Tausta ja tavoitteet

Ehdotuksen taustalla on tarve vahvistaa sähkön siirtoverkon toimivuutta ja riittävyyttä energiamurroksen perustana ja Suomen keskeisenä kilpailuetuna. Sähköjärjestelmän ennakoidaan kasvavan voimakkaasti lähivuosien aikana: sähkön kulutuksen ja tuotannon määrä vuonna 2035 voi olla noin kaksinkertainen vuoteen 2023 verrattuna. Energiamurros haastaa verkon riittävyyttä ja lisää siirtoyhteyksien tarvetta: sähkönkulutus ei lisäänny tasaisesti kaikkialla Suomessa, vaan kulutus ja tuotanto eriytyvät yhä enemmän eri puolille maata. Sähköjärjestelmän voidaan sanoa olevan voimakkaassa muutoksessa.  

Hallitusohjelmaan sisältyy lukuisia toimia sähkön siirtoverkon vahvistamiseksi. Hallitusohjelmassa on tältä osin todettu mm. seuraavaa: Kansallisesti tärkeiden teollisuuden keskittymien sähkönsiirtotarve ja kohtuulliset sähkönsiirtokustannukset varmistetaan investointien mahdollistamiseksi. Kantaverkon rakentamistarpeen ja pullonkaulojen merkityksen vähentämiseksi edistetään sähköä kuluttavien ja tuottavien suurinvestointien sijoittumista lähekkäin ilman tarvetta liittyä kantaverkkoon. Sähkömarkkinalain muutoksella mahdollistetaan tuulivoimaloiden liityntäjohtojen kokoaminen yhteen jakeluverkkoyhtiön toimesta. Lisäksi hallitus selvittää Fingridin vastuun laajentamista energiamurroksen myötä tarvittavien siirtoverkkojen rakentamisessa kaupunkiseuduilla.  

Eduskunta on lisäksi edellyttänyt jo edellisellä vaalikaudella sähkömarkkinalain aiemman uudistuksen yhteydessä (HE 265/2020 vp — EV 109/2021 vp) antamassaan lausumassa, että valtioneuvosto selvittää vaalikauden loppuun mennessä laajapohjaiseen valmisteluun ja kattavaan vaikutusarviointiin perustuen erillisiä linjoja koskevan sääntelyn muutostarpeet energiayhteisöjen toiminnan mahdollistamiseksi tarkoituksenmukaisena osana energiajärjestelmää. 

Nyt tarkasteltava ehdotus on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriön asettamassa Suurjänniteverkkotyöryhmässä, ja ehdotuksella pantaisiin täytäntöön työryhmän ehdotukset sähkömarkkinalain uudistamiseksi lisääntyvän sähköntuotannon ja kasvavien kulutuksen kuormien integroimiseksi kantaverkkoon ja suurjännitteiseen jakeluverkkoon. Lisäksi pantaisiin täytäntöön sähkömarkkinadirektiivin muutokset joustavista liittymissopimuksista. Ehdotuksella pyritään siihen, että suurjänniteverkkoja voidaan kehittää ja verkon käyttäjien liittymiä liittää niihin sähkön kulutuksen ja tuotannon tarpeita vastaavalla tavalla. Ehdotus tarjoaisi edellytyksiä investointeihin ja talouskasvun luomiseen sekä sähköverkkojen että teollisuuden kannalta. Samalla pyritään pitämään kiinni sähköjärjestelmän kustannustehokkuudesta ja siirtohintojen hillitsemisestä.  

Talousvaliokunta pitää hallituksen esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina ja puoltaa niiden hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin.  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Kehittämisvelvollisuus

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa keskeiseksi arvioinnin kohteeksi on noussut kysymys verkon kehittämisvelvollisuudesta. Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä on todettu, että kasvavan kulutuksen ja tuotannon tehokas integrointi sähköjärjestelmään edellyttää sekä valtakunnallisten että paikallisten ja alueellisten 400 kV siirtojohtojen rakentamisen lisäämistä ja nopeuttamista. 

Esityksen valmistelun aikana on tarkasteltu kahta vaihtoehtoa kehittämisvastuun määrittämiseen. Esitys perustuu Suurjänniteverkkotyöryhmän esittämään ja taustaselvityksen tukemaan vaihtoehtoon, jossa laajennetaan sekä vanhojen että uusien paikallisten ja alueellisten jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuuksia 400 kV sähköverkkojen rakentamiseen sekä määritellään asianmukainen ja EU-oikeuden vaatimukset täyttävä sääntelykehys tuottajien yhteisten liittymisverkkojen rakentamiselle ja operoinnille nykyisen, säännöspohjaltaan epävarmaksi ja tulkinnanvaraiseksi arvioidun Energiaviraston ratkaisukäytännön sijaan. Toinen etenemisvaihtoehto olisi ollut Fingridin kehittämisvastuun lisääminen erityisesti kaupunkialueiden tarvitsemien 400 kV verkkojen kehittämisessä.  

Valtakunnallisen yhtenäisen sähköverkon kehittämisvastuu kuuluisi ehdotuksen mukaan edelleen kantaverkonhaltijalle. Ehdotuksen mukaan kantaverkonhaltijan kehittämisvastuu rajautuisi jatkossa valtakunnallisen yhteenliitetyn sähkön siirtoverkon ja valtakunnanrajan ylittävien rajayhdysjohtojen kehittämiseen. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuualueeseen kuuluisivat valtakunnan alue Ahvenanmaan maakuntaa lukuun ottamatta ja Suomen talousvyöhyke. Ehdotuksen mukaan yli 110 kilovoltin verkon johtoja ei pidettäisi enää jännitetason perusteella automaattisesti kantaverkkona, vaan tällainen johto voisi olla myös suurjännitteistä jakeluverkkoa, jos se on luonteeltaan paikallista tai alueellista verkkoa. 

