Perustelut

Yleistä

Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston käsitykseen komission ehdotusten tavoitteista sekä ehdotettujen talouspolitiikan koordinaation tehostamisen keinojen tarpeellisuudesta ja yleisistä perusteista. Ehdotukset vahvistaisivat talouspolitiikan koordinaatiota unionissa ja euroalueella, mikä lisäisi euroalueen vakautta.

Suuri valiokunta aikoo ottaa myöhemmin kantaa komission ehdotusten yksityiskohtiin sekä van Rompuyn työryhmän ehdotuksiin valtioneuvoston täydentävien selvitysten sekä erikoisvaliokuntien valmistelun pohjalta. Valiokunta toteaa, että Ranskan presidentin ja Saksan liittokanslerin 18.10.2010 päivätyn yhteisen julistuksen jälkeen on ilmeistä, että lokakuun Eurooppa-neuvoston päätelmien sekä komission ehdotusten valmistelu tulee etenemään tavalla, jota ei voitu ennakoida valtioneuvoston kirjelmää laadittaessa.

Käsittelyn tässä vaiheessa suuri valiokunta mainitsee viittauksenomaisesti eräitä kysymyksiä, jotka valiokunnan mielestä tulee selvittää tarkoin ennen säädösehdotusten hyväksymistä EU:n neuvostossa.

Ehdotusten talousopilliset lähtökohdat

Suuri valiokunta pitää myönteisenä komission ehdotusten perusteluista ilmenevää talouskriisin kokonaisvaltaista tarkastelutapaa. Euroopan unionin jäsenvaltioiden ongelmat ovat osa maailmanlaajuista kriisiä. Kriisin syntymiseen ovat vaikuttaneet useat eri syyt, joiden merkitys on ollut erilainen eri jäsenvaltioissa. Vakaus- ja kasvusopimuksen tähän asti heikko noudattaminen useissa jäsenvaltioissa ei yksin ole johtanut kriisiin, vaan finanssipolitiikan ulkopuolisten tekijöiden (kulutus- ja asuntokuplat, yksityisten ja yritysten velkaantuminen, kauppataseiden ongelmat jne.) merkitys tulee komission mukaan tunnustaa. Valiokunta pitää kuitenkin puutteena, että syksyllä 2008 alkaneeseen globaaliin finanssikriisiin liittyvät rahoitusjärjestelmien vakauskysymykset on jätetty tämän asiakokonaisuuden ulkopuolelle. Valiokunta muistuttaa, että viime keväänä toteutetun kriisipaketin ensisijaisena tavoitteena oli estää uuden finanssikriisin laukeaminen, kun ylivelkaantuneita Euroopan maita lainoittaneiden eurooppalaisten rahoituslaitosten tappioiden realisoinnin kerrannaisvaikutukset uhkasivat koko EU-alueen rahoitusjärjestelmien toimintaa.

Keväällä 2010 koettu talouskriisi toi näkyville Lissabonin sopimukseen otetun vakaus- ja kasvusopimuksen järjestelmän ongelmallisuuden poikkeustilanteissa. Julkistalouden kestävyyttä sekä velkaa koskevien kriteerien heikko noudattaminen useissa unionin jäsenvaltioissa nousi huomion keskipisteeseen Kreikan kriisin vuoksi ja lisäsi pelkoja markkinoilla. Perussopimuksen 125 artiklan säännös, joka kieltää jäsenvaltioita ja unionia ottamasta vastatakseen toisen jäsenvaltion sitoumuksia, vaikeutti osaltaan unionin puuttumista jäsenvaltioiden rahoituskriiseihin. Kriisitilanteessa oli luotava tilapäinen, kolmivuotinen Euroopan rahoitusvakausrahasto ja -mekanismi (EFSF, EFSM). Näin luotu järjestelmä sopii huonosti yhteen euroalueen säännöspohjaan, minkä lisäksi järjestelyn väliaikaisuus on ongelma itsessään. Nopeasti luodussa järjestelyssä jätettiin myöhemmin ratkaistavaksi ns. moraalikadon ongelma, siis miten saada vakaus- ja kasvusopimuksen ehdot rikkoneita valtioita rahoittaneita rahoituslaitoksia osallistumaan pelastusoperaation kuluihin, kun rahoittajien pääomariskit siirrettiin jäsenvaltioiden veronmaksajille. Tämän vuoksi Saksan ja Ranskan julistuksen aloite pysyvästä kriisimekanismista, jossa myös yksityiset rahoittajat osallistuvat kriisin selvittämisen kustannuksiin, on tervetullut.

