Sääntelyn tausta ja tavoitteet
Hallituksen esityksessä ehdotettu luottotietorekisteri on yksi keskeisistä hallitusohjelman sisältämistä ylivelkaantumisen torjuntaan tähtäävistä toimista. Taustalla on kotitalouksien pitkään kasvanut velkaantuminen. Positiivisten luottotietojen tarvetta korostavat myös luottomarkkinoiden muuttuminen ja kansainvälinen käytäntö. Asia sisältyy myös komission vuodelle 2019 hyväksymiin maakohtaisiin talouspoliittisiin suosituksiin.
Myös talousvaliokunta on korostanut positiivisen luottotietorekisterin tarvetta ja kiirehtinyt uudistuksen valmistelua erityisesti ottaessaan kantaa maksuhäiriömerkintöjen säilytysaikojen lyhentämiseen (TaVL 35/2021 vp — HE 109/2021 vp). Valiokunta korosti tuossa yhteydessä, että positiivinen luottotietorekisteri muodostaisi vastinparin säilytysaikojen lyhentämiselle ja osaltaan lieventäisi ehdotetun sääntelyn mahdollisia luottokelpoisuuden arviointia heikentäviä vaikutuksia.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin.
Keskeiset ehdotukset ja rekisterin soveltamisala
Tietosisältö ja soveltamisala.
Positiivisen luottotietorekisterin on tarkoitus toimia luotonantajia, valvontaviranomaisia ja kansalaisia palvelevana tietokantana, jonka avulla luotonantaja voisi nykyistä paremmin arvioida luotonhakijan maksukykyä. Nykyisin luotonantajat tarkistavat suuren osan luottokelpoisuuden arviointiin tarvittavista tiedoista luotonhakijalta, ja ainoastaan osa tiedoista pystytään varmistamaan muista lähteistä. Rekisteristä olisi löydettävissä ajantasaiset tiedot henkilön luottojen määrästä ja käytettävissä olevista tuloista. Verohallinnolle säädettävä rekisterinpitotehtävä muodostuisi vastaavantyyppiseksi tietopalvelutehtäväksi kuin mikä Verohallinnon Tulorekisteriyksiköllä on tällä hetkellä tulorekisterin ja tulotietojärjestelmän rekisterinpitäjänä.
Tavoitteena on kerätä positiiviseen luottotietorekisteriin mahdollisimman kattava tietosisältö luonnollisten henkilöiden luotoista ja tuloista. Ensimmäisessä vaiheessa keväästä 2024 alkaen rekisteri kattaisi luotonantajien ilmoittamat kuluttajaluotot ja asuntoluotot, jotka kuuluvat kuluttajansuojalain 7 ja 7 a luvun soveltamisalaan. Tätä voidaan pitää ylivelkaantumisen torjunnan kannalta perusteltuna lähtökohtana: luonnollisten henkilöiden ja kotitalouksien veloista suurin osa, yhteensä noin 76 prosenttia, muodostuu asuntoluotoista sekä kulutusluotoista, joita myöntävät luottolaitosten lisäksi lukuisat muut luotonantajat. Velkaantumiseen vaikuttavat kuitenkin myös muut luotot, ja toisessa vaiheessa, keväästä 2026 alkaen rekisteri kattaisi myös luonnollisen henkilön elinkeinotoimintaa varten ottamat luotot.
Rekisteri sisältäisi perustiedot luotoista, lyhennystiedot, korkotiedot, vakuustiedot ja tiedot 60 päivää ylittävistä luoton maksuviiveistä sekä opintolainojen takaussaatavat. Rekisteriin talletettaisiin myös tieto velkajärjestelystä tai yrityssaneerauksesta. Luonnollinen henkilö voisi itse ilmoittaa vapaaehtoisen luottokiellon.
Rekisteriin talletettaisiin luonnollisen henkilön brutto- ja nettotulon laskennassa tarvittavat tuloja koskevat tiedot eli palkka- ja palkkiotulot sekä eläkkeet ja muut etuustulot, jotka otetaan huomioon luottokelpoisuuden arvioinnissa. Nämä tiedot siirrettäisiin rekisteriin tulotietojärjestelmästä. Muut kuin rekisteriin sisältyvät tulotiedot luotonantajat tarkistaisivat nykyiseen tapaan luotonhakijoilta. Näitä ovat osinkotulot, vuokratulot, elinkeinotoiminnan tulot sekä maa- ja metsätalouden tulot.
