Yleisperustelut

Yleistä

Hallitus esittää väliaikaisesti lievennettäväksi yksityisalojen työeläkelaitosten vastuuvelkaa ja vakavaraisuutta määrittäviä säännöksiä. Väliaikaisen lain tarve johtuu kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden häiriöistä, joiden yhtenä ilmenemismuotona on ollut pörssissä noteerattujen osakkeiden arvojen nopea ja voimakas lasku kautta maailman. Sijoitusten arvon lasku on merkinnyt yksityisalojen työeläkelaitosten varojen ja toimintapääoman voimakasta supistumista. Voimassa olevat säännökset edellyttäisivät kuitenkin samanaikaisesti vastuuvelan tarkistamista useita prosenttiyksikköjä ylöspäin, koska tarkistamiskerroin määräytyy pitkällä viiveellä toteutuneisiin markkinailmiöihin nähden.

Varallisuusarvojen laskiessa työeläkelaitokset voivat nostaa vakavaraisuusasemaansa vain myymällä riskillisimpiä sijoituskohteitaan ja ostamalla tilalle vähemmän riskillisiä sijoituskohteita. Esitetyillä toimenpiteillä pyritään estämään sellainen mahdollisuus, että työeläkelaitokset joutuvat myymään osakevarallisuuttaan vakavaraisuusasemaansa nostaakseen. Myynnit toteutuisivat markkinatilanteessa, jossa osakkeiden markkina-arvot ovat poikkeuksellisen alhaalla. Tämä merkitsisi varojen valumista pois työeläkejärjestelmästä.

Esityksen sisältönä on paitsi hidastaa vastuuvelan tarkistusta vuodelta 2008, rinnastaa osa nyt vastuuvelkaan sisältyvästä tasausjärjestelmän puskurista toimintapääomaan vuoden 2010 loppuun saakka sekä muuttaa toimintapääoman vähimmäismääräsäännös vuoden 2010 loppuun asti sellaiseksi, että vähimmäismäärä ei ole riippuvainen sijoitusten riskillisyydestä, vaikka vakavaraisuusrajan yleinen laskentatapa pysyy rakenteeltaan muuttamattomana. Vastuuvelan kasvua hidastetaan siten, että työeläkelaitosten keskimääräisestä vakavaraisuudesta riippuvaista vanhuuseläkevastuun täydennystä ei tehdä vuodelta 2008. Lisäksi vastuuvelan määrää pienentää ehdotus, jolla enimmäismäärää, jolla osakesijoitusten arvon aleneminen voi vähentää vastuuvelan määrää, nostetaan 10 prosenttiin.

Osaketuottosidonnainen lisävakuutusvastuu

Samalla kun sijoittamista osakkeisiin vuonna 2007 vapautettiin, eläkelaitoksille lisättiin vastuuvelkaan uusi erä, osaketuottosidonnainen lisävakuutusvastuu, jonka määrä riippuu osakesijoitusten arvojen heilahteluista. Lisäämällä vastuuvelan määrän riippuvuutta sijoitusmarkkinoiden heilahteluista voidaan osa sijoitusriskistä siirtää koko eläkejärjestelmän kannettavaksi. Osakesijoitusten arvojen aleneminen tai nouseminen voi vähentää vastuuvelan määrää enintään 10 prosenttia ja lisätä sitä enintään 5 prosenttia. Osaketuottosidonnaisuuden astetta nostettaisiin 10 prosenttiin vuoden 2007 alusta voimaan tulleen lain mukaan asteittain viiden vuoden kuluessa vuoteen 2011 mennessä. Vuonna 2007 2 prosenttia vastuuvelasta, kuluvana vuonna 4 prosenttia, vuonna 2009 6 prosenttia ja vuonna 2010 8 prosenttia määräytyy sijoitustuottojen perusteella. Vuodesta 2011 alkaen osaketuottosidonnaisen vastuuvelan määrä olisi enintään 10 prosenttia vastuuvelasta. Nyt ehdotetaan, että 10 prosenttia vastuuvelasta määräytyisi sijoitustuottojen perusteella jo vuodelta 2008. Muutoksesta tulisi pysyvä, koska lakiehdotus aikaistaa pysyvän lain nojalla säädetyn enimmäisrajan voimaantulon.

