Yleisperustelut

Esityksen tavoitteena on antaa kunnille mahdollisuus päättää siitä, minkä kuntalain mukaisen, luottamusmiehistä koostuvan toimielimen toimivaltaan lasten päivähoidosta sekä kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetuissa laeissa säädetyt tehtävät kuuluvat. Kyseisten tehtävien tulee esityksen mukaan kaikkien kuulua saman toimielimen toimivaltaan.

Kuntalain perusteella kunnalla sinänsä on jo laaja oikeus päättää hallintonsa järjestämisestä. Kuntalain 17 §:n mukaan kunnan toimielimiä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat. Kunnanhallituksen alaisena toimivia lautakuntia valtuusto voi asettaa pysyväisluonteisten tehtävien hoitamista varten. Eri hallinnonalojen erityislaeissa voi olla kuntalain säännökset sivuuttavia säännöksiä hallinnon järjestämisestä kunnassa. Tällainen on sosiaalihuoltolain 6 §, jonka mukaan saman kunnallisen toimielimen tulee huolehtia kaikista sosiaalihuoltoon kuuluvista tehtävistä. Kunnissa voi tälläkin hetkellä olla esimerkiksi perusturvalautakunta, jonka toimivaltaan kuuluu sosiaalihuollon lisäksi muita lasten ja perheiden peruspalveluita järjestäviä toimialoja, kuten terveydenhuolto ja koulutoimi. Esityksellä kuntien itsenäistä päätösvaltaa ehdotetaan lisättäväksi siten, ettei sosiaalihuoltoon kuuluvia tehtäviä kaikilta osin ole jatkossa annettava saman toimielimen hoidettavaksi.

Esityksen taustalla on toisaalta eduskunnan lausuma, jossa on edellytetty annettavaksi kunnille mahdollisuus halutessaan siirtää päivähoidon hallinto ja ohjaus sosiaalilautakunnalta opetustoimesta vastaavalle lautakunnalle (EV 99/1999 vp). Toisaalta esityksen taustalla on se tosiasia, että joissakin kunnissa vapaakuntakokeilusta annettu laki aikanaan innoitti siirtämään päivähoidon hallinnon opetuksesta vastaavan lautakunnan alaisuuteen eikä hallinnon siirtoa takaisin ole toteutettu.

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden suhtautuminen esitykseen on ollut ristiriitaista. Esitystä puoltaneet ovat kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta pitäneet tärkeänä, että kunta voisi itse järjestää hallintonsa siten, että se parhaiten soveltuu paikallisiin oloihin. Näkemykset siitä, mitkä lasten ja lapsiperheiden palvelujärjestelmän osat tulisi kunnassa kytkeä toisiinsa, ovat olleet paljolti vastakkaisia. Esitystä vastustaneet ovat ensisijaisesti korostaneet päivähoidon kiinteää yhteyttä muuhun sosiaalihuoltoon sekä hallinnon merkitystä toiminnan sisällön määrittelyssä.

Yhteys muihin hankkeisiin

Hallituksen esitys on valiokunnan näkemyksen mukaan tärkeä kytkeä eräisiin muihin meneillään oleviin muutos- ja kehittämishankkeisiin, joihin sisältyy myös päivähoitotoiminnan kehittämistä.

Valtioneuvosto on vuonna 2002 hyväksynyt valtakunnalliset varhaiskasvatuksen linjaukset, joihin on koottu varhaiskasvatuksen ja päivähoidon keskeiset periaatteet. Linjausten tavoitteena on vahvistaa ja selkiyttää varhaiskasvatuspalveluja sosiaalipalveluissa ja luoda jatkumoa myös esiopetukseen ja perusopetukseen. Linjaukset lähtevät siitä näkökulmasta, että lasten päivähoitopalvelut ovat osa sosiaalilainsäädäntöä.

Valtioneuvosto on vuonna 2002 käynnistänyt kansallisen sosiaalialan kehittämisohjelman valmistelun. Kehittämisohjelmalla selvitetään so-siaalipalvelujen akuuteimmat kehittämistarpeet ja tehdään esitykset siitä, miten lähivuosina valtion, kuntien ja muiden toimijoiden yhteisin toimenpitein turvataan alan tasapainoinen kehitys. Lasten ja lapsiperheiden palveluiden parantaminen on keskeinen kehittämiskohde.

Päivähoitopalvelujen kehittämiseksi on jo jonkin aikaa ollut suunnitteilla päivähoitolain kokonaisuudistus. Myös varhaiskasvatuksen linjauksissa esitetään päivähoitolain kokonais-uudistuksen käynnistämistä.

