Yleisperustelut

Tehtävien siirto ja sen toteuttaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että päivähoidon yleiseen suunnitteluun, ohjaukseen ja valvontaan kuuluvat tehtävät siirtyvät opetus- ja kulttuuriministeriöön. Esitys perustuu pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan. Varhaiskasvatuksen suunnittelu-, ohjaus- ja valvontatehtävät jakautuvat näin kahteen ministeriöön, koska lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuet ehdotetaan edelleen jätettäviksi sosiaali- ja terveysministeriön ohjaukseen, kuten hallitusneuvotteluissa on sovittu. Lakiehdotus päivähoitolain muuttamisesta velvoittaa STM:n ja OKM:n yhteistyöhön niin päivähoidon kuin koti- ja yksityisen hoidon lainsäädäntöä valmisteltaessa. Valiokunta pitää yhteistyön toteutumista välttämättömänä, koska muutokset pienten lasten hoitojärjestelmän yhdellä osa-alueella voivat aiheuttaa merkittäviäkin palvelutarpeen muutoksia toisella osa-alueella.

Hallitusohjelman mukaan vaalikaudella säädetään laki varhaiskasvatuksesta. Tavoitteena on antaa lakiehdotus eduskunnalle vuoden 2014 kevätistuntokaudella. Varhaiskasvatuslain valmistelu alkaa opetus- ja kulttuuriministeriössä välittömästi nyt esitetyn toimivallan siirron tultua voimaan.

Lakiehdotuksissa esitetyt muutokset on valmisteltu siitä lähtökohdasta, että kyse on välivaiheen ratkaisusta ennen kuin varhaiskasvatuslain valmistelun yhteydessä myös päivähoidon hallinto- ja kehittämistehtävät järjestetään pysyvämmin. Valiokunta puoltaa tehtävien siirron toteuttamista ja lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitetyin huomautuksin.

Viranomaisten tehtävät

Sosiaali- ja terveysministeriön alaiset virastot, Terveyden- ja hyvinvoinnin laitos THL sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira jatkavat toistaiseksi nykyisiä tehtäviään. THL:llä säilyisivät päivähoitoon liittyvät asiantuntijatehtävät, tilastointi, kehittäminen ja tutkimus nykyisessä laajuudessaan. THL on tähän saakka vastannut varhaiskasvatuksen sisällön ja laadun kehittämisen koordinaatiosta, muun muassa varhaiskasvatussuunnitelman perusteiden laadinnasta ja jalkauttamisen kuntatuesta, sekä erinäisistä muista kansallisista ja kansainvälisistä tehtävistä.

Lakiehdotuksen mukaan THL toimii päivähoidon asiantuntijatehtäviä hoitaessaan tarvittaessa yhteistyössä Opetushallituksen kanssa. Opetushallitukselle kuuluu jo nykyisin varhaiskasvatuksen alueelta esiopetukseen sekä aamu- ja iltapäivätoimintaan liittyvät norminanto-, kehittämis- ja asiantuntijatehtävät. Valiokunta pitää yhteistyötä erittäin tärkeänä, mutta toteaa samalla, että yhteistyön osalta kyse on vain nykytilanteen kirjaamisesta lakiin eikä se sinänsä tuo uutta viranomaisten tehtäviin tai keskinäisiin vastuisiin. Kuitenkin hallinnonsiirtoon liittyvän resurssipäätöksen mukaisesti THL:ssä olevat varhaiskasvatuksen kehittämistyössä tarvittavat henkilöresurssit siirretään opetus- ja kulttuuriministeriöön. Valiokunta ilmaisee huolensa siitä, miten THL tässä välivaiheessa kykenee suoriutumaan varhaiskasvatukseen liittyvistä tehtävistään.