Komission ehdotukset liittyvät keskeisiltä osiltaan perussopimuksessa vahvistettujen vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisten, jäsenvaltioiden julkista taloutta ja velkaa koskevien vaatimusten noudattamisen tehostamiseen. Vakaus- ja kasvusopimuksen sisällön muututtua unionin acquis’ksi valiokunta pitää tärkeänä muistuttaa, että sopimuksella tehtiin aikoinaan tietoinen valinta rahan arvon vakauden nostamisesta muiden talouden tunnuslukujen yläpuolelle. Vakaus- ja kasvusopimus rajoittaa jäsenvaltioiden mahdollisuuksia harjoittaa elvytys- ja suhdannepolitiikkaa. Tästä jäykkyydestä seuraa, että EU:n jäsenvaltiot eivät harrasta USA:n kaltaista talouskasvun vauhdittamista lisäämällä talouden likviditeettiä. Täten vakaus- ja kasvusopimus on johtanut euron vahvaan arvoon suhteessa esimerkiksi USA:n dollariin tai Japanin jeniin, millä on niin ikään kielteinen vaikutus talouskasvuun. Edellä sanotun vuoksi valiokunta pitää erityisen tärkeänä kysymyksenä sitä, miten komission ehdotuksessa on järjestetty vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeustilanteita koskevista joustoista päättäminen.

Oikeusperusta sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaate

Valtioneuvoston kirjelmässä ei oteta kantaa komission käsityksiin säädösehdotusten oikeusperustoista. Valiokunta olettaa, että tämä johtuu kirjelmän poikkeuksellisen kiireellisestä valmisteluaikataulusta. Ennakoimatta tulevan lisäselvityksen sisältöä valiokunta toteaa, että oikeusperustakysymyksen selvittäminen kaikkia jäsenvaltioita tyydyttävällä tavalla tulee olemaan edellytys komission ehdottaman järjestelyn hyväksymiselle ja luotavan järjestelmän uskottavuudelle.

Komission ehdotukset rakentuvat oleellisilta osiltaan tulkintaan, jonka mukaan perussopimuksen (SEUT) 136 artikla mahdollistaa pakottavien toimenpiteiden käyttöönoton euromaihin nähden tilanteissa, joissa sopimuksen 121 artiklan mukaan voidaan ryhtyä ei-pakottaviin suosituksiin. Perussopimuksen 136 artikla on sanamuodoltaan melko epäselvä, eikä sitä ole aikaisemmin käytetty säädöksen oikeusperustana. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklassa säädetty annetun toimivallan periaate asettaa rajat unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen säännösten unionin toimivaltaa laajentaville tulkinnoille. Komission toimielinten tehtäviä koskevat ehdotukset poikkeavat merkittävästi SEUT 121 artiklassa säädetystä järjestelystä vahvistaen erityisesti komission asemaa. On syytä selvittää, missä määrin perussopimukset sallivat toimelinten tasapainoon vaikuttavien järjestelyjen tekemisen toissijaisen lainsäädännön kautta. Valiokunta muistuttaa, että perussopimuksen 121, 126 ja 136 artikloissa määritellyt päätöksentekojärjestelmät eroavat toisistaan unionin eri toimielimille annetun roolin suhteen. Kaikissa oikeusperustoissa neuvostolle on kuitenkin varattu merkittävä asema poliittisen harkintavallan käyttäjänä.

Van Rompuyn työryhmän raportissa elvytetty ajatus vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisten sanktioiden ulottamisesta myöhemmin euroalueen ulkopuolisiin jäsenvaltioihin pidättämällä EU:n budjetista tapahtuvia siirtoja herättää myös oikeusperustaa koskevia kysymyksiä. Unionin varainsiirrot jäsenvaltioille (esimerkiksi koheesiorahasto, rakennerahastot, maatalousmenot) perustuvat unionin asetuksiin. Periaatteessa olisi mahdollista lisätä uusiin asetuksiin ehdollisuuskriteeri, joka mahdollistaisi tukien pidättämisen talouskuria rikkoneilta jäsenvaltioilta. Juridisesti kuitenkin tällaisten sanktioiden tulisi liittyä kyseisen politiikka-asetusen tavoitteisiin: jos tukia peruutetaan talouspoliittisen alisuoriutumisen vuoksi, olisi voitava osoittaa, että varovainen talouspolitiikka vaikuttaa suoraan esimerkiksi rakennerahastoavustuksen vaikuttavuuteen. Vastaava syy-yhteys olisi luotava kullekin politiikka-asetukselle erikseen. Järjestelyn toteuttamismahdollisuutta sopii epäillä.

