Uudistusten tukiohjelman keskeinen sisältö ja tavoitteet.
Valtioneuvoston kirjelmässä kuvatun tukiohjelman pääasiallinen tavoite on jäsenvaltioiden talous-, rakenne- ja sosiaalipoliittisen päätöksenteon ohjaaminen vauhdittamaan rakenteellisia uudistuksia ja niihin liittyviä julkisia investointeja. Taustalla on tarve luoda instrumentti, jota voitaisiin käyttää suhdanteiden tasaamiseen euroalueella ja erityisesti sellaisissa jäsenvaltioissa, joiden oma finanssipolitiikka ei tähän pysty.
Vaikka edellä kuvatut tavoitteet ovat laajalti kannatettuja, ehdotus on herättänyt jäsenvaltioiden keskuudessa myös kriittisiä kantoja: instrumentin on nähty luovan jäsenmaiden välille taloudellista yhteisvastuuta tavalla, jonka myötä kannustimet vastuulliseen julkistalouden hoitoon heikkenevät.
Talousvaliokunta on käsitellyt ehdotusta sen varhaisemmassa vaiheessa vuonna 2018 (TaVL 44/2018 vp), suhtautuen komission esityksen varsin kriittisesti ja pitänyt tärkeänä, että Suomen toimet neuvotteluissa pyrkivät ensisijaisesti komission ehdotuksen hylkäämiseen. Nyt käsillä olevassa jatkokirjeessä todetaan, että Suomi on neuvoston puheenjohtajana joutunut toimimaan pitkälti riippumatta sen omasta varauksellisesta suhtautumisesta hankkeeseen. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotus kuitenkin on muuttunut olennaisilta osin, minkä johdosta valiokunta katsoo voivansa suhtautua ehdotukseen aikaisempaa myönteisemmin seuraavin, molempia jatkokirjelmiä (UJ 7/2019 vp ja UJ 8/2019 vp) koskevin huomautuksin.
Ehdotukseen tehdyt muutokset.
Komission alkuperäisessä ehdotuksessa oli ongelmallista, että tukea ehdotettiin voitavan maksaa kannustimena riippumatta rahoitettavan uudistuksen kustannuksista. Kysymyksessä oli siten suora budjettituki, joka ei ollut sidoksissa koheesiopolitiikan tavoitteisiin eikä tuettujen uudistusten tosiasiallisiin kustannuksiin.
Uuden ehdotuksen mukaan tukea voitaisiin maksaa vain todellisten kustannusten perusteella. Lisäksi vaadittaisiin kansallinen rahoitusosuus (25 %). Erityisesti kansallisen rahoitusosuuden voidaan arvioida vaikuttavan eräänlaisena suodattimena siihen, minkälaisia hankkeita esitetään tuettaviksi. Talousvaliokunta pitää näitä muutoksia oikeaan suuntaan ohjaavina.
Alkuperäisen ehdotuksen ongelmana nähtiin myös sen haasteet päätöksenteon demokraattiselle hyväksyttävyydelle. Rahoitusta saavien uudistusten sisältöä olisi ollut luvallista muuttaa vain yhden kerran, ja aika uudistuksen toteuttamiselle olisi ollut rajattu (3 vuotta). Lisäksi tuki olisi ollut mahdollista periä takaisin eräin ehdoin. Uuden ehdotuksen mukaan uudistushanketta olisi mahdollista muuttaa niin monta kertaa kuin katsotaan perustelluksi; sanktio- ja kannustinvaikutus tulee uudessa ajattelussa siitä, että jos hankkeessa ei edetä, rahoitus voidaan keskeyttää tai lopettaa. Tässäkin suhteessa ehdotuksen voidaan katsoa kehittyneen tarkoituksenmukaisempaan suuntaan.
Koheesiopolitiikan kantavana ajatuksena on asettaa etusijalle ne maat tai alueet, joiden kehitys on jäljessä asukasta kohden lasketulla bruttokansantulolla (BKTL) mitattuna. Tästä poiketen komission alkuperäisessä ehdotuksessa rahoitusta oli tarkoitus jakaa jäsenvaltioille käyttäen kriteerinä niiden taloudellisen aseman tai kehityksen sijaan niiden suhteellista väestöosuutta. Uudessa kompromississa väkiluvun rinnalle lisättäisiin kriteeriksi BKTL. Uusi jakoperuste suosisi siten aiempaa enemmän alhaisen tulotason maita ja olisi siten aiempaa yhdensuuntaisempi koheesiopolitiikan perusperiaatteiden kanssa.
Kaiken kaikkiaan talousvaliokunta pitää edellä kuvattuja muutoksia tervetulleina edistysaskelina ehdotuksen kehittämisessä. Näistä parannuksista huolimatta ehdotukseen sisältyy kuitenkin edelleen elementtejä muun muassa rahoitukseen ja säädösperustaan liittyen, jotka herättävät huolia.