Valviran ja aluehallintovirastojen ohjaus- ja valvontatehtävät ehdotetaan kirjattaviksi päivähoitolakiin nykyisen laajuisina. Aluehallintoviraston toimivaltuudet opetushallinnon toimintojen ohjaus- ja valvontatehtävissä ovat suppeammat kuin sosiaalipalveluiden osalta. Toimivaltuuksien säilyminen ennallaan on valiokunnan näkemyksen mukaan perusteltua, koska olennaista on turvata valvonnan jatkuvuus, jottei syntyisi riskiä toiminnan laadullisesta heikkenemisestä.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaikka aluehallintovirastoissa sosiaali- ja opetuspalvelut ovat samalla vastuualueella ja samoissa tulosyksiköissä, ruotsinkielisellä opetustoimella on yksi palveluyksikkö, jonka toimialueeseen kuuluu koko maa. Yksikkö toimii Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa sen vastuualueista erillisenä yksikkönä. Palveluyksikön tehtävänä on hoitaa aluehallintovirastojen toimialaan kuuluvat ruotsinkielisen opetustoimen, niin esiopetuksen, perusopetuksen kuin toisen asteen opetuksenkin tehtävät. Ruotsinkieliset päivähoitopalvelut sen sijaan hoidetaan hajautetusti kaikissa aluehallintovirastoissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että ruotsinkielisten päivähoitopalveluiden aluetason hallintotehtävien keskittäminen edellä mainittuun erityisyksikköön selvitetään erikseen jatkovalmistelussa.

Asiantuntijakuulemisessa ovat monet tahot esittäneet vakavan huolen päivähoidon ohjausjärjestelmän monimutkaistumisesta sekä kehittämistyön heikentymisestä. Valiokunta korostaa, että nyt esitettävä malli koskee lyhytaikaista välivaihetta ja eri viranomaisten tehtäviä tullaan arvioimaan varhaiskasvatuslain valmistelussa osana uudistuksen kokonaisuutta. Samalla arvioidaan kotihoidon tuen ja yksityisen hoidon tuen suunnittelu-, ohjaus- ja valvontatehtävien siirtämistä opetus- ja kulttuuriministeriöön. Olennaisena osana tehtävien siirtoa tulee arvioida opetus- ja kulttuuriministeriön sekä Opetushallituksen resurssitarpeet ja turvata ne riittävästi.

Kehittämistyön turvaaminen

Valiokunta toteaa, että hallinnon järjestely esitetyllä tavalla jättää päivähoidon kehittämistyön rakenteet hyvin ohueksi. Hallituksen esityksen mukaan sosiaalialan osaamiskeskusten lakisääteisiin tehtäviin ei siirron jälkeen enää kuuluisi päivähoidon kehittäminen, koska päivähoito ei enää ole sosiaalialaa ja osaamiskeskusten lakisääteiset tehtävät rajautuvat sosiaalialan kehittämistoimintaan.

Sosiaalialan osaamiskeskusten toiminnassa voisi esityksen perustelujen mukaan kuitenkin jatkossa olla myös päivähoitoon liittyviä tai päivähoidossa toteutettavia kehittämishankkeita silloin, kun ne liittyvät lasten, nuorten ja perheiden sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden edistämiseen, mutta niiden lakisääteinen velvollisuus päivähoidon alueelliseen kehittämiseen lakkaisi siirron myötä. Päivähoito lasten tärkeänä kehitysympäristönä voi olla osana sosiaalialan osaamiskeskuksen kehittämistoimintaa silloin, kun toiminnan tai hankkeen lähtökohta toteuttaa sosiaalihuollon tavoitteita. Vastaavasti esimerkiksi Kaste-hankkeisiin osallistuu kouluja. Myös päivähoidon yksiköt voivat edelleen olla Kaste-hankkeiden toimintaympäristöinä. Päivähoidon hallinnonsiirto ei esityksen perustelujen mukaan edellytä muutoksia sosiaalialan osaamiskeskuksista annettuun lakiin.