Valtioneuvoston kirjelmässä ei analysoida komission ehdotuksissa melko ylimalkaisesti käsiteltyä kysymystä ehdotusten toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisuudesta. Nyt käytössä olevan aineiston pohjalta ei ole mahdollista arvioida, onko komission varsin yksityiskohtaisesti ehdottama puuttuminen jäsenvaltioiden talouspoliittiseen päätöksentekoon kaikilta osin välttämätöntä perustamissopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi sekä oikeasuhtaista. Valiokunta muistuttaa, että jäsenvaltioiden parlamentit, eduskunta niiden joukossa, voivat esittää huomautuksia säädösehdotusten toissijaisuusperiaatteen mukaisuudesta kahdeksan viikon ajan ehdotusten julkaisemisesta kaikilla virallisilla kielillä eli 14.12.2010 asti.

Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto toimittaa sille jatkokirjelmän, jossa riittävän seikkaperäisesti eritellään valtioneuvoston käsitystä ehdotusten oikeusperustasta sekä niiden toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta.

Vakaus- ja kasvusopimuksen sanktioiden automatiikka

Valiokunta pitää valtioneuvoston tavoin perusteltuna, että vakaus- ja kasvusopimukseen liittyvien sanktioiden automaattisuutta lisätään ja vastaavasti niiden asettamiseen liittyvää poliittisen harkintavallan osuutta vähenetään. Tämä lisäisi sanktioiden ennustettavuutta ja olisi omiaan edistämään jäsenvaltioiden yhdenvertaisuutta.

Valiokunta pitää kuitenkin ongelmallisena Euroopan komission varsin korostunutta asemaa päätettäessä, milloin jäsenvaltion talouteen kohdistuu sellainen poikkeuksellinen tilanne, jonka vuoksi jäsenvaltio voisi vapautua sanktiosta. Vain komissio voisi tätä ehdottaa neuvostolle, joka tekee päätöksen. Toisin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen viitearvoista poikkeamisen toteaminen, joka perustuu objektiiviseen tosiseikastoon, poikkeuksellisen vakavan taantuman tai vastaavan taloudellisen häiriön toteaminen pitää sisällään myös subjektiivista harkintaa ja on altis myös manipulatiiviselle tulkinnalle. Yksittäistapauksessa on kysymys myös jäsenvaltion oikeudesta ja velvollisuudesta ryhtyä toimivaltaansa kuuluviin talouspolitiikan toimenpiteisiin taantuman torjumiseksi.

Sanktioiden mitoitus ja vaikuttavuus

Valiokunta odottaa tarkempaa selvitystä niistä perusteluista, jotka johtivat ehdotukseen sank-tioiden koosta, 0,2 ja 0,1 prosenttia BKT:sta.Valtioneuvoston kirjelmän mukaan nämä olisivat jossakin yhteydessä jäsenvaltioiden saamiin rakennetukiin unionin budjetista, mutta säädösehdotuksiin ei sisälly viittausta unionin budjettiin eikä rakennetukiin. Jo oikeusperustakysymyksenä sanktioiden oikeasuhtaisuus, ts. sanktioiden mitoituksen suhde niillä tavoiteltavaan hyötyyn, tulee selvittää. Tähän vaikuttaa oleellisesti sekin, mikä on sanktion ja sen uhan ohjausvaikutus verrattuna niihin sanktioihin, joilla rahoitusmarkkinat kurittavat holtitonta talouspolitiikkaa harjoittaneita valtioita lainan korkoina.

Makrotalouden epätasapainon ehkäisemistä ja korjaamista koskevat asetusehdotukset

Valiokunta pitää perusteltuna komission ajatusta siitä, että talouden valvontaa laajennetaan siten, että makrotalouden epätasapaino voidaan havaita ja korjata jo varhaisessa vaiheessa. Valiokunta yhtyy komission näkemykseen, että talouskriisiin myötävaikuttivat sellaiset finanssipolitiikkaan liittymättömät ilmiöt kuin asuntomarkkinakuplat, kulutuksen kestämätön kasvu sekä yritysten ja yksityisten velan kertyminen joissakin jäsenvaltioissa. Valiokunta katsoo kuitenkin, että komission ehdotukseen liittyy eräitä selvittämättömiä kysymyksiä.