Talousvaliokunta on lausunnossaan arvioinut sitä, onko 10 prosenttia riittävä vai tulisiko luvun olla esimerkiksi 15 tai 20 prosenttia. Valiokunnan saaman arvion mukaan nosto 15 prosenttiin lisäisi eläkelaitosten toimintapääomia noin 1 miljardilla eurolla ja 20 prosenttiin noin 2 miljardilla eurolla. Prosenttimäärän nosto saattaisi johtaa siihen, että useilla eläkelaitoksilla toimintapääoma nousisi ylärajan yläpuolelle (4 x vakavaraisuusraja), jolloin eläkelaitoksille saattaisi tulla lisää veroseuraamuksia tai/ja niiden olisi tehtävä muita toimenpiteitä.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saaman selvityksen mukaan osaketuottosidonnaisuuden tason nostaminen 10 prosenttiin ei nosta vakavaraisuusrajaa vielä yhdelläkään laitoksella. Sen sijaan tason nostaminen 20 prosenttiin merkitsisi, että entistä useammilla laitoksilla muodostuisi toimintapääoman ylitettä ja ylitteen määrät kasvaisivat. Tason nostaminen 20 prosenttiin johtaisi myös siihen, että entistä suuremmat maksupalautukset ja asiakashyvitykset olisivat mahdollisia. Tämä merkitsisi eläkevarojen siirtymistä pois eläkejärjestelmästä. Lisäksi on otettava huomioon, että eri laitoksissa toteutuneet sijoitustappiot poikkeavat merkittävästi toisistaan. Prosenttimäärän nostaminen 20 prosenttiin vuonna 2008 tarkoittaisi myös sitä, että merkittävä osa yksittäisessä eläkelaitoksessa toteutuneista osaketappioista jaettaisiin jälkikäteen kaikkien eläkelaitosten kesken.

Kun osaketuottosidonnaisuus säädettiin maksimissaan 10 prosenttiin, suunniteltiin tälle tasolle siirryttävän vaiheittain viiden vuoden aikana. Vasta 10 prosentin tason saavuttamisen jälkeen olisi harkittu tason edelleen nostamista saatujen kokemusten valossa. Nosto suoraan 15 tai 20 prosenttiin jo tässä vaiheessa olisi suuri periaatteellinen muutos työeläkerahoituksessa. Vakuutusvalvontavirasto on lisäksi arvioinut, että 10 prosentin osaketuottosidonnaisuuden taso riittää nykytilanteessa siihen, että työeläkelaitosten ei tarvitse ryhtyä realisoimaan osakeomistuksiaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että 10 prosentin taso turvaa näin tässä vaiheessa hallituksen esityksen tavoitteen.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy näin siihen talousvaliokunnan näkemykseen, että prosenttimäärän muuttaminen muuksi kuin 10:ksi vaatisi perusteellisen valmistelun ja vaikutusten arvioinnin, ja kannattaa prosenttimäärän hyväksymistä nyt kiireellisenä hallituksen esityksen mukaisena. Talousvaliokunnan tavoin sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että eri osapuolilla on nopeat valmiudet reagoida, jos työeläkelaitosten toimintaympäristön muutokset sitä vaativat.