Positiivisen luottotietorekisterin tietoja saisi luovuttaa vain laissa nimenomaisesti säädettyihin tarkoituksiin. Tietoja luovutettaisiin luotonantajille luonnollisen henkilön luottokelpoisuuden arviointia varten. Laissa säädettäisiin tarkkarajaisesti niistä viranomaisten tehtävistä, joita varten tietojen luovuttamista pidetään välttämättömänä.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös rekisterin laajempaan politiikkatoimia koskevaan merkitykseen: luottotietomarkkinoiden seurannan ja analyysin sekä rahoitusvakauden valvonnan näkökulmasta on olennaista, että viranomaisilla on käytettävissään kattavat, laajat ja yhdenmukaisilla määritelmillä raportoidut tiedot kaikilta luotonantajilta. Tämä parantaa analyysien tarkkuutta ja tarpeelliseksi katsottujen toimenpiteiden mitoitusta, tehokkuutta ja oikeaa kohdentamista.
Vastaavasti tietosuojan ja oman talouden hallinnan näkökulmasta on tärkeää, että rekisteröidyillä henkilöillä on mahdollisuus saada rekisteristä kattavat tiedot taloudellisesta tilanteestaan. Tämä edistäisi kokonaisvelkaantumisen hahmottamista ja ehkäisisi ylivelkaantumista. Positiivinen luottotietorekisteri voisi siten tarjota myös kotitalouksille mahdollisuuden tarkastella omaa taloudellista tilannettaan ja muodostaa ajantasaisen kuvan oman kulutuskykynsä rajoista aiempaa helpommin. Tältä kannalta talousvaliokunta pitää tärkeänä ehdotettua sähköistä asiointipalvelua, jonka kautta luonnollisilla henkilöillä olisi pääsy tietoihin. Valiokunta korostaa samalla, että kyse on tietosuojalainsäädäntöä täydentävästä sääntelystä, joka ei rajoita esimerkiksi sellaisten henkilöiden pääsyä tietoihin, joilla ei ole mahdollisuutta sähköisen palvelun käyttöön.
Taloyhtiölainat.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota erityisesti kattavan tietosisällön merkitykseen. Positiivisen luottotietorekisterin merkitys ylivelkaantumisen torjunnassa perustuu siihen, että sen avulla voidaan muodostaa oikea ja kattava kuva henkilön taloudellisesta asemasta. Tältä kannalta merkittävänä puutteena ja rekisterin jatkokehitystarpeena voidaan pitää sitä, että rekisteri ei tässä vaiheessa kattaisi ns. taloyhtiölainoja. Taloyhtiölainojen osakaskohtaiset velkaosuudet muodostavat talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan noin 14 % kotitalouksien velan kokonaismäärästä.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella taloyhtiölainojen sisällyttäminen luottotietorekisteriin on tarkoitus toteuttaa erillisillä lainmuutoksilla siinä vaiheessa, kun huoneistotietojärjestelmän kehittämishanke sen mahdollistaa. Tämän on toisaalta arvioitu voivan viivästyttää taloyhtiölainojen sisällyttämistä rekisteriin useilla vuosilla. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu myös, että muita, nopeammin toteutettavissa olevia keinoja taloyhtiölainojen sisällyttämiseksi ei ole hallituksen esityksen perusteella harkittu, ja kuulemisessa on tuotu esille mahdollisuus toteuttaa tämä esimerkiksi laajentamalla lakimuutoksella ilmoitusvelvollisuutta rakennusliikkeisiin ja vuonna 2010 ja sen jälkeen rakennettuihin taloyhtiöihin.Tämä voisi talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella kuitenkin johtaa esimerkikisi tietoteknisiin ja tietoturvaa koskeviin kysymyksiin ja kustannusvaikutuksiin. Kyse olisi merkittävästä laajennuksesta, joka edellyttäisi myös sen arviointia, mitkä taloyhtiölainoihin liittyvät tiedot olisivat välttämättömiä yksittäisen luotonhakijan luottokelpoisuuden arvioimiseksi.
Talousvaliokunta pitää sekä ylivelkaantumisen torjunnan että luotonantajien riskinhallinnan kannalta olennaisena, että luottotietorekisteri sisältäisi kattavat tiedot luonnollisten henkilöiden luottokelpoisuuteen vaikuttavista veloista. Talousvaliokunta kiirehtii taloyhtiölainojen sisällyttämisen luottotietorekisteriin edellyttämien muutosten arviointia ja toteuttamista.