Suurjännitteisen jakeluverkon määritelmää muutettaisiin siten, että suurjännitteisellä jakeluverkolla tarkoitetaan nimellisjännitteeltään vähintään 110 kilovoltin paikallista tai alueellista sähköverkkoa tai -johtoa, joka ei ole liittymisjohto ja joka ei ylitä valtakunnan rajaa. Jakeluverkonhaltijoille mahdollistetaan alueellisen tai paikallisen yli 110 kilovoltin verkon rakentaminen ja operointi suurjännitteisen jakeluverkon haltijana. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan sähkömarkkinalain 19 §:ää täsmennettäväksi siten, että verkonhaltijan tulisi toiminta-alueellaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti. Suurjännitteisessä jakeluverkossa verkon kehittämisvelvollisuus koskisi aluetta, jolla sijaitsevien verkon käyttäjien olisi teknisesti, taloudellisesti tai maankäytöllisesti edullisempaa liittyä kyseisen verkonhaltijan kuin jonkun toisen verkkoon. Sen lisäksi, mitä 19 §:ssä säädetään verkonhaltijan kehittämisvelvollisuudesta, hallituksen esityksessä ehdotetussa uudessa 51 a §:ssä säädettäisiin, että jakeluverkonhaltijan tulee kehittää toiminta-alueellaan verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti uutta suurjännitteistä jakeluverkkoa, jos tämä ei ole verkonhaltijan teknisiin, taloudellisiin ja organisatorisiin voimavaroihin nähden tai verkonhaltijan muiden asiakkaiden kannalta kohtuutonta. 

Kyse olisi 19 §:ää täydentävästä uudesta erityissäännöksestä verkon kehittämisvelvollisuudesta suurjännitteisessä jakeluverkossa ja jakeluverkossa. Säännöstä tulisi perustelujensa mukaan tulkita yhdessä lain 19 §:n yleistä kehittämisvelvollisuutta koskevan säännöksen sekä 50 ja 51 §:n suurjännitteisen jakeluverkon ja jakeluverkon toiminnan laatuvaatimuksia koskevien säännösten kanssa. Pykälän 1 ja 2 momentteja voitaisiin soveltaa joko erillisinä säännöksinä tai yhdessä. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esitetyt osin kriittiset arviot ehdotetusta sääntelystä eivät liity tässä vaiheessa niinkään valittuun sääntelyn perusratkaisuun, vaan suurjännitteisen verkon kehittämisvastuuseen liittyvään epäselvyyteen: on katsottu, että ehdotetun sääntelyn perusteella ei ole selvää, kenellä on vastuu suurjännitteisen jakeluverkon kehittämisestä ja mitä tapahtuu, jos joku kieltäytyy 51 a §:n 2 momentin nojalla verkon kehittämisestä.  

Hallituksen esityksessä ei erityisesti ehdoteta säädettäväksi siitä, miten esityksen mahdollistamien yli 110 kilovoltin suurjännitteisten jakeluverkkojen kehittämisvastuu jakautuisi alueellisesti eri jakeluverkonhaltijoiden välillä. Esityksen perusteluiden mukaan suurjännitteiselle jakeluverkolle ei määritettäisi vastuualuetta, vaan kehittämisvastuu määräytyisi yleisluontoisempien toiminta-alueiden perusteella. Esityksen perusteluiden mukaan toiminta-alueella tarkoitettaisiin aluetta, jolla sijaitsevien verkon käyttäjien olisi teknisesti, taloudellisesti tai maankäytöllisesti edullisempaa liittyä kyseisen verkonhaltijan kuin jonkun toisen verkkoon.  

Suomeen on jo laajalti rakennettu 110 kilovoltin suurjännitteistä verkkoa, jonka osalta verkonhaltijoiden toiminta-alueet jakautuvat luontaisesti olemassa olevan verkon laajuuden perusteella. Suomessa ei sen sijaan ole lain voimaan tulon hetkellä 400 kilovoltin jännitetasolla toimivaa suurjännitteistä jakeluverkkoa. Tämän vuoksi on tuotu esille, ettei 400 kilovoltin verkon kohdalla ei ole mahdollista tehdä esitöissä kuvailtua arviointia siitä, minkä jakeluverkonhaltijan verkkoon liittyjän olisi edullisinta liittyä. Toiminta-alueen määrittely voi yli 110 kilovoltin verkoissa muodostua huomattavasti esityksessä arvioitua haastavammaksi. 

Talousvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella ensinnäkin, etteivät ehdotetut muutokset supista kantaverkonhaltijaa lukuun ottamatta yhdenkään muun verkonhaltijan kehittämisvelvollisuutta voimassa oleviin säännöksiin ja niiden soveltamiskäytäntöön verrattuna. Sen sijaan 51 a §:n 1 momentti yhdessä 19 §:n muutoksen kanssa laajentavat suurjännitteisten jakeluverkkojen haltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden velvollisuutta kehittää verkkoaan siten, että nykyiseen verrattuna kehittämisvelvollisuus palvelisi myös sähköntuottajia. 

Laajennus on merkittävä muutos nykytilaan. Ehdotuksen taustalla on hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan sähkömarkkinalain muutoksella mahdollistetaan tuulivoimaloiden liityntäjohtojen kokoaminen yhteen jakeluverkkoyhtiön toimesta. Säännös on laadittu kehittämisvelvollisuuden muotoon sen vuoksi, että säännöksellä halutaan osoittaa, että verkon kehittämisvelvollisuus näiden verkonhaltijoiden osalta on yhtäläinen tuottajien ja muiden verkon käyttäjien suhteen. Velvoite on kirjattu erilliseen, suurjännitteisen jakeluverkon haltijoita ja jakeluverkonhaltijoita koskevaan säännökseen, eikä 19 §:n pykälän yleissäännökseen, koska säännöksen soveltamisala ei koske kantaverkonhaltijaa. 