Vakuutusvalvontaviraston tietojen mukaan hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset saattavat nostaa kaikkiaan 17 eläkesäätiön tai -kassan toimintapääomaa niin, että tämä johtaisi vakavaraisuusrajan nelinkertaiseen ylitykseen. Ylittävä osa lasketaan elinkeinoverolain mukaan kokonaan veronalaiseksi tuloksi toisen verovuoden jälkeen. Koska ei ole tarkoituksenmukaista, että poikkeuslainsäädäntö johtaisi veroseuraamuksiin joidenkin laitosten osalta, valiokunta ehdottaa lakiehdotukseen muutoksia, joilla veroseuraamukset ja siten varojen siirtyminen pois eläkejärjestelmästä estetään. Samalla valiokunta huomauttaa, että työeläkejärjestelmän uskottavuuden kannalta olisi ongelmallista, jos tuettaessa voimaperäisesti ja mittavasti lainsäädäntötoimin eläkelaitosten vakavaraisuutta samaan aikaan työeläkelaitoksista jaettaisiin varoja ulos asiakashyvityksinä.

Esityksen vaikutus eläkkeisiin

Lakiehdotus parantaa eläkelaitosten vakavaraisuusasemaa pienentämällä vakavaraisuuden laskennassa käytettävän vastuuvelan määrää ja kasvattamalla toimintapääoman määrää. Sen sijaan lakiehdotuksella ei puututa vakuutettujen eläke-etuuksiin tai eläkemaksujen tasoon. Työeläkkeen taso määräytyy henkilön työurallaan ansaitsemien palkkojen ja talouden yleistä hinta- ja palkkakehitystä kuvaavien indeksien perusteella. Työeläkelaitosten sijoitustoiminnan tuotoilla on vain välillinen vaikutus työeläkkeiden tasoon. Vaikutusta eläkkeeseen on vain siltä osin, kun tuotot vaikuttavat eläkemaksun tasoon, koska maksu pienentää palkkaa, josta eläke lasketaan. Hallituksen esitys ei muuta tätä asiaa millään tavalla. Siten vakuutettujen asema on näissäkin olosuhteissa turvattu.

Pidemmällä aikavälillä jo toteutuneet ennakoitua matalammat sijoitustuotot vaikuttavat työeläkemaksun tasoon, jollei nyt tapahtunutta tuottojen voimakasta huonontumista seuraa tavanomaista suurempien tuottojen kausi. Hallituksen esitys kuitenkin lievittää finanssikriisin kielteisiä vaikutuksia. Asiantuntija-arvioiden mukaan pitkän aikavälin arvioihin tulevasta maksutasosta ei finanssikriisin takia ole vielä tarpeen tehdä olennaisia muutoksia.

Sijoitusten tuotto ja ennakkorahastointi

Vuoden 2007 lopussa TyEL-laitosten eläkevarat vastasivat noin kolmasosaa karttuneiden eläkkeiden arvosta. Rahoituksen perustuminen kahteen lähteeseen — palkoista perittäviin maksuihin ja ennakkorahastointiin — vähentää työeläkkeiden rahoituksen haavoittuvuutta. Rahastoinnilla pyritään pienentämään tulevaisuuden työeläkemaksurasitusta ja samalla turvaamaan se, että nuorten ja tulevien sukupolvien saamien etuuksien ja maksamien maksujen suhde olisi lähempänä vanhempien sukupolvien maksujen ja etuuksien suhdetta.

Rahastoituja työeläkevastuita tarkistetaan nyt väliaikaisesti. Säännöksillä määritetään se, millä vauhdilla varoille saadut tuotot kasvattavat varsinaista eläkevastuuta. Rahastointi on kannattavaa vain, jos sijoitusten keskituotto ylittää palkkasumman kasvuvauhdin. Jos työeläkemaksupainetta halutaan purkaa, työeläkesijoituksilla on tavoiteltava palkkasumman kasvuvauhdin ylittävää tuottoa. Nykyiset laskelmat maksujen tason kehityksestä perustuvat olettamalle sijoitusten 4 prosentin reaalisesta keskituotosta pitkällä aikavälillä, jolloin maksu jäisi noin 25 prosenttiin palkoista. Jos pitkän aikavälin reaalinen keskituotto onkin 3 prosenttia vuodessa, pitää tulevaisuudessa periä palkoista 27,5 prosentin maksu. Vuotuista 4 prosentin pitkän aikavälin reaalituottoa ei voi saavuttaa riskittömästi.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta piti uudistusta, jolla työeläkelaitosten sijoittamismahdollisuuksia vuonna 2007 laajennettiin, perusteltuna. Valiokunta katsoi, että työeläkevarojen parempien sijoitustuottojen saamisen välttämättömänä edellytyksenä on, että sijoituksia voidaan tehdä nykyistä enemmän riskipitoisiin kohteisiin. Valiokunnan näkemyksen mukaan on erittäin tärkeää, että sijoitustoimintaa ohjaavaksi periaatteeksi nostettiin sijoitusten hajauttamisvaatimus ja velvoite sijoitusten arviointiin niiden todellisen riskin mukaan (StVM 30/2006 vp).