Lakivaliokunnan lausunto
Lakivaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (LaVL 20/2022 vp — HE 22/2022 vp). Lakivaliokunta on lausunnossaan kannattanut positiivisen luottotietorekisterin perustamista katsoen sen olevan tärkeä lisäkeino ylivelkaantumisen torjunnassa. Lausunnossaan valiokunta on keskittynyt ylivelkaantumisen torjuntaan, oikeusturvakysymyksiin sekä esityksen suhteeseen luottotietolakiin.
Lakivaliokunta on lausunnossaan tunnistanut tiettyjä, erityisesti oikeusturvakysymyksiin ja lakien yhteensovittamiseen liittyviä, osin teknisluonteisiä muutostarpeita ja tehnyt näitä koskevia muutosehdotuksia. Talousvaliokunta pitää näitä ehdotuksia tarkoituksenmukaisina ja tarkastelee niitä jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa. Lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös tietojen luovuttamiseen liittyviin riskeihin ja rekisteröidyn oikeusturvaan sekä tältä osin tietosuoja-asetuksen suoraan sovellettaviin säännöksiin. Lakivaliokunta on pitänyt ehdotettua sääntelyä rekisteröidyn oikeusturvanäkökohtien kannalta asianmukaisena. Talousvaliokunta pitää perusteltuina myös monia lakivaliokunnan esittämiä rekisterin jatkokehittämisehdotuksia, kuten edellä jo tarkasteltua taloyhtiölainojen sisällyttämistä rekisteriin sekä rekisteritietojen nyt ehdotettua laajemman hyödyntämisen selvittämistä ja rekisterin käyttötarkoituksen mahdollista laajentamista esimerkiksi talous- ja velkaneuvonnan lakisääteisiin tehtäviin.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (PeVL 28/2022 vp — HE 22/2022 vp). Valiokunta on arvioinut sääntelyä erityisesti perustuslain 10 §:ssä turvatun yksityisyyden suojan ja 15 §:ssä säädetyn omaisuuden suojan kannalta. Perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta perustuslakivaliokunta on pitänyt lähtökohtaisesti riittävänä, että sääntely täyttää EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa.
Hallituksen esityksessä (s. 93) on katsottu, että ottaen huomioon laajamittainen luotto- ja tulotietoja koskevien tietojen käsittelyn luonne ja vaikutukset sekä tällaiseen käsittelyyn liittyvät riskit yksityiskohtaista ja tarkkarajaista sääntelyä voidaan pitää välttämättömänä ja perusteltuna yleisen tietosuoja-asetuksen mahdollistamissa puitteissa. Perustuslakivaliokunnalla ei ole ollut huomautettavaa hallituksen esityksessä tältä osin omaksuttuun kantaan. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin todennut, että talousvaliokunnan on syytä vielä varmistua sääntelyn sisällöllisestä yhteensopivuudesta EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen kanssa.
Perustuslakivaliokunta viittaa lausunnossaan myös aiempaan perustuslain 15 §:ää koskevaan käytäntöönsä, jossa se on pitänyt pysyvän ylivelkaantumisen estämistä ja ylivelkaantumiseen liittyvien haittojen vähentämistä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä perusteina rajoittaa omaisuuden suojaa. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että positiivisen luottotietorekisterin tavoitteita ylivelkaantuneisuuden estämisestä ja rahoitusvakauden turvaamisesta voidaan myös tässä sääntely-yhteydessä pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävinä.