Komission ehdotukseen näyttää liittyvän oletus, että kaikille jäsenvaltioille voidaan objektiivisesti ja yhteismitallisesti asettaa kriteerejä, joiden avulla voidaan päätellä, onko jokin talouden muutosprosessi niin voimakas, että se on tulkittava tasapainottomuudeksi. Se, mikä jossain taloudessa näyttäytyy tasapainottomuutena, voi toisessa taloudessa olla perusteltu heijastuma talouden rakennemuutoksesta. Toisaalta komis-sion ehdotus näyttää sisältävän oletuksen, että näihin tasapainottomuuksiin voidaan vaikuttaa objektiivisesti mitattavalla tavalla politiikan toimin. Tosiasiassa markkinataloudessa poliittisesti päätettävien toimien vaikutus on usein välillinen ja vaikeasti todennettavissa, jopa vaikutuksen suunta voi olla epäselvä.

Erityisenä ongelmana valiokunta pitää sitä, että talouspolitiikkaa ohjaavien indikaattoreiden käyttöä ei nimenomaisesti rajoiteta julkisen sektorin vallassa oleviin talouden ilmiöihin. Olisi poliittisesti vaikea ajatus, että esimerkiksi kilpailukykyindikaattoria voitaisiin käyttää sanktiona markkinoiden ehdoin tapahtuneesta ratkaisusta, ts. että jäsenvaltiota sanktioitaisiin esimerkisi työmarkkinaosapuolten tai vaikkapa metsätaloussektorin sopimuksesta.

Valiokunta toivoo saavansa valtioneuvostolta tarkemman selvityksen makrotalouden epätasapainon mittareiden valintaa koskevasta päätöksenteosta ottaen huomioon myös sen, että komission ehdotukseen liittyy puoliautomaattisten sanktioiden mahdollisuus. Sanktioiden automatisointia voidaan pitää perusteltuna silloin, kun sanktiot perustuvat oleellisiin ja todennettaviin tosiseikkoihin. Valiokunta muistuttaa kuitenkin, että makrotalouden indikaattoreiden määrittelystä ja oleellisuudesta ei vallitse sellaista yksimielisyyttä, että voitaisiin puhua täysin objektiivisesta prosessista. Indikaattoreiden valinta ja tunnuslukujen arviointi pitää usein sisällään poliittisia valintoja.

Kun indikaattoreiden tarkoituksena on toimia talouspolitiikan ohjauskeinona, ehdotus herättää kysymyksen komissiolle ehdotetun toimivallan tarkkarajaisuudesta. Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto esittää sille arvionsa ehdotuksen vaikutuksista unionin toimielinten keskinäissuhteisiin sekä jäsenvaltioiden talouspoliittiseen päätösvaltaan.

Ehdotusten vaikutukset eduskunnan budjettivaltaan ja julkistalouden toimijoihin

Komission ehdottamaan lainsäädäntöpakettiin sisältyy kohtia, joilla on ilmeistä merkitystä eduskunnan budjettivallan kannalta. Ehdotetuilla toimilla on tarkoitus vaikuttaa jäsenvaltioiden julkistalouksien kokonaisuuksiin, mikä merkitsee puuttumista myös kuntien ja esimerkiksi eläkelaitosten toimintaan. Valiokunta edellyttää, että valtioneuvosto esittää ensi tilassa seikkaperäisen arvion lainsäädäntöehdotusten valtiosääntöisistä vaikutuksista Suomessa.

Ehdotusten valmistelu Euroopan unionissa

Talouspolitiikan ohjauspaketin valmistelu ei välttämättä anna myönteistä kuvaa Lissabonin sopimuksella luodun päätöksentekojärjestelmän toimivuudesta. Valmistelun hajauttaminen komission sekä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan työryhmän välille näyttää korostaneen Lissabonin sopimuksella luodun uuden toimielinjärjestelmän synnyttämiä toimivaltakonflikteja. Valiokunta ei ole täysin vakuuttunut, että näinkin yksityiskohtaisten ehdotusten valmistelu on yhteensovitettavissa Eurooppa-neuvoston tehtävään unionin politiikkojen yleisten tavoitteiden määrittelijänä.

