojaksi. Jotta siirtyvä henkilöstö ei joudu palvelussuhdeturvan suhteen huonompaan asemaan, irtisanomiskielto ehdotetaan koskemaan myös Kansaneläkelaitoksen palvelukseen siirtyviä. Puitelain irtisanomiskielto koskee samalla tavoin sekä uutta että vanhaa työnantajaa. Valiokunta pitää säännöstä tärkeänä työntekijöiden yhdenvertaisen aseman turvaamiseksi puitelain tarkoittamissa tehtäväsiirroissa. Irtisanomiskiellolla työntekijöiden palvelussuhde turvataan, mikä on ollut puitelain 13 §:n 2 momentin tavoitteena.

Valiokunta kiinnittää lopuksi huomiota kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteeseen parantaa kuntien tuottavuutta pitkällä aikavälillä tehtävien ja toimintojen uudelleenjärjestelyillä. Tämän tavoitteen kannalta ongelmallista on, jos kuntien kustannusrasitus ei tehtäväsiirroissa odotetulla tavalla vähene.