Talousvaliokunta toteaa lisäksi, että 19 §:n muutos yhdessä kantaverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon määritelmien muutosten kanssa laajentaa suurjännitteisten jakeluverkkojen ja jakeluverkkojen haltijoiden verkon kehittämisvelvollisuutta 400 kV suurjännitteisen jakeluverkon osalta näiden toiminta-alueella paikallisella ja alueellisella tasolla. Kehittämisvastuun osalta olennaista on, että 19 §:n säännökseen tehdään lisäys, jossa kehittämisvelvollisuuden ulottuvuus kohdennetaan verkonhaltijan toiminta-alueeseen. Tämä on tarpeen sen vuoksi, että toisin kuin järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle ja jakeluverkonhaltijoille, suurjännitteisen jakeluverkon haltijoille ei osoiteta maantieteellistä vastuu-aluetta, johon kehittämisvelvollisuus kohdistuu. Talousvaliokunta korostaa myös, että sekä voimassa olevan lain että ehdotuksen mukaan 19 §:n mukainen verkon kehittämisvelvollisuus on rajattu verkon käyttäjien kohtuullisiin tarpeisiin. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty myös arvioita verkon erityisten suojajärjestelmien suhteesta sähkömarkkinalain 45 §:n kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuuteen ja Energiaviraston kehittämisvelvollisuuden valvontaan. Talousvaliokunta korostaa, että asiaa koskevat EU:n asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta, jonka valvonnasta vastaa kansallisena sääntelyviranomaisena Energiavirasto. 

Talousvaliokunta pitää kehittämisvelvollisuuden toteutumisen ja verkkoonpääsyn turvaamisen kannalta olennaisena lain 41 §:ää, jonka mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan on laadittava valtakunnallista yhtenäistä sähkön siirtoverkkoansa ja hallinnassaan olevia rajayhdysjohtoja sekä niiden yhteyksiä toisiin sähköverkkoihin koskeva kymmenvuotinen kehittämissuunnitelma. Tältä osin keskeinen on pykälän 4 momenttiin ehdotettu uusi säännös, joka mukaan Energiavirasto saisi toimivallan vaatia muutoksia kantaverkon kehittämissuunnitelmaan. Tämä korostaa Energiaviraston merkitystä tulkittaessa kehittämisvelvollisuuden sisältöä ja laajuutta erityisesti lainmuutoksen johdosta. Talousvaliokunta korostaa Energiaviraston harkintavallan merkitystä ratkaistaessa sitä, täyttääkö kantaverkonhaltijan kehittämissuunnitelma sähkömarkkinalainsäädännön ja EU-oikeuden vaatimukset. Sääntelyn muutokset korostavat myös sähkömarkkinalain mukaisten tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusten merkitystä. 

Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että ehdotetun sääntelyn tulkinnanvaraisuuden vuoksi on aiempaa todennäköisempää, että uudistuksen jälkeen kehittämisvelvollisuuden ulottuvuutta uusissa suurjänniteverkoissa joudutaan arvioimaan myös viranomaisprosessissa. Ehdotetun 51 a §:n perustelujen mukaan verkonhaltijan kieltäytyessä verkkonsa kehittämisestä 2 momentin mukaisilla perusteilla voisi kysymyksessä olla joissakin olosuhteissa lain 21 b §:n 3 momentissa tarkoitettu verkkoon pääsyn epääminen. Verkon käyttäjä, energiavaraston haltija tai asiakas voisi siinä tapauksessa saattaa asian Energiaviraston ratkaistavaksi valvontalain 6 a §:n mukaisessa riitojenratkaisumenettelyssä. Jos verkonhaltijan kieltäytyminen ei kuitenkaan tosiasiassa estäisi verkon käyttäjän verkkoon pääsyä, Energiavirasto voisi joko verkon käyttäjän tutkintapyynnön perusteella tai oma-aloitteisesti tutkia valvontalain 9 §:n mukaisessa menettelyssä, onko verkonhaltija kieltäytyessään rikkonut kehittämisvelvollisuuttaan. 