Valiokunta katsoo kuitenkin, että päivähoitoon liittyvät kehittämistehtävät tulisi lisätä osaamiskeskuksista annettuun lakiin, koska päivähoidon lakatessa olemasta sosiaalipalvelua ei kehittäminen itsestäänselvästi enää kuulu osaamiskeskuksille. Säännös osaamiskeskusten roolista päivähoitoon liittyvässä kehittämistyössä on perustelluinta sisällyttää osaamiskeskustoiminnasta annettuun lakiin ottaen huomioon vireillä oleva sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus, jossa tullaan ottamaan kantaa kehittämistyön rakenteisiin. Tarkoituksena on, että hallinnonalan siirto ei päättäisi sitä työtä, jota osaamiskeskukset ovat tähän mennessä tehneet päivähoidon ja varhaiskasvatuksen kehittämiseksi osana lasten, nuorten ja perheiden hyvinvoinnin edistämistä ja palvelujen kehittämistä.

Päivähoito osana muita palveluita

Päivähoidon siirtäminen opetus- ja kulttuuriministeriöön tukee niin lapsen, perheiden kuin hallinnonkin näkökulmasta eheän varhaiskasvatuksen kokonaisuuden muodostumista, jolloin päivähoitopalvelujen, esiopetuksen, perusopetuksen ja koululaisten aamu- ja iltapäivätoiminnan laadukasta jatkumoa ohjataan ja kehitetään kokonaisvaltaisesti. Kuten sivistysvaliokunta lausunnossaan toteaa, päivähoidon siirto osaksi kasvatus- ja koulutusjärjestelmää tukee lasten yhtenäisen, sujuvan opinpolun kehittämistä varhaiskasvatuksesta esiopetuksen kautta perusopetukseen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy myös sivistysvaliokunnan toteamukseen, että varhaiskasvatus luo merkittävän perustan lapsen oppimiselle ja että jo tässä vaiheessa tunnistettavat oppimisen ongelmat ovat tärkeitä syrjäytymiskehityksen ehkäisemisessä.

Paikallistasolla jo kaksi kolmasosaa kunnista on siirtänyt päivähoidon hallinnollisesti opetustoimen yhteyteen. Kuntien näkökulmasta päivähoidon aseman muutos valtionhallinnossa selkeyttää hallintoa kuntien ja valtion välillä ja yhtenäistää varhaiskasvatuksen ohjausjärjestelmää. Lapsiperheiden kannalta valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että hallinnonalan siirrosta ei aiheudu muutoksia päivähoitopalvelujen asiakkaille eikä heikennyksiä palveluiden laatuun.

Kuten esityksen perusteluissa tuodaan esiin, suomalaisen päivähoitojärjestelmän vahvuus on ollut sen tarjoama mahdollisuus tasoittaa lasten elinolosuhteista seuraavia eroja ja tarjota kaikille lapsille yhtäläiset mahdollisuudet kehittyä omien edellytystensä mukaisesti. Päivähoito on tärkeä lapsiperheiden palvelu, jolla voidaan merkittävästi vaikuttaa lasten ja perheiden hyvinvointiin, mahdollistaa vanhempien osallistuminen työelämään sekä edistää sukupuolten välisen tasa-arvon toteutumista. Päivähoidolla on näin perhe-, sosiaali-, koulutus- työvoima- ja tasa-arvopoliittisia tehtäviä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että päivähoito nähdään jatkossakin osana edellä kuvattua laajempaa yhteiskuntapoliittista kokonaisuutta varhaiskasvatusjärjestelmää kehitettäessä. Lastenhoidon palveluja on edelleen kehitettävä lapsen ja perheiden tarpeet huomioiden, perheiden valinnanmahdollisuuksia kaventamatta. Kuntatasolla opetustoimen kiinteä yhteistyö sosiaali- ja terveystoimen kanssa on välttämätöntä. Yhteistyötä tulee edelleen kehittää erityisesti neuvolatoiminnan, lastensuojelun ja perhettä tukevien palveluiden välillä. Vaikka varhaiskasvatus on perusteltua liittää opetuksen ja koulutuksen yhteyteen, tulee varhaiskasvatus kytkeä myös lapsiperheiden palvelujen kokonaisuuteen.