Lainsäädäntöehdotuksen tausta ja tavoite.
Valtioneuvoston kirjelmä koskee komission ehdotusta direktiivin (EU) 2019/1153 muuttamisesta siltä osin kuin on kysymys viranomaisten pääsystä pankkitilirekistereihin keskitetyn yhteyspisteen kautta. Ehdotus liittyy moniosaiseen kokonaisuuteen, jonka tavoitteena on, että eri valtioiden viranomaiset voisivat selvittää nykyistä sujuvammin, onko tutkinnan kohteena olevalla henkilöllä varallisuutta muissa jäsenvaltioissa. Tarkoituksena on ulottaa direktiivissä pankkitilirekisterien keskitetyn yhteyspisteen käyttömahdollisuus myös viranomaisiin, joilla on toimivaltaa rikosten ennalta estämisessä, paljastamisessa, tutkimisessa tai niihin liittyvissä syytetoimissa.
Kirjelmän mukaisen keskitetyn yhteyspisteen käytön laajentaminen direktiivissä mainittuihin viranomaisiin edellyttää hallituksen esityksen HE 163/2021 vp mukaisen lainsäädännön hyväksymistä. Talousvaliokunta ottaa kyseiseen lainsäädäntöehdotukseen kantaa erikseen lausunnossaan hallintovaliokunnalle.
Yleisiä huomioita.
Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjunta vaatii rajat ylittävää, harmonisoitua ja yhteismitallista sääntelyä sekä tehokasta valvontaa rahoitusmarkkinoiden ja palveluiden rajat ylittävän luonteen sekä rahanpesun kehittyvien tekomuotojen vuoksi. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpiteiden tehokkuuden edellytys on pystyä tunnistamaan harmaan talouden toimijat laillisesti toimivien joukosta: valtaosa transaktioista on laillisia. Koska kaikella julkisesti rahoitetulla viranomaistoiminnalla ja valvottaville osoitettavilla velvoitteilla on kuitenkin aina myös vaihtoehtoiskustannuksensa, uusien hallinnon rakenteiden ja velvoitteiden oikeutus edellyttää niiden vaikuttavuutta. Valvonnan kustannukset tulevat lopulta aina kansalaisten maksettaviksi joko finanssipalveluiden käyttäjinä tai veronmaksajina.
Kansallisten pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmien yhteen liittäminen parantaa eittämättä viranomaisten tietojensaantimahdollisuuksia. Talousvaliokunta huomauttaa, että tilitietojen saaminen vaikuttaa kuitenkin ainoastaan siihen, että kohdennetut tilitapahtumatietokyselyt voidaan suunnata oikealle luotto- tai maksulaitokselle. Varsinaisten tilitapahtumien selvittämiseksi joudutaan joka tapauksessa nojautumaan poliisi- ja oikeudelliseen yhteistyöhön. Tähän liittyy laajempi kysymys pankkitilin tapahtumatietojen suhteesta yksityisyyden suojan sääntelyyn.
Pankkisalaisuus.
Mitä suuremmassa määrin yksityisten ihmisten maksuliikenne siirtyy käteisen rahan käytöstä sähköiseen maksuliikenteeseen, sitä yksityiskohtaisemman kuvan henkilön yksityiselämästä voi muodostaa tilitapahtumista. Tilitapahtumista voi ilmetä suoraan jopa arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja uskonnollisen yhdyskunnan jäsenyydestä tai terveydenhuoltopalvelujen käytöstä.
Perustuslakivaliokunnan mielestä luonnollisen henkilön yksityiskohtaiset tilitiedot rinnastuvat tämän johdosta yksityiselämän suojan ydinalueelle kuuluviin arkaluonteisiin tietoihin. Perustuslakivaliokunta on todennut (PeVL 48/2018 vp — HE 167/2018 vp), että sähköisen viestinnän käytön myötä tallentuvat tunnistamistiedot sekä mahdollisuus niiden kokoamiseen ja yhdistämiseen voivat olla yksityiselämän suojan näkökulmasta ongelmallisia. EU-tuomioistuin on todennut, että sähköisten välineiden käyttämisestä kertyvien tietojen kokonaisuus voi mahdollistaa hyvin tarkkojen päätelmien tekemisen henkilöiden elämäntavoista, oleskelupaikoista, liikkumisesta, tekemisestä sekä sosiaalisista suhteista ja ympäristöstä. Salassapitosäännösten edelle menevässä tietojensaantioikeudessa on viime kädessä kysymys siitä, kuinka viranomaisen tarpeet syrjäyttävät ne perusteet ja intressit, joita salassapitosääntelyn avulla suojataan.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei pankkisalaisuutta koskevaa normistoa ole harmonisoitu eikä kansallisia säännöksiä ole kaikilta osin huomioitu pankkisalaisuuteen kytkeytyviä EU-tasoisia säädöksiä valmisteltaessa. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että nyt käsittelyn kohteena olevan direktiivin jatkovalmistelussa varmistetaan, että lopullisen lainsäädäntöteknisen ratkaisun edellytetään kaikilta osin täyttävän myös kansallisten pankkisalaisuussäännösten vaatimukset.