Kehittämisvelvollisuuden rajoitukset ja EU:n energiaoikeus

Verkon kehittämisvelvollisuuden arvioinnissa on kyse myös sääntelyn yhteensopivuudesta EU:n energiaoikeuden keskeisen periaatteen, kolmansien verkkoonpääsyn sekä sähkömarkkinadirektiivin sääntelyn kanssa. Tämä liittyy erityisesti kehittämisvelvollisuuden rajoittamisperusteisiin ja siitä mahdollisesti seuraavaan verkkoon pääsyn epäämiseen. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa arvioinnin kohteeksi on noussut erityisesti kysymys siitä, vastaako ehdotetun uuden 51 a §:n kehittämisvelvollisuuden poikkeuksen kriteerejä koskeva sääntely sähkömarkkinadirektiivin sääntelyä ja sen tavoitteita. Sähkömarkkinadirektiivin 6 artikla antaa mahdollisuuden poiketa kolmansien pääsystä verkkoon, jos verkon kapasiteetti ei ole riittävä. Epäämiselle on esitettävä asianmukaiset perustelut, jotka pohjautuvat puolueettomiin ja teknisesti ja taloudellisesti perusteltuihin kriteereihin, ottaen erityisesti huomioon 9 artiklan säännökset.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella sähkömarkkinadirektiivin edellyttämä verkkoonpääsy ei ole ehdoton oikeus vaan siitä voidaan poiketa, jos verkon kapasiteetti ei ole riittävä. Lähtökohtana on, että verkonhaltijan on kuitenkin tässä tilanteessa ryhdyttävä toimiin verkon kehittämiseksi. Talousvaliokunta katsoo, että peruste poiketa tästä pääsäännöstä voi olla käsillä erityisesti, jos verkon kehittämisvelvollisuus muodostuisi verkonhaltijan verkon muiden käyttäjien kannalta kohtuuttomaksi. Tässä tilanteessa kustannukset muille verkonkäyttäjille voisivat etenkin pienissä verkkoyhtiöissä nousta muille verkonkäyttäjille kohtuuttomaksi. Valiokunta katsoo, että tällaisessa tilanteessa käsillä on painava yhteiskunnallinen tarve. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin esitetty kriittisiä arvioita erityisesti siitä, onko säännöksen muotoilu ehdotetulla tavalla ja poikkeuksen sitominen myös itse verkonhaltijan teknisiin, taloudellisiin ja organisatorisiin voimavaroihin direktiivin mukaista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n tuomioistuin on melko yksioikoisesti kieltänyt EU-oikeuteen perustumattomat rajoitukset kolmansien pääsylle verkkoon. Koska mahdollisissa rajoituksissa on kyse poikkeuksesta pääsääntöön kolmansien pääsylle verkkoon, tulee rajoituksia tulkita suppeasti, jotta kolmansien pääsy verkkoon mahdollistetaan niin laajasti kuin vain mahdollista. Valiokunta kiinnittää huomiota lisäksi siihen, että verkkopalvelun kustannusvastaavuuden periaatteesta johtuu, että verkonhaltija voi lähtökohtaisesti periä sen toiminnasta aiheutuneet kustannukset verkkonsa käyttäjiltä.  

Talousvaliokunta katsoo, että poikkeusta on syytä täsmentää siten, että sen mukaisia kieltäytymisperusteita on tarkoitus soveltaa vain uusiin suurjännitteisiin jakeluverkkoihin eikä toiminta-alueella jo olemassa olevan verkon täydentämiseen vanhaan verkkoon liittyvällä verkon osalla. Samoin valiokunta pitää tärkeänä täsmentää säännöksessä käytettyä käsitteistöä, jotta se vastaisi tarkemmin sähkömarkkinadirektiivin vaatimuksia. Talousvaliokunta korostaa, että ehdotettua 51a §:n kehittämisvelvollisuuden rajoitusta on tulkittava suppeasti. Ottaen huomioon, että verkonhaltijalla on lähtökohtaisesti mahdollisuus periä verkkopalvelun kustannukset verkkonsa käyttäjiltä, valiokunnan ehdottamaa 51a §:n 2 momentissa tarkoitettua kohtuuttomuutta verkonhaltijan teknisten ja taloudellisten edellytysten kannalta on arvioitava viime kädessä sen kannalta, onko kehittäminen kohtuutonta verkon muiden käyttäjien kannalta. 

Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että ehdotetuilla muutoksilla, jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin täsmennyksin, ei rajoiteta kolmansien osapuolien pääsyä verkkoon ja että Suomen kolmannen osapuolen verkkoon pääsyä koskeva järjestelmä täyttää sähkömarkkinadirektiivin 6 artiklan vaatimukset myös ehdotusten voimaantulon jälkeen. 

Kantaverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon käsitteistä

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on lisäksi arvioitu ehdotetun sääntelyn suhdetta sähkömarkkinadirektiivin sähkön siirtoverkon ja jakeluverkon käsitteisiin. Kyse on erityisesti sähkömarkkinalain 3 §:n 3 kohdan sekä 31 §:n 1 momentin yhteensopivuudesta EU:n sähkömarkkinadirektiivin kanssa. Asia koskee toisaalta suurjännitteisen jakeluverkon ja toisaalta kantaverkon määrittelyä erityisesti hallituksen esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa. Asiantuntijakuulemisessa on arvioitu kysymystä ehdotetun sääntelyn sähkömarkkinadirektiivin mukaisuudesta erityisesti siltä kannalta, että EU:n tuomioistuin on todennut, että jäsenvaltiot eivät voi erottaa toisistaan sähkömarkkinadirektiivissä tarkoitettuja sähkön jakelu- ja siirtoverkkojen käsitteitä käyttämällä direktiivin määritelmissä säädettyjen kriteerien lisäksi muuta kriteeriä.  

Toisaalta direktiivissä jätetään jäsenvaltioille tietty liikkumavara näiden kriteerien täytäntöön panemiseksi. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella unionin tuomioistuin ei ole ratkaisuissaan käsitellyt nimenomaisesti hallituksen esityksen kannalta keskeistä kysymystä: miten erottaa toisistaan kantaverkko ja suurjännitteinen jakeluverkko. Talousvaliokunta korostaa saamansa selvityksen perusteella, että sähkömarkkinadirektiivin siirtoverkon ja jakeluverkon käsitteet ovat tulkinnanvaraisia eikä katso, että hallituksen esityksen luvussa 2.1.1. esitetty tulkinta unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännöstä olisi ristiriidassa direktiivin ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön kanssa. 

Talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotetun sääntelyn tavoitteena on, ettei kantaverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon määrittelyn muutos johtaisi siihen, että osa nykyisistä suurjännitteisistä jakeluverkoista katsottaisiin jatkossa kantaverkoksi, jolloin niihin kohdistuisivat kantaverkonhaltijaa koskevat velvoitteet kuten direktiivin tosiasiallisen eriyttämisen vaatimus. Vastaavasti tavoitteena on, ettei osaa Fingridin nykyisestä kantaverkosta katsottaisi muutoksen johdosta suurjännitteiseksi jakeluverkoksi, jolloin tällaisille verkon osille pitäisi asettaa kantaverkkotariffin lisäksi myös suurjännitteisen jakeluverkon tariffi. 