Sosiaalialan osaamiskeskukset ovat vuonna 2002 kattavasti käynnistyneet eri osissa maata. Osaamiskeskusten perustamisen yhteydessä varhaiskasvatuspalvelut liitettiin osaksi keskusten toimintaa. Päivähoitopalvelujen kuuluminen osaamiskeskusten toimintakenttään luo edellytykset varhaiskasvatuspalvelujen kehittämiselle kunnissa ja seutukunnallisissa kokonaisuuksissa.

Sosiaali- ja terveysministeriössä on valmisteilla esitys uudeksi sosiaalihuollon ammattihenkilölainsäädännöksi. Lainvalmistelu pohjautuu sosiaalialan ammatinharjoittamistyöryhmän ehdotuksiin, ja siinä on tarkoitus vahvistaa lasten päivähoidon ammatillisen henkilöstön kelpoisuudet.

Edellä mainittujen hankkeiden lisäksi muun muassa kansallisen terveysohjelman keskeisten tavoitteiden toteutuminen edellyttää muutoksia sosiaalihuollossa ja sosiaali- ja terveyshuollon yhteistyössä. Lisäksi ehdotettu Kainuun hallintokokeilu (HE 198/2002 vp) merkitsee toteutuessaan kokeilua maakunnallisen hallinnon roolin vahvistamisesta kuntien peruspalveluiden järjestämisessä.

Valiokunta toteaa, että edellä mainittuihin hankkeisiin liittyy myös lasten päivähoitoa koskevia asioita. Useisiin mainituista hankkeista sisältyy myös uusia hallinnollisia malleja, joilla kuntien peruspalveluiden tuottamista järjestetään uudella tavalla. Yhtenä kehityspiirteenä on nähtävissä seudullisen ja alueellisen yhteistyön vahvistuminen palvelutuotannossa. Näyttääkin selvältä, että myös sosiaalipalvelujen järjestämis- ja tuottamistavat tulevat monipuolistumaan. Kun palvelujen järjestämisessä ja hallinnoinnissa on käynnissä useita uudistuksia ja kokeiluja, joiden tarkoituksena on saada kokemuksia erilaisista käytännöistä, katsoo valiokunta perustelluksi, ettei ehdotettua mahdollisuutta päivähoidon hallinnon muuttamiseen säädetä pysyvänä, vaan katsoo paremmaksi saattaa ehdotetut lait voimaan ainoastaan väliaikaisina. Väliaikaisuutta puoltaa myös se, että kuntatason hallinnollista uudistusta on syytä pohtia osana päivähoidon koko lainsäädännön uudistamista. Lainsäädännön voimassaoloaikana voidaan saada seurantatietoa lain vaikutuksista päätöksen-teon pohjaksi. Valiokunnan ehdottaman mallin mukaisesti kunnat voivat 1.8.2003 lukien halutessaan siirtää päivähoidon hallinnoinnin pois sosiaalilautakunnan alaisuudesta jonkun muun toimielimen alaisuuteen. Väliaikainen laki olisi voimassa heinäkuun loppuun 2008 saakka.

Päivähoitopalvelujen kokonaisuus

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys kattaa paitsi kunnan järjestämän päivähoitotoiminnan eri muodoissaan myös sille valinnaisen kotihoidon ja yksityisen hoidon tuen. Nykyisten säännösten mukaan kunta voi kuntalain mukaisesti päättää jo siitä, minkä toimielimen alaisuudessa esiopetusta annetaan. Nyt hyväksyttävä esitys laajentaa tätä valinnanmahdollisuutta kaikkeen varhaiskasvatukseen.

Alle kouluikäisten päivähoito muodostuu erilaisista lasta ja perhettä tukevista tehtävistä: hoidosta ja huolenpidosta, kasvatuksesta ja opetuksesta. Englanninkielen käsite "educare" kuvaa hyvin suomalaisen päivähoidon luonnetta. Lasten päivähoito on suomalaisessa yhteiskunnassa muodostunut merkitykseltään laajemmaksi kuin vain sosiaali- tai opetuspalvelu. Päivähoidolla on merkittävä tehtävä kasvavan sukupolven sosiaalisessa kehityksessä. OECD on arvioinut maamme varhaiskasvatusjärjestelmää korkeatasoiseksi siitä syytä, että siinä yhdistyvät lapsen kasvatus, hoito ja opetus kokonaisvaltaisesti.