Asianajajat.
Keskitetyn yhteyspisteen avulla saatavat tiedot olisivat mahdollisesti myös asianajosalaisuuden alaisia tietoja. Asianajajien erityisasema on huomioitu pankki- ja maksutilien valvontajärjestelmästä annetussa laissa, jonka mukaan asianajajan asiakasvaratilien yhteyteen on merkittävä nimenomainen tieto siitä, että pankki- tai maksutili on asianajajan asiakasvarojen tili, jota koskee asianajajan salassapitovelvollisuus. Tietoja asiakasvaratileistä ei saa luovuttaa tiedonhakujärjestelmän kautta eikä rekisteriin. Sääntelyssä tulee jatkossakin huomioida asianajajien erityisasema ja perusoikeutena oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluva asianajajien salassapitovelvollisuus.
Väärinkäytökset.
Kansallista sovellusta, keskitettyä yhteyspistettä sekä muita teknisiä ratkaisuja ja rajapintoja toteutettaessa on varmistettava, ettei tiedonhakujärjestelmästä tai pankki- ja maksutilirekisteristä luovuteta kyselyjä tekeville viranomaisille muita kuin rahanpesudirektiiveissä tai niihin liittyvissä kansallisissa laeissa määriteltyjä tietoja. Talousvaliokunta toteaa, etteivät kansallisten valvontaviranomaisten valtuudet automaattisesti laajene muiden jäsenvaltioiden viranomaisiin yksinomaan sillä perusteella, että kansalliset rekisterit liitetään yhteen keskitetyn yhteyspisteen avulla.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Tullin laatima tiedonhakujärjestelmän tekninen kuvaus menee eräiltä osin rahanpesudirektiiviä ja PMJ-lakia pidemmälle. Tämä on ongelmallista erityisesti siksi, ettei tiedonhakujärjestelmään liittyneillä toimijoilla ole keinoa varmistua sitä, onko tietoja kysyvällä viranomaisella oikeutta tehdä kyselyä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että kansalliselle viranomaiselle osoitetaan velvollisuus varmistua tietoja kysyvän viranomaisen toimivallasta. Tämän viranomaisen tehtäviin tulee kuulua myös kyselyjen seuranta, jotta mahdolliset väärinkäytökset voidaan havaita.
Päätelmiä.
Talousvaliokunta pitää aloitetta toimivaltaisten viranomaisten pääsyn mahdollistamisesta kansallisiin pankkitilirekistereihin keskitetyn yhteyspisteen avulla lähtökohtaisesti kannatettavana. On tärkeää, että jäsenvaltioiden viranomaisille luodaan välineitä selvittää ja puuttua nykyistä tehokkaammin rikollisuuden rahoittamiseen rajat ylittävissä tapauksissa ja että rikoksentekovälineiden ja rikoshyödyn takavarikoinnin osuutta EU:ssa voitaisiin kasvattaa nykyisestä.
Valiokunnan saaman asiantuntijaselvityksen mukaan kansallisten rekistereiden ajantasaisuudessa on kuitenkin suuria eroja, mikä vähentää järjestelmän tietojen luotettavuutta ja hyödynnettävyyttä. Jäsenvaltioiden kansallisissa lainsäädännöissä on myös lukuisia erilaisia poikkeuksia —kuten tässä lausunnossa on esimerkinomaisesti Suomen osalta kuvattu —, jotka kaventavat rekisteritietojen kattavuutta. Talousvaliokunta pitääkin järjestelmän tavoitteiden toteutumisen kannalta olennaisena, että direktiiviehdotuksen jatkokäsittelyn yhteydessä järjestelmän tietojen ajantasaisuudelle ja kansallisille poikkeusmahdollisuuksille määriteltäisiin yhtenäiset eurooppalaiset kriteerit. On tärkeää tunnistaa kohdat, joissa eri sääntelykokonaisuuksien tavoitteet johtavat toimenpiteiden vastakkaisuuteen, ja näissä tilanteissa tehdä näkyväksi valinta siitä, mitä tavoitetta priorisoidaan.