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että Eurooppa-neuvosto pidättäytyy sille perussopimuksessa annetussa tehtävässään suunnannäyttäjänä: sen tehtävänä ei ole osallistua varsinaiseen säädösten valmisteluun. Olemassa olevia päätöksentekorakenteita ja lainsäätämisjärjestystä ei voida valiokunnan näkemyksen mukaan ohittaa. Tällä on myös käytännön merkitystä ehdotettujen järjestelyjen toteutumiselle siksi, että Eurooppa-neuvoston kokoonpano rajoittaa sen todellista valtaa: EU-maiden valtion- ja hallitusten päämiesten toimivaltaa rajoittavat niiden kotivaltioiden valtiosäännöt. Vahvinkin jäsenval-tion presidentti voi vain rajoitetussa määrin yksin päättää lainsäädännön sisällöstä. Eurooppa-neuvostossa presidentit ja pääministerit voivat sitoutua yleisiin tavoitteisiin, mutta jäsenvaltioiden juridinen sitoutuminen on mahdollista vain EU:n neuvostossa tapahtuvan menettelyn kautta, joka kytkeytyy jäsenvaltioiden valtiosääntöisiin kannanmuodostus- ja valtuuttamismenettelyihin.

Valiokunta katsoo, että ehdotusten tavoitteiden saavuttaminen edellyttää riittävän perusteellista käsittelyä sekä unionin toimielimissä että jäsenvaltioiden hallituksissa ja parlamenteissa. Mitään erityistä tarvetta kiireelliseen käsittelyyn ei ole. Unionin lähimenneisyydessä on runsaasti esimerkkejä siitä, miten kiireessä tehty lainsäädäntö itse asiassa pitkittää ongelmien ratkaisemista, kun tehtyjen päätösten sitovuudesta ja sisällöstä on tarvetta käydä keskustelua jälkeenpäin. Valiokunta muistuttaa Lissabonin sopimuksessa kansallisten parlamenttien oikeuksien turvaamiseksi säädetyistä lainsäädäntöehdotusten vähimmäiskäsittelyajoista. Näillä on erityistä poliittista merkitystä käsiteltäessä ehdotuksia, jotka tulevat vaikuttamaan välittömästi myös kansallisten parlamenttien budjettimenettelyihin.

Valiokunta tulee myöhemmin erikseen annettavan valtioneuvoston selvityksen pohjalta ottamaan kantaa Ranskan ja Saksan julistukseen 18.10.2010 sisältyviin ehdotuksiin. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena selvittää, miten mahdollisuus jäsenvaltion äänioikeuden pidättämisestä neuvoston kaikissa kokoonpanoissa vaikuttaisi jäsenvaltioiden sisäisiin toimivaltasuhteisiin, jos valtiovarainministerit voisivat käyttää tämän sanktion uhkaa neuvotteluvalttina muita jäsenvaltion toimijoita vastaan.

Asian jatkovalmistelu eduskunnassa

Talouspolitiikan koordinaation tehostamista koskevien ehdotusten käsittely eduskunnassa jatkuu perustuslain mukaan siihen asti, kunnes asiasta on tehty lopulliset päätökset Euroopan toimielimissä. Eurooppa-neuvoston kokouksessa 28.—29.10.2010 on tarkoitus päättää jatkovalmistelun yleisistä ohjeista, minkä jälkeen varsinainen lainsäätämisprosessi alkaa. Suuri valiokunta tulee perustuslakivaliokunnan, valtiovarainvaliokunnan sekä talousvaliokunnan lausuntojen perusteella antamaan Suomea edustaville valtioneuvoston jäsenille ja virkamiehille neuvostokäsittelyä varten tarpeelliset ohjeet.

Suuri valiokunta osoitti edellä joitakin kysymyksiä, joita tulisi edelleen selvittää eduskuntakäsittelyä varten. Näitä ovat:

• valtioneuvoston yksilöity käsitys ehdotusten EU:n perussopimusten mukaisesta oikeusperustasta, mukaan lukien niiden toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisuudesta
• valtioneuvoston käsitys ehdotettujen sanktioiden mitoituksesta
• valtioneuvoston arvio makrotalouden epätasapainon ehkäisemistä ja korjaamista koskevan asetusehdotuksen vaikutuksista unionin toimielinten keskinäissuhteisiin sekä jäsenvaltioiden talouspoliittiseen päätösvaltaan
• valtioneuvoston seikkaperäinen arvio lainsäädäntöehdotusten valtiosääntöisistä vaikutuksista Suomessa.