Talousvaliokunta pitää keskeisinä kantaverkon määrittelykriteereinä rengaskäyttöisyyttä ja yhteenliitettävyyttä. Rengaskäyttöisyydellä tarkoitetaan sitä, että kantaverkon sähköasemille, joista sähkö luovutetaan loppukäyttäjille ja jakeluverkonhaltijoille tai joiden kautta sähkötuottajat syöttävät tuottamaansa sähköä kantaverkkoon, tulee aina vähintään kaksi sähkönsyöttöjohtoa. Rengaskäyttöisyys tarkoittaa, että kantaverkon sähköasemien kautta siirretään myös muiden kantaverkkoasiakkaiden kuin kyseiseen sähköasemaan liittyneiden kantaverkon käyttäjien sähköä. Tällöin kantaverkon sähköasemilla on muitakin käyttäjiä kuin ainoastaan kyseisiin sähköasemiin liittyneet loppukäyttäjät, sähköntuottajat ja jakeluverkonhaltijat. Rengaskäyttöisyyden vuoksi kantaverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon erottelun kriteerinä ei voida pitää pelkästään sähköasemille liittyneisiin käyttäjäryhmiin perustuvaa kriteeriä.  

Yhteenliitettävyys (tai yhteenliittäminen) on keskeinen kriteeri, joka erottaa kantaverkon suurjännitteisestä jakeluverkosta. Kriteeri perustuu unionin tuomioistuimen sähkömarkkinadirektiiviä koskevaan ratkaisukäytäntöön ja on nimenomaisesti mainittu unionin tuomioistuimen viittaamassa sähkömarkkinadirektiivin siirron määritelmässä (2 artiklan 34 kohta). Tämän vuoksi kantaverkkoon kuuluisivat sähkömarkkinoiden käytössä olevat valtakunnan rajan ylittävät yhdysjohdot. Yhteenliitettävyys olisi kantaverkon määrittelyssä myös poissulkeva kriteeri siten, että paikalliset tai alueelliset sähköverkot tai -johdot eivät korkeasta jännitetasostaan huolimatta kuuluisi kanta-verkkoon. Suurjännitteisen jakeluverkon tunnusmerkkinä olisikin, ettei se täyttäisi yhteenliitetyn sähköverkon kriteeriä, koska siihen ei kuulu yhdysjohtoa toiseen sähköjärjestelmään. Yhteenliitettävyyskriteeri kuvaisi selkeästi kantaverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon tärkeimmän eron, jonka mukaan kantaverkko toimii valtakunnallisesti, kun taas suurjännitteinen jakeluverkko toimii paikallisesti tai alueellisesti. Yhteenliitettävyyskriteeriin liittyy myös kantaverkon maantieteellinen kattavuus. Kantaverkolla olisi valtakunnallinen tehtävä siirtää sähköä valtakunnallisesti merkittävän tuotannon ja kulutuksen sekä kantaverkon ja ulkomaisten verkkojen välillä. Suurjännitteinen jakeluverkko puolestaan palvelisi paikallisen tai alueellisen luonteisen sähköjakelun tai vastaavan luonteisen, vähintään kahden voimalaitoskokonaisuuden tarpeita. 

Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että hallituksen esitystä tulee siten tulkita tältä osin direktiivin englanninkielisen version merkitysten mukaisesti, vaikkakin esityksen perusteluihin ei tältä osin ole päätynyt oikea termi rajayhdysjohto, vaan epämääräisempi ilmaisu yhdysjohto. Terminologinen sekaannus aiheutuu valiokunnan saaman selvityksen perusteella siitä, että direktiivin suomenkielisessä käännöksessä rajayhdysjohdon määritelmä on käännetty virheellisesti. Sähkömarkkinalain määritelmä sen sijaan vastaa direktiivin englanninkielistä versiota. Direktiivin suomenkielisen version käännösvirheen johdosta sähkömarkkinalain yhteenliitetyn verkon määritelmä (3 §:n 4 a mom.) ei vastaa sisällöltään direktiivin tarkoittamaa vastaavaa määritelmää. 

Talousvaliokunta korostaa, että sääntelyn tarkoituksena on, että yhteenliitettävyydellä tai yhteenliittämisellä viitataan tässä yhteydessä rajayhdysjohtojen välityksellä toisiinsa yhteenliitettyihin sähköverkkoihin (kantaverkkoihin) siten kuin sähkömarkkinadirektiivin englanninkielisessä versiossa tarkoitetaan. 

Liitynnän enimmäisteho

Sähköjärjestelmä on tasapainojärjestelmä, jossa on aina vallittava tasapaino tuotannon ja kulutuksen välillä, jotta sähköverkot toimivat. Tämän vuoksi kaikki sähköjärjestelmät mitoitetaan n-1 –periaatteen mukaisesti kestämään suurimman yksikön äkillinen irtoaminen verkosta. Jos liityntätehoa ei rajoiteta mitoittavan vian mukaan, tuloksena voisi olla kustannuksiltaan arvaamattoman ja epätarkoituksenmukaisen kallis energiajärjestelmä.  

Hallituksen esityksen taustalla on arvio siitä, että ylisuuret liittymät, erityisesti suuret ydinlaitokset ja tuulipuistot, voisivat johtaa valtaviin ja hallitsemattomiin kustannuksiin kantaverkolle, ja nämä kustannukset tulisivat lopulta sähkönkäyttäjien maksettavaksi. Jokaisen ylisuuren liittyjän varalta tulisi hankkia erillinen järjestelmäsuoja, jolla varmistetaan, ettei verkko kaadu laitoksen kytkeytyessä äkillisesti irti verkosta. Ilman rajoitusmahdollisuuksia kustannuksille ei olisi ylärajaa. 

