Perustelut

Perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan eduskunta osallistuu Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansalliseen valmisteluun sen mukaan kuin perustuslaissa säädetään. Asiaa koskeva säännös on perustuslain 96 §:ssä, joka määrittelee sen, miten eduskunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa eduskunnan osallistuminen valmisteluun turvataan.

Perustuslain 96 §:n mukainen käsittely järjestetään niin, että eduskunnan osallistuminen Suomen kannan muodostamiseen tapahtuu mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Tästä huolimatta asian käsittely eduskunnassa on usein kesken, silloin kun asia tulee ensi kertaa käsittelyyn EU:n neuvostossa tai neuvoston alaisessa pysyvien edustajien komiteassa (Coreper) ja neuvoston työryhmissä. Eduskunnan kannalta onkin tärkeää, että neuvostossa (mukaan lukien Coreper ja työryhmät) ei tehdä Suomea sitovia päätöksiä, ennen kuin eduskunta on lausunut käsiteltävästä ehdotuksesta kantansa.

Varsin usein valtioneuvoston kanta komission tai joissakin tapauksissa jonkin jäsenvaltion ehdotukseen on vielä alustava. Tämä saattaa johtua siitä, että ehdotusta halutaan tutkia tarkemmin, että sen edistymistä ja täsmentymistä EU:n toimielinten käsittelyssä halutaan seurata tai että kotimainen kannanmuodostus on auki siksi, että asian laadun vuoksi laaja valmistelu on tarpeen. Tällöin myös eduskuntakäsittely tapahtuu alustavien kantojen pohjalta eikä ehdotuksen lopulliseen hyväksyttävyyteen vielä voida ottaa kantaa. Myös näissä tilanteissa on tärkeää, että neuvostossa ei tehdä Suomea sitovia päätöksiä, ennen kuin eduskunnalla on ollut tilaisuus lausua kantansa uudelleen.

Joissakin harvalukuisissa tapauksissa eduskunnan ottama kanta on joko kokonaan tai osittain ristiriidassa valtioneuvoston omaksuman kannan kanssa. Myös näissä tapauksissa on tärkeää, että Suomea sitovia päätöksiä ei tehdä, ennen kuin kansallinen kanta on voitu sovittaa yhteen.

Valiokunta yhtyy siihen valtioneuvoston selvityksessä olevaan peruslähtökohtaan, jonka mukaan eduskunnan ilmaisemien näkemysten huomioon ottaminen kuuluu erottamattomana osana hallituksen kannan muodostamiseen. EU:n neuvostossa ei ole edustettuna vain hallituksen kanta, vaan kansallinen kanta, joka muodostetaan PL 93 §:n 2 momentin ja PL 96 §:n mukaisesti siten, että myös eduskunta siihen osallistuu.

Eduskunnan kannoissa käytetään usein ilmaisua, jonka mukaan "valtioneuvoston on asianmukaisin varaumin pidettävä huolta siitä, että asiassa ei tehdä Suomea sitovia päätöksiä, ennen kuin eduskunnalla on ollut tilaisuus lausua asiasta (uudelleen) kantansa". Tällä tavoin on haluttu jättää valtioneuvostolle mahdollisuus valita tilanteeseen muutoin sopiva varaumatyyppi, edellyttäen että varauma on "todellinen" ja pitää kyseistä asiaa tai yksityiskohtaa koskevan päätöksen asiasisällön osalta aidosti avoimena. Eduskunnan varaumaan velvoittava kanta perustuu aina asiasisältöiseen valmisteluun, varauman nimitys on eduskunnan kannalta toissijainen kysymys.

Erityistä huomiota on kiinnitettävä nk. parlamenttivarauman käyttöön. Parlamenttivaraumia käyttävät lähinnä Tanska, Yhdistynyt kuningaskunta ja Ranska. Eri jäsenvaltioiden perustuslaillisen järjestelmän vuoksi parlamenttivarauma voi tarkoittaa joko täysin muodollista tai varsin pakottavaa estettä asian hyväksymiselle. Vaikuttaa siltä, että vain hyvin harvoissa tapauksissa parlamenttivaraumalla on sellaista käytännön merkitystä, jota esimerkiksi eduskunnan asiallisen vaikutusvallan turvaaminen edellyttäisi. Siksi valtioneuvoston selvityksessä esitetty kanta olla käyttämättä parlamenttivaraumaa on perusteltua myös eduskunnan kannalta.