Tietosuojaa koskevan sääntelyn arviointia
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotus tarkoittaa henkilötietojen käsittelyä koskevaa erityislainsäädäntöä, jolla käytetään EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen sallimaa sääntelyliikkumavaraa. Positiivista luottotietorekisteriä koskeva lakiehdotus tarkoittaisi laajamittaista salassa pidettävien henkilötietojen käsittelyä keskitetyssä uudessa viranomaisrekisterissä. Näihin tietoihin sisältyisi suuria määriä luonnollisten henkilöiden tulo- ja velkatietoja, jotka antavat kuvan henkilön taloudellisesta asemasta. Henkilöluottotietoja voitaisiin myös luovuttaa ehdotuksen mukaan suuriakin määriä laissa säädettäviin tarkoituksiin. Ehdotetulla sääntelyllä on siten yksityiselämän ja henkilötietojen suojaa kaventavaa vaikutusta. Henkilötietojen käsittely ehdotetun positiivisen luottotietorekisterin yhteydessä aiheuttaisi myös käsittelyn luonteen ja laajamittaisuuden vuoksi merkittäviä riskejä luonnollisen henkilön oikeuksille ja vapauksille. Henkilötietojen suojaan liittyviä riskejä pyrittäisiin vähentämään yksityiskohtaisella ja tarkkarajaisella sääntelyllä sekä esimerkiksi lakiehdotuksen mukaisella tietolupamenettelyllä. Hallituksen esityksessä on arvioitu yksityiskohtaisemmin sääntelyn suhdetta EU:n yleiseen tietosuoja-asetukseen ja muuhun EU-oikeuteen sekä henkilötietojen käsittelyyn liittyviä riskejä ja keinoja niiden vähentämiseksi.
Talousvaliokunta pitää perusteltuna sitä, että lakiehdotuksen lähtökohtana on tietosuoja-asetuksen suora soveltaminen erityisesti siltä osin kuin on kyse rekisterinpitäjän velvollisuuksista ja vastuusta, rekisteröidyn oikeuksista ja valvonnasta. Kansallista sääntelyliikkumavaraa voidaan käyttää siltä osin kuin tietosuoja-asetus mahdollistaa sen. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaisesti sääntelyliikkumavaran käyttöön olisi kuitenkin suhtauduttava pidättyvästi ja rajattava se riskiperusteisesti niihin tilanteisiin, joissa se on välttämätöntä (erit. PeVL 14/2018 vp ja sitä myöhemmät lausunnot).
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä käsityksiä siitä, tulisiko nyt ehdotettua sääntelyä erityisesti rekisterinpitäjän ja luotonantajan vastuun osalta täsmentää. Talousvaliokunta yhtyy ehdotuksen lähtökohtaan siitä, että tietosuoja-asetuksen mukaisesti rekisterinpitäjän tehtävistä säätämistä tulee välttää kansallisessa laissa eikä kansallisessa laissa voida säätää rekisteröidyille uusia oikeuksia. Rekisterinpitäjän vastuusta ei voida myöskään säätää toisin kansallisessa laissa, eikä rekisterinpitäjän vastuuta ole mahdollista siirtää muulle taholle. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella valmistelun lähtökohtana on ollut, että ehdotettu rekisterisääntely ei poikkea muista vastaavista rekisterinpitotilanteista eikä siihen liity niin korkeita riskejä, että tietosuoja-asetuksen mukaisia menettelyjä koskevaa sääntelyä olisi tarpeen mukauttaa. Valiokunta pitää perusteltuna ehdotuksen lähtökohtaa siitä, että siltä osin kuin kyse on positiiviseen luottotietorekisteriin ilmoitetuista tiedoista ja niiden oikeellisuuden selvittämisestä, tietosuoja-asetuksen säännösten mukauttaminen ei ole tarpeen. Talousvaliokunta viittaa myös lakivaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan nyt käsiteltävästä lakiehdotuksesta antamiin lausuntoihin (LaVL 20/2022 vp ja PeVL 28/2022 vp) ja pitää ehdotettua sääntelyä asianmukaisena.
Rekisterin toteuttamistapa ja kustannukset
Luotonhoitokyvyn arvioimiseksi tarvittavien tietojen on perusteltua olla saatavilla yhdestä paikasta, ja ehdotettua Verohallinnon Tulorekisteriyksikköä voidaan pitää tarkoituksenmukaisena rekisterinpitäjänä. Tulorekisteriyksiköllä on myös tulotietojärjestelmän toteutuksen kautta hankittua kattavaa kokemusta positiivisen luottotietorekisterin kaltaisen laajan tietojärjestelmän toteutuksesta, käyttöönotosta sekä rekisterin jatkuvasta toiminnasta.
Talousvaliokunnassa keskeiseksi arvioinnin kohteiksi ovat nousseet hallituksen esityksessä esitetyt arviot rekisterin perustamis- ja ylläpitokustannuksista. Hallituksen esityksessä on arvioitu vaikutuksia valtion talousarvioesityksiin.