Ehdotetussa liittämisvelvollisuutta koskevassa 20 §:ssä säädettäisiin, ettei liittymän syöttöteho sähköverkkoon tai ottoteho sähköverkosta saa ylittää suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta, jonka sähköjärjestelmä kestää käyttövarmuutta vaarantamatta. Ehdotus kohdistuisi lain voimaantulon jälkeisiin liittymiin ja olemassa olevien liittymien tehonkorotuksiin. 

Sääntelyn tavoitteena olisi selventää oikeustilaa siten, että Fingridin vastuu sähköjärjestelmän toimintavarmuuden ylläpitämisestä rajoittuisi yksiselitteisesti vain ns. mitoittavaan vikaan asti. Sääntely loisi pelisäännöt tulossa oleville suurille merituulivoimaliittymille, ydinvoimayksiköille ja ns. hybridiliittymille. 

Kantaverkonhaltijan olisi annettava asianmukaiset ja merkitykselliset tiedot sähköjärjestelmän salliman suurimman mahdollisen tehonmuutoksen perusteista. Suurinta mahdollista askelmaista tehonmuutosta ei ehdoteta määritettäväksi kiinteänä lukuna lakiin, sillä se voisi myöhemmin muuttua sähköjärjestelmän kehityksen myötä. Mitoittava vika on fysikaalinen suure eikä siten yksinomaan lainsäädännöllä ratkaistava asia.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotetun sääntelyn onnistuneisuudesta on esitetty osin eriäviä näkemyksiä. Erityisesti on tuotu esille, että ehdotetussa sääntelyssä tulisi selkeyttää kantaverkonhaltijan vastuuta kehittää kantaverkkoaan siten, että se mahdollistaa myös isojen ydinvoimalaitosten täyden tehon tuotannon ilman erityisiä ja kalliita suojausjärjestelmiä. Valiokunnalle on lisäksi esitetty huoli, että enimmäistehon lukuarvon ennakollinen vahvistaminen voisi lukita sellaisen määreen, joka on luonteeltaan muuttuva Suomen sähköjärjestelmässä. Talousvaliokunta pitää toisaalta selvitettynä, että pelkästään ydinvoimaloita koskevat erityissäännökset eivät olisi EU:n sähkömarkkinalainsäädännön mukaisia, vaan jäsenvaltioilla on velvollisuus kohdella ydinvoimaloita sähkömarkkinoilla tasapuolisesti suhteessa muihin tuotantomuotoihin. 

Energiavirasto vahvistaisi Fingridin järjestelmävastuun piiriin kuuluvat ehdot etukäteen Fingridin esityksestä. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että järjestelmävastuu on Fingridille annettu julkinen hallintotehtävä (PL 124 §; ks. PeVL 4/2000 vp, PeVL 62/2002 vp). Esitys tehtäisiin virkavastuulla, ja etukäteen vahvistaminen turvaisi liittyjien oikeussuojan toteutumisen.  

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, ettei liityntätehon rajoittaminen mitoittavan vian mukaan estäisi sitä suurempien voimaloiden rakentamista, mutta tällöin voimantuottajan tulisi kustannuksellaan hankkia järjestelmäsuoja tai varmistaa osan tuotannosta käyttäminen liittymän sisällä siten, että syöttö verkkoon eri ylitä suurinta mahdollista liityntätehoa. 

Talousvaliokunta korostaa, että ehdotettu säännös ja Energiaviraston vahvistuspäätös kulloinkin sovellettavasta enimmäistehon lukuarvosta eivät rajoittaisi järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuutta. Kantaverkonhaltijan esittämälle ja Energiaviraston vahvistamalle enimmäistehon lukuarvolle ei tule myöskään antaa rajoittavaa merkitystä arvioitaessa kehittämisvelvollisuuden laajuutta. Ehtojen etukäteisen vahvistamisen lisäksi Energiavirasto valvoo 45 §:n 1 momentin kehittämisvelvollisuuden noudattamista ja voi puuttua mahdollisiin laiminlyönteihin sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 9 §:n valvontatoimivallan nojalla. Talousvaliokunta toteaa, että kehittämisvelvollisuuden kannalta Suomen sähköjärjestelmän mahdollistama suurin askelmainen tehonmuutos on kehittyvä määre. 

Erilliset linjat ja sähköverkkotoiminnan luvanvaraisuus

Esityksessä ehdotetaan poistettavaksi luvanvaraisen verkkotoiminnan ulkopuolelle jäävää erillistä linjaa koskeva kahden megavolttiampeerin kapasiteettiraja. Tavoitteena on mahdollistaa tulevaisuuden energiaratkaisuja, joissa esimerkiksi vetylaitos yhdistettäisiin erillisellä linjalla suoraan uusiutuvan tuotantoon uusiutuvan vedyn tuottamiseksi RED II - direktiivin lisäisyysvaatimusten vaatimalla tavalla. 

Talousvaliokunta korostaa asiantuntijakuulemisessa esitettyä arviota siitä, että erillisten linjojen rakentamisen mahdollistaminen niin suurjännitteisen jakeluverkon kuin keski- ja pienjännitteisen jakeluverkon jännitetasolla luo edellytyksiä paikallisten energiaratkaisujen ja/tai energiayhteisöjen mahdollistumiselle. Tämä luo uusia joustavia resurssikokonaisuuksia hyödynnettäväksi niin sähkömarkkinoilla kuin verkkoliiketoiminnassa ja tukee samalla yhteiskunnan kokonaisturvallisuuden ja huoltovarmuuden parantamista. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että paikallisten energiaratkaisujen mahdollistamat joustopalvelut helpottavat samalla myös jakeluverkon investointipaineita. Erillisten linjojen rakentaminen voi pienentää sähköverkon siirtokapasiteetin tarvetta, sillä erillisellä linjalla yhdistetyt tuotanto- ja sähkönkäyttökohteet kuormittavat sähköjärjestelmää omilla liittymisjohdoilla sähköverkkoon liitettyjä kohteita vähemmän. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty myös kriittinen arvio hallituksen esityksen 4 §:n perusteluista, joiden on tulkittu merkitsevän sitä, että erillistä linjaa koskevaa poikkeusta ei sovellettaisi esimerkiksi tilanteissa, jossa voimalaitoksen syöttöteho ei kattaisi kaikkea siihen liitetyn sähkönkäyttökohteen kulutusta. Pienemmänkin osuuden sähkön kulutuksen korvaamisesta paikallisella tuotannolla voidaan arvioida parantavan joustokyvykkyyttä ja vähentävän sähköverkon kapasiteettiin liittyviä investointipaineita.  