Valiokunta katsoi kuitenkin aiheelliseksi muistuttaa, että vaikka eläkevarojen sijoittaminen on pitkäjänteistä, se ei merkitse osakesijoittamiseen liittyvän riskin pienentymistä. Valiokunta korosti samalla sijoitustoiminnan valvonnan tehostamista. Valiokunta totesi, että vakuutusvalvontavirastolla tulee olla riittävä osaaminen sijoitusten riskien arvioimiseen, koska valvontatoiminnassa on seurattava, etteivät yksittäisen eläkelaitoksen tai eläkejärjestelmän riskit kokonaisuudessaan nouse liian suuriksi (StVM 31/2006 vp).

Valvonta

Vuoden 2007 alusta voimaan tulleiden muutosten seurauksena osakesijoittamisen osuuden kokonaissijoituksista arvioitiin lähivuosina lisääntyvän sen hetkisestä keskimääräisestä 25 prosentista 35 prosenttiin viiden vuoden siirtymäajan kuluessa. Kun osakesijoittaminen historiallisesti tarkastellen on pitkällä aikavälillä tuottanut muita sijoitusmuotoja paremmin, oletettiin uudistuksen luovan paremmat tuotto-odotukset sekä oletuksen mahdollisuudesta eläkkeiden rahastointiasteen nostoon. Sijoitusuudistuksen seurauksena eräät eläkelaitokset kasvattivat voimakkaasti sijoituksia erittäin riskillisinä pidettyihin ns. hedge-rahastoihin.

Kesäkuun lopussa kuluvana vuonna työeläkelaitosten varallisuudesta 28 prosenttia oli pörssinoteeratuissa osakkeissa. Niistä noin kolmasosa suomalaisten pörssiyhtiöiden osakkeissa. Elokuun lopussa 2008 yksityisen sektorin työeläkevakuuttajilla oli myös merkittävässä määrin sijoituksia hedge-rahastoissa, yhteensä 7,5 prosenttia varallisuudestaan. Näiden rahastojen sijoitusprofiilit eivät ole läpinäkyviä, minkä vuoksi niiden todellisen riskin arvioiminen on myös valvojalle ongelmallista.

Valiokunta korostaa kunkin eläkelaitoksen vastuuta sijoitusten riskien hallinnasta. Riskien arviointi ja hallinta on ensisijaisesti eläkelaitosten tehtävä. Vakuutusvalvontavirasto arvioi valvottavien riskienhallintajärjestelmän riittävyyttä suhteessa toimintapääomavaatimuksiin ja vastuuvelkaa kattavan omaisuuden laatuun sekä harjoitetun sijoitustoiminnan riskillisyyteen. Valvonnan tavoitteena on vakuutettujen etujen turvaaminen. Valvottavien vakavaraisuuden säilyminen eläke-edut turvaavalla tasolla on olennainen koko eläkejärjestelmän tulevaisuuden kannalta. Valiokunta korostaa, että valvontatoiminnan kattavuutta on edelleen pyrittävä parantamaan rahoitus- ja vakuutusvalvonnan yhdistyessä. Samalla on turvattava toiminnan riittävät resurssit valvonnan käydessä yhä haastavammaksi.