Päivähoito on neuvoloiden ohella keskeinen paikka riskien varhaiseen havaitsemiseen ja ehkäisevään puuttumiseen. Valiokunta korostaa, että pienten lasten hoitojärjestelmän kehittämisen lähtökohtana on oltava lapsen edun paras toteutuminen. Hallinnollisten muutosten lähtökohtana tulee ensisijaisesti olla lasten ja perheiden tarpeet. Kuntatasolla oleellista on näin ollen pohtia, miten päivähoitoa, esiopetusta ja lasten hoidon tukijärjestelmää kehitetään paremmin vastaamaan lasten ja perheiden tarpeita, ja nähdä hallinto toiminnan ohjauksen välineenä. Ot-taen huomioon päivähoidon keskeinen merkitys lasten psykososiaalisen samoin kuin fyysisen hyvinvoinnin turvaamisessa tulisi myös hallinnon omalta osaltaan tukea lasten kasvuolojen kaikinpuolista jatkuvuutta. Pienten lasten hoitojärjestelmällä on tiivis kytkentä perhepolitiikkaan, lastensuojeluun sekä neuvolatoimintaan ja muuhun terveydenhuoltoon.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ne kunnat, jotka jo ovat siirtäneet päivähoidon opetustoimesta vastaavan toimielimen alaisuuteen, ovat pitäneet myönteisenä päivähoidon, esiopetuksen ja alkuopetuksen välisten raja-aitojen madaltumista ja saumakohtien riskitekijöiden poistumista. Valiokunta pitääkin tärkeänä palvelujen järjestämistä siten, että ne turvaavat mahdollisimman ehyen jatkumon ikäkausien eri vaiheissa. Valiokunta korostaa, että riippumatta siitä, merkitseekö uudistus kunnassa päivähoidon hallinnon muutosta vai ei, tulee huomio kiinnittää kunnan eri toimialojen yhteistyön kehittämiseen. Varsinkin erityistä huolta, tukea, kuntoutusta ja hoitoa vaativien lasten kohdalla tämä on ensisijaisen tärkeää. Vaikka lastensuojelutoimien tarpeessa on vain pieni osa päivähoidossa olevista lapsista, tulisi työmuotoja vahvistaa siihen suuntaan, että lapsen ja perheen tilanteen arviointia tehdään riittävän varhain ja erilaista asiantuntemusta monipuolisesti hyödyntäen. Monet tutkimustulokset viittaavat siihen, että oireet lapsen emotionaalisen ja sosiaalisen kehityksen häiriintymisessä ovat nähtävissä jo varsin varhain. Oppimisvaikeuksien ennaltaehkäiseminen ja ongelmien varhainen tunnistaminen on sekä lapsen että yhteiskunnan kannalta tuloksellista toimintaa.

Lasten ja lapsiperheiden kannalta ehyt moni-ammatillinen palvelujärjestelmä on keskeisen tärkeä. Saumattoman palvelujärjestelmän merkitys korostuu voimakkaammin erityistukea tarvitsevien lasten ja perheiden kannalta. Riippumatta hallinnollisista ratkaisuista tulisi panostaa vanhemmuuden tukemiseen sekä vanhempien ja ammatillisesti lapsista vastaavien ryhmien väliseen yhteistyöhön. Päivähoitolakiin onkin ehdotettu lisättäväksi yhteistyötä korostava säännös, jotta turvataan päivähoidon läheinen yhteistyösuhde muuhun sosiaali- ja terveydenhuoltoon riippumatta siitä, minkä hallintokunnan alaisuudessa päivähoito on.

Hallinnon merkityksestä

Hallituksen esityksen toteuttaminen ei siirrä lasten päivähoitoa pois sosiaalihuollon kokonaisuudesta, vaan päivähoidon sekä kotihoidon ja yksityisen hoidon tuki säilyvät edelleen sosiaalihuollon lainsäädännön alaisena toimintana ja sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla. Esityksellä ei myöskään vaikuteta kunta- ja valtiosuhteisiin eikä valtionosuusjärjestelmään. Esityksellä ei myöskään puututa päivähoidon lainsäädäntöön eikä päivähoidon sisällöllisiin tavoitteisiin.