Talousvaliokunta korostaa, että ottaen huomioon erillisen linjan määritelmän erillistä linjaa tulee voida hyödyntää myös tilanteissa, joissa voimalaitoksen syöttöteho ei kata kaikkea siihen liitetyn sähkönkäyttökohteen kulutusta. Talousvaliokunta toteaa, että kyseinen perustelujen kohta tulee ymmärtää liittyväksi ainoastaan tilanteisiin, joissa olisi ilmeistä, että sähköverkon rakentamisen luvanvaraisuutta pyrittäisiin kiertämään erillistä linjaa koskevan sääntelyn avulla ja harjoitettava sähköverkkotoiminta olisi laajuudeltaan huomattavaa.  

Verkonhaltijan velvollisuus kehittää sähköntuotantoa palvelevia verkkoja

Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että ehdotus mahdollistaa tuulivoimaloiden liityntäjohtojen kokoamista ja verkon rakenteen optimointia. Muutoksella pyritään edistämään useampaa tuottajaa palvelevien verkkojen rakentaminen ja välttämään tarpeettomien rinnakkaisten johtojen rakentamista tilanteissa, joissa tämä ei ole teknistaloudellisesti perusteltua eikä ympäristön kannalta toivottavaa. Ehdotus vastaa siten myös hallitusohjelman kirjaukseen, jonka mukaan sähkömarkkinalain muutoksella mahdollistetaan liityntäjohtojen kokoaminen yhteen jakeluverkkoyhtiön toimesta. 

Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota pienimuotoisen tuotannon rajaa koskevaan 3 §:n 14 kohdan sääntelyyn ja siihen kytkeytyvään lain 56 §:ään. Hallituksen esityksessä on ehdotettu laskettavaksi pienimuotoisen tuotannon tehorahaa alle 1 MVA:iin. Lain 56 §:n mukaan pienimuotoisen sähköntuotannon jakeluverkkoon liittämisestä veloitettavaan liittymismaksuun ei saa sisällyttää sähköverkon vahvistamisesta aiheutuvia kustannuksia. Edelleen sähkömarkkinalain 56 §:n mukaan sähkön tuotannolta veloitettavilla jakelumaksuilla tulee kattaa suhteellisesti pienempi osuus jakeluverkon ja suurjännitteisen jakeluverkon kustannuksista kuin sähkön kulutukselta perittävillä jakelumaksuilla. 

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen puolivälissä sähkömarkkinalakiin lisätty 56 §:n säännös on ollut tarpeen pienimuotoisen hajautetun tuotannon edistämiseksi. Peruste säännöksen tarpeelle on kuitenkin selkeästi muuttunut muun muassa aurinkopaneelien hintojen laskettua voimakkaasti tuosta ajankohdasta. Aurinkovoima on tällä hetkellä taloudellisesti kannattavaa ilman 56 §:n mukaisia mekanismejakin. Lisäksi talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että 56 §:n 1 momentin rajaukset ovat ongelmallisia verkkopalvelun kustannusvastaavuuden periaatteen kanssa, joka on verkkosääntelyn keskeinen periaate myös EU:n oikeudessa. Valiokunta pitää perusteltuna, että 56 §:n muuttamista ja kumoamista arvioidaan. Talousvaliokunta yhtyy kuitenkin työ- ja elinkeinoministeriön arvioon siitä, että säännöstä koskevat muutokset tulisi valmistella hyvän lainvalmistelukäytännön mukaisesti siten, että myös pienimuotoisen tuotannon harjoittajat osallistuvat valmisteluun tasavertaisesti muiden kanssa. 

Liittymisverkon määritelmä

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että liittymisverkkojen osalta hallituksen esitys rajaa verkkojen rakentamisen vaihtoehtoja varsin voimakkaasti. On tuotu esille, että muiden kuin verkkoyhtiöiden toteuttama liittymisverkon rakentaminen ja operointi edellyttäisi tuottajien omistuksen yrityksessä, joka rakentaa ja operoi liittymisverkkoa. Jokaista liittymisverkkoa varten tulisi perustaa erillinen yhtiö, joka voisi rakentaa ja operoida kyseistä verkkoa. Lisäksi verkkoyhtiön tulee antaa tähän lupa. Tältä osin on esitetty, että olisi ollut perusteltua pitäytyä lähempänä liittymisjohdon rakentamiseen liittyvää nykyistä käytäntöä, jossa liittymisverkon rakentaminen ja operointi olisivat kilpailun piirissä olevaa toimintaa, jossa tasavertaisina vaihtoehtoina olisivat verkkoyhtiön rakentama liittymisverkko, jonka yhtiö saisi hallituksen esityksen mukaisesti kirjata reguloituun verkon pääomaan, tai erillinen tuottajien kolmannelta osapuolelta ostama ratkaisu. 