Suomen kansallisen EU-asioiden päätöksenteon avoimuuden ja seurattavuuden kannalta olisi toivottavaa, että Suomen nimissä esitettyjen varaumien käyttö on johdonmukaista. Valtioneuvoston antamien varaumien käyttöä koskevien ohjeiden tulisi olla julkisia, ja ne tulisi pitää kansalaisten, yritysten ja näitä edustavien järjestöjen saatavilla.

Eduskunnalle perustuslain 96 §:n 3 momentin mukaan annettavien tietojen tulee tarvittaessa sisältää selvitys siitä, millaista varaumaa Suomen ja muiden jäsenvaltioden edustajat ovat neuvostossa (ml. Coreper ja työryhmät) käyttäneet, jos varauman laadulla on neuvottelutilanteen ja asian käsittelyn ymmärrettävyyden ja seurattavuuden kannalta merkitystä.

Valiokunta katsoo, että varmistaakseen eduskunnan mahdollisuuden vaikutttaa Suomen kannan muodostamiseen valtioneuvoston tulee käyttää varaumia, jotka neuvoston piirissä tulkitaan siten, että asia pysyy Suomen kannalta asiasisällön osalta avoimena. Nk. parlamenttivarauman käyttö ei siksi ole perusteltua. Erityyppisten varaumien käytön tulee olla johdonmukaista, ja niiden käyttöä koskevien ohjeiden tulee olla julkisia. Eduskunnalle annettavien tietojen tulee sisältää selvitys käytettyjen varaumien laadusta, jos tällä seikalla on merkitystä asian käsittelyn ymmärrettävyyden ja seurattavuuden kannalta.

Suomen edustajan käyttämä varauma perustuu usein sellaiseen valtioneuvoston omaksumaan ja ilmoittamaan kantaan, johon eduskunta on yhtynyt. Joskus varaumia käytetään eduskunnan hyväksymän kannan vuoksi. Neuvottelutilanteen kehittyessä varaumia joudutaan usein poistamaan siksi, että Suomen kannalle ei ole saavutettu tukea ja että poliittisesti arvioiden varaumasta kiinni pitäminen ei ole enää perusteltua. Jos varauma koskee asiaa, joka asiasisältönsä puolesta kuuluisi perustuslain mukaan eduskunnan toimivaltaan, tulee sen poistamista koskeva päätös tehdä valtioneuvoston ja eduskunnan välisessä vuoropuhelussa.

Varauman poistamisen oikea-aikaiseen kansalliseen käsittelyyn on kiinnitettävä huomiota. Varauman poistaminen vasta siinä vaiheessa, kun neuvoston lopullinen päätös on käsillä, voi johtaa asian tarpeettomaan kärjistymiseen joko EU:n tasolla tai kansallisesti. Tilanteen kehittymiseen tulisi voida — mahdollisuuksien mukaan ja neuvottelutaktiset seikat huomioon ottaen — varautua ennakolta. Valiokunnan käsityksen mukaan varaumien poistaminen tai kannan muuttaminen tulisi valmistella jo neuvostoa edeltävää Coreper-käsittelyä silmällä pitäen. Tämä antaisi aikataulullista pelivaraa myös kansallista käsittelyä varten.

Eduskunnan kannalta on tärkeää, että varauman poistamista koskeva valtioneuvoston kanta voidaan yleensä käsitellä myös erikoisvaliokunnassa, joka on vastannut asian alkuperäisestä käsittelystä. Myös suuren valiokunnan antama suostumus varauman poistamiseen voidaan kuitenkin katsoa suuren valiokunnan työjärjestyksen 17 §:n nojalla riittäväksi, jos asian kiireellisyys sitä edellyttää. Eduskunnan on tarvittaessa kehitettävä työmenetelmiään siten, että asianmukainen käsittely on mahdollinen ilman Suomen aseman vaarantumista EU:n neuvostossa.

Eduskunnan hyväksymään kantaan perustuvan varauman poistamisesta tulisi päättää yhdessä valtioneuvoston ja eduskunnan välillä, jos varaumaa koskeva kysymys asiasisältönsä puolesta kuuluu eduskunnan toimivaltaan. Varauman poistamista koskeva valtioneuvoston kanta tulee saattaa oikea-aikaisesti eduskunnan käsittelyyn siten, että PL 96 §:n 2 momentin mukainen käsittely on mahdollinen.

Varaumien käyttö siten, että kansallisten parlamenttien vaikutus EU:ssa tehtävien päätösten kansalliseen valmisteluun on mahdollista, liittyy myös yleiseen kysymykseen kansallisten parlamenttien roolista EU:n rakenteissa. Valiokunta katsoo, että asiaa tulisi soveltuvin tavoin pohtia EU:n tulevaisuutta käsittelevässä laajassa valmistelukunnassa.