Valiokunta toteaa, että hallinto ja palvelut muodostavat kokonaisuuden, jossa hallinto on toiminnan ohjauksen väline ja joka linjaa ja luo edellytyksiä toiminnalle ja työn kehittämiselle. Hallinnon siirtäminen uuden toimielimen alaisuuteen merkitsee myös sitä, että päivähoidon tuntemus tulee turvata niin lautakunnassa kuin johtotasollakin. Uudet tehtävät edellyttävät päivähoidon asiantuntemusta ja kiinteää yhteistyötä ja verkottumista muun sosiaalihallinnon kanssa. Päivähoidon ohjausjärjestelmän tulee jatkossakin olla selkeä ja yhtenäinen valtionhallinnon tasolta aina kuntatasolle saakka.

Kunkin hallintokunnan viitekehys ja ihmiskäsitys vaikuttavat myös arkiseen käytännön toimintaan. Valiokunnalle on esitetty pelko varhaiskasvatuksen muuttumisesta tiedollisesti painottuneeksi ja oppimista korostavaksi. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällaisesta kehityksestä on ollut nähtävissä viitteitä Ruotsissa erityisesti esiopetuksessa sen jälkeen, kun päivähoito siellä kokonaisuudessaan siirrettiin opetusministeriön alaisuuteen. Hallituksen esitys ei merkitse meillä sisällöllisen ohjauksen siirtymistä pois sosiaali- ja terveysministeriöltä. Valiokunta korostaa kuitenkin, että varhaiskasvatuksen säilyminen leikkiä, hoivaa ja kasvatusta painottavana on olennaista päivähoidon laadun takaamiseksi. Lapsuus on tärkeä elämänvaihe sinänsä eikä vain aikaa, jolloin valmistaudutaan kouluun ja työelämään.

Valiokunta toteaa, että toiminnan kannalta on keskeistä päästä eroon hallinnollisesta sektoriajattelusta, joka jäykistää yhteistyötä ja tuo helposti esiin yksittäisten sektoreiden ja ammattiryhmien intressejä. Lasten ja lapsiperheiden palveluissa voisi etsiä ja myös kokeilla esimerkiksi hallintomalleja, jossa palvelut, kuten äitiys- ja lastenneuvolatyö, päivähoito, esiopetus ja alkuopetus, muodostavat kokonaisuuden, jossa lapsen ja perheen tarpeet kohdataan keskitetysti.

Seurannan järjestäminen

Hallinnon järjestämistä hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla on kokeiltu jo kolmessa kunnassa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan mainittujen kuntien omat kokemukset järjestelyistä ovat olleet voittopuolisesti myönteisiä. Hallinnollisesta ratkaisusta ei kuitenkaan ole tehty mitään seurantaselvitystä tai arviota. Valiokunta pitää välttämättömänä, että nyt hyväksyttävään väliaikaiseen lainsäädäntöratkaisuun liitetään laaja-alainen seuranta- ja arviointitutkimus, jotta hallinnollisen ratkaisun vaikutukset pystytään kattavasti selvittämään. Hallitus piti jo esitystä antaessaan tarpeellisena uudistuksen seurannan järjestämistä. Hallitus edellytti so-siaali- ja terveysministeriön seuraavan ja antavan valtioneuvostolle selvityksen siitä, miten ehdotetussa päivähoitolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettu yhteistyö toteutuu yleensä sekä erityisesti lastensuojelun palveluja ja erityistä hoitoa ja kasvatusta tarvitsevien lasten päivähoidossa sekä millaisia vaikutuksia päivähoidossa hallinnon uudelleenjärjestelyt ovat aiheuttaneet toimintakulttuurille erityisesti sosiaali- ja perhepoliittisesta sekä varhaiskasvatuksellisesta näkökulmasta sekä miten muutos on vaikuttanut henkilöstön asemaan. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston lausumaan ja katsoo, että seurannan pohjalta voitaisiin arvioida lainsäädännön tarpeellisuutta jatkossa.

Koulutus

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että muutettaessa hallintokuntaa esityksessä mahdollistetuin tavoin tulee opetustoimen viranhaltijoita riittävästi perehdyttää päivähoidon ja perusopetuksen välisiin lainsäädännön eroihin. Opetustoimen alaisuudessa päivähoitotoimintaa johtavilla on vastuu siitä, että heidän oman hallintokuntansa alaisuudessa päivähoidon tehtävissä työskentelevät henkilöt tuntevat tietosuojaa, asiakasmaksuja ja muutoksenhakumenettelyjä koskevat sosiaalihuollon säännökset, jotka poikkeavat opetustoimen lainsäädännöstä. Valiokunnan näkemyksen mukaan on välttämätöntä, että päivähoidon tehtävien mahdollisesti siirtyessä opetustoimen viranhaltijoille heidät perehdytetään huolellisesti säännöksiin ja niiden soveltamiskäytäntöihin.