Talousvaliokunta toteaa, että liittymisverkkojen rakentamismahdollisuus joka tapauksessa vapauttaa sähköverkon rakentamista ja operointia verkkomonopolin piiristä suhteessa nykysääntelyyn. Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella hallituksen esityksen mukaista rajausta perusteltuna. Mahdollisuus sähköntuotannon liittymisverkon operointiin ei-luvanvaraisena toimintana perustuu unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön (C-439/06, Citiworks ja myöhempi ratkaisukäytäntö; ks. hallituksen esityksen luku 2.3.1.) Sähköntuotannon liittymisverkkojen operoinnin salliminen ilman sähköverkkolupaa sekä voimalaitoskokonaisuuden määritelmä ovat mahdollisia vain, jos liittyjät omistavat ja operoivat sähköntuotannon liittymisverkkoa tai voimalaitoskokonaisuutta itse joko suoraan tai omistamansa yhteisyrityksen kautta. Mikäli tätä ei vaadittaisi, ei sähköntuotannon liittymisverkko eroaisi millään tavalla sääntelyn piiriin kuuluvista sähköverkoista. Luonnollisen monopolin sääntely on liittymisverkkoja koskevia poikkeuksia lukuun ottamatta perusteltua verkonkäyttäjien suojaamiseksi monopolin mahdollisesta väärinkäytöltä.  

Joustavat liittymissopimukset

Sähkömarkkinalaissa säädettäisiin mahdollisuudesta tehdä joustavia liittymissopimuksia liittyjän verkkoon pääsyn nopeuttamiseksi. Ehdotuksen taustalla on sähkömarkkinadirektiivin sääntely. Joustava liittymissopimus olisi tarkoitettu määräaikaiseksi järjestelyksi siihen saakka, kunnes verkon kapasiteetti mahdollistaa lopullisen taatun kiinteän liittymistehon käyttöönoton. Joustavilla liittymissopimuksilla voidaan nopeuttaa energiamurroksen toteutumista ja edistää joustavien ratkaisujen yleistymistä.  

Talousvaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota myös valiokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä esiin tuotuun tarpeeseen kehittää jatkossa lisäksi joustavien resurssien hyödyntämiseen liittyviä joustotuotteita ja -sopimuksia sekä niiden hinnoittelua sähköverkkoyhtiön näkökulmasta perinteisten verkkopalvelumaksurakenteinen rinnalla. Tämän edistämiseksi on syytä tutkia mahdollisuutta toteuttaa sääntelykokeiluja (ns. sääntelyn hiekkalaatikko, regulatory sandbox), jotka mahdollistaisivat joustaviin resursseihin ja niiden hinnoittelun liittyviä kokeiluja ja tuotekehitystä. Talousvaliokunta esittää lisäksi joustavia liittymissopimuksia koskevan sääntelyn muuttamista hallituksen esityksessä ehdotettua velvoittavammaksi asiantuntijakuulemisessa esitetyllä, jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyllä tavalla.  

Siirtymäsäännökset ja voimaantulo

Esityksessä ehdotetun siirtymäsäännöksen perusteella nykyisiä säännöksiä sovellettaisiin ennen lain voimaantuloa käyttöön otettuihin liittymisjohtoihin. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella yhteisten liittymisjohtojen toteuttaminen on käytännössä monivaiheinen ja aikaa vievä prosessi, joka alkaa sopimusneuvotteluista ja tilauksista ja etenee itse rakentamiseen. Itse voimajohdon rakentaminenkin vie useita kuukausia, jopa useamman vuoden. Liittymissopimus verkkoyhtiön kanssa tehdään valiokunnan saaman selvityksen perusteella hankkeen loppuvaiheessa, kun hankkeella, tai yhteisen voimajohdon osalta hankkeilla, on lainvoimainen kaava ja rakentamislupa. Tällöin investointipäätös on jo pitkällä ja merkittäviä valmisteluja myös liittymisjohdon rakentamiseksi on jo tehty. Tämän vuoksi nykyisten säännösten soveltamisalaa ei tulisi rajata yksinomaan liittymisjohtoihin, jotka on otettu käyttöön ennen lain voimaantuloa, vaan sen tulisi ulottua myös hankkeisiin, joissa liittymissopimus on solmittu. Valiokunta ehdottaa sen vuoksi siirtymäsäännöksen muuttamista jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyllä tavalla.  

Kokoavia huomioita

Talousvaliokunta katsoo, että ehdotettu sääntely vie sähköenergiajärjestelmää kokonaisuutena arvioiden oikeaan suuntaan. Ehdotettu sääntely edistää osaltaan sektori-integraatiota ja luo edellytyksiä paikallisten energiaratkaisujen kehittämiselle ja joustavien resurssikokonaisuuksien kehittämiselle. Samalla uudistus edistää yhteiskunnan kokonaisturvallisuutta ja huoltovarmuutta. Energiayhteisöjen kehittyminen edistää sähkön käyttäjien asemaa ja nykyistä aktiivisempaa osallistumista markkinoille.  

Talousvaliokunta pitää ratkaisevan tärkeänä, että nyt ehdotettua sääntelyä sovelletaan tavalla, joka mahdollistaa puhtaan siirtymän investoinnit ja turvaa teollisuuden toimintaedellytykset. Verkkoonpääsy ei saa muodostua rajoitteeksi teollisille investoinneille. Tässä ratkaiseva merkitys on myös verkon kehittämisvelvollisuutta koskevalla sääntelyllä ja sillä, että Energiavirasto soveltaa tehokkaasti kehittämissuunnitelmia koskevia valtuuksiaan. Talousvaliokunta pitää niin ikään olennaisena, että sääntelyn vaikutuksia puhtaan siirtymän investointien ja teollisuuden kannalta seurataan ja esittää eduskunnan hyväksyttäväksi tätä koskevaa lausumaa (valiokunnan lausumaehdotus).