Rahoitus.
Talousarvioväline on tarkoitus rahoittaa unionin budjetista osana monivuotisia rahoituskehyksiä, jolloin niitä koskevaan päätöksentekoon ja rahoitukseen osallistuvat kaikki — myös euroalueen ulkopuoliset — maat. Koska välineistä on tarkoitus sopia osana rahoituskehysneuvotteluja, ratkaisun on oltava hyväksyttävä myös euroalueen ulkopuolisten maiden näkökulmasta. Tämän vuoksi niitä varten luodaan erillinen lähentymistä ja uudistuksia tukeva väline. Koska Ruotsi ja Tanska eivät korkean tulotasonsa vuoksi hyötyisi välineestä, ne saisivat vielä erillisen kompensaation.
Vaikka kokonaisuutena tarkasteltuna ehdotus on myös rahoitusmekanismin osalta parantunut, ongelmat eivät ole täysin poistuneet. Varauksellisuutta aiheuttaa muun muassa koko ohjelmaa läpileikkaavasti kysymys komission määräysvallan kasvamisesta jäsenvaltioiden talouspoliittisiin valintoihin tavalla, joka ei ole perussopimusten valossa täysin kiistaton. Lisäksi komission arviot eri maille ehdotettujen rakenneuudistusten ja investointihankkeiden hyödyllisyydestä perustuvat väistämättä taloudellisia seikkoja koskevien käsitysten ohella myös poliittiseen näkemykseen siitä, millaiseen lopputulemaan jäsenvaltion tulisi pyrkiä. Tällöin voisi muodostua jännite toissijaisuusperiaatteen kanssa. Komission suorittamaa hankkeiden arviointia varjostanee myös kysymys siitä, kuinka komissiolla voisi olla riittävää substanssiasiantuntemusta näiden arvioiden tekemiseen.
Taloudellisesti vähäinen, mutta periaatteellisesti merkittävä.
Liittyen edellä kuvattuun huoleen, joka koskee komission toimivallan liukumista asioihin, jotka kuuluvat jäsenvaltioiden suvereniteetin alaan, talousvaliokunta muistuttaa, että EU-oikeudessa ainoastaan EU-tuomioistuimella on toimivalta arvioida lopullisesti oikeusperustan soveltuvuutta. Säädöksen oikeudellisen perustan on perustuttava tuomioistuimen tutkittavissa oleviin objektiivisiin seikkoihin. Pelkkä neuvoston käytäntö ei voi olla perusteena perustamissopimuksen määräyksistä poikkeamiselle. Käytäntö ei siten voi myöskään luoda ennakkotapausta, joka sitoisi yhteisön toimielimiä määritettäessä asianmukaista oikeudellista perustaa.
Ottaen huomioon edellä sanottu nyt käsillä oleva ehdotus voi mahdollisesti muodostaa merkittävän periaatteellisen päänavauksen koheesiopolitiikan käytölle tilanteissa, joissa perussopimusmuutoksia ei ole suunnitteilla ja talouspolitiikan toimivalta on todettu liian kevyeksi. Vaikka ohjelman pieni koko (22 miljardia euroa, josta 17 miljardia euroa talousarviovälineelle) keventää sen painoarvoa, on euromääräistä vaikutusta suurempi merkitys sillä periaatteellisella päätöksentekoon ja toimivaltasuhteisiin liittyvällä muutoksella, johon ehdotus voisi johtaa.
Vaikutukset Suomessa.
Suomen näkökulmasta punnittavaksi tulee, onko kansallinen etumme puoltaa kirjelmän mukaisen uudistusten tukiohjelman luomista, kun on todennäköistä, että Suomi olisi järjestelmässä nettomaksajan asemassa: onko nettomaksuosuus hyväksyttävä panostus, jos uusi väline auttaisi eurooppalaisten rakenneuudistusten ja investointien toteuttamisessa. Tässä arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös, että Suomi on nykyisten sitoumustensa myötä mukana erilaisia yhteisvastuun muotoja toteuttavissa järjestelyissä, joiden puitteissa on selvää, että kriisien ennaltaehkäisy on edullisempaa kuin niiden hoitaminen.
Mikäli uusi tukimuoto parantaisi koko maanosan kilpailukykyä ja resilienssiä, jäsenmaiden suhdannekehitys voisi yhdenmukaistua ja yhteinen rahapolitiikka soveltua nykyistä kitkattomammin eri eurovaltioiden kansallisiin olosuhteisiin, voisi myös Suomi hyötyä koko talousalueen suotuisasta kehityksestä.