Rekisterin perustamisesta aiheutuisi vuosina 2021—2024 arviolta 44,1 miljoonan euron kertaluonteiset kustannukset Verohallinnolle. Toimintamenojen osalta on alustavasti arvioitu, että vuosikustannustaso kasvaisi vaiheittain ja olisi yhteensä noin 16,15 miljoonaa euroa vuodessa alkaen vuodesta 2025. Lisäksi keväällä 2026 käyttöönotettavan toisen kokonaisuuden toteutuksesta aiheutuisi arviolta noin 11,5 miljoonan euron kertaluonteiset kustannukset vuosille 2023—2026. Laajennus kasvattaisi myös vuosittaisia toimintamenoja, ja ne olisivat yhteensä noin 17,46 miljoonaa euroa alkaen loppuvuodesta 2025. Vuosittaiset toimintamenot sisältäisivät vuodesta 2025 alkaen yhteensä 63:a henkilötyövuotta vastaavat henkilöstömenot.
Vastaavanlaisia tietosuojaan ja tietoturvallisuuteen liittyviä vaatimuksia kohdistuu lukuisiin viranomaisten tietojärjestelmiin. Ehdotetun rekisterin perustamiskustannukset näyttäytyvät korkeampina kuin useimpien aiempien rekisterihankkeiden kustannukset siitä syystä, että uudet tietosuojaa ja tiedonhallintaa koskevan lainsäädännön vaatimukset huomioidaan jo perustamisvaiheessa. Perustamisvaiheen kustannukset ovat myös poikkeuksellisen hyvin tiedossa, koska rekisterin kehitystyö on käynnistynyt osittain samanaikaisesti lainvalmistelun kanssa.
Osa rekisterin kustannuksista saataisiin pidemmällä aikavälillä katettua sen tuloilla. Rekisterin käyttö luotonannossa olisi maksullista, ja luottotietoraporteista perittävissä maksuissa olisi tarkoitus ottaa huomioon myös perustamiskulut 10 vuoden poistoajalla. Rekisterin vuotuisten ylläpitokustannusten osalta lähtökohtana on, että luotonantajien vastattavaksi jäisi osuus, joka vastaa näille tuotettavista palveluista aiheutuvaa osuutta kustannuksista. On arvioitu, että luotonantajat voivat pyrkiä vyöryttämään kohonneita kustannuksiaan asiakashinnoitteluun. Tämä korostaa rekisterin kustannusten kriittistä arviointia sekä rekisterin tarkoituksenmukaisen toteuttamistavan ja hallinnollisen taakan välttämisen tarvetta.
Talousvaliokunta kiinnittää kriittistä huomiota järjestelmän arvioituun kustannustasoon: huolimatta rekisteriin kohdistuvista korkeista tietosuojaa ja tietojenhallintaa koskevista perustelluista vaatimuksista valiokunta pitää erityisesti arvioitua tarvittavaa henkilötyövuosien määrää huomattavan korkeana. Tätä korostaa se, että rekisteri olisi merkittävästä tehtävästään ja tietosisällöstään huolimatta varsin kohdistettu ja rajattu toiminto, joka perustettaisiin Verohallinnon Tulorekisteriyksikön yhteyteen. Talousvaliokunta korostaa, että asiaa tulee kriittisesti arvioida valtion talouden kehyspäätösten ja valtion talousarvion valmistelun yhteydessä ja henkilötyövuosia koskevat esitykset on jokaisen esitettävän viran osalta erikseen perusteltava. Tarkoituksenmukaista henkilömäärää tulee seurata talousarvioprosessien lisäksi tulosohjausprosessissa.
Kokoavia huomioita
Talosvaliokunnan saaman selvityksen perusteella kattava positiivinen luottotietorekisteri voi parhaimmillaan torjua ylivelkaantumiskehitystä useilla mekanismeilla: luomalla kokonaiskuvan luotonhakijan taloudellisesta asemasta luotonantajille, tarjoamalla velkaantumista koskevaa tietopohjaa tutkijoille ja yhteiskunnallisille päätöksentekijöille sekä antamalla yksityishenkilöille selkeämmän käsityksen omasta taloudellisesta asemastaan.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että luottotietorekisterillä voi olla vaikutusta luottojen saatavuuteen ja hinnoitteluun. Tämän seurauksena asiakaskohtaiset erot voivat korostua nykyisestä. Tämä vastaa toisaalta myös rekisterin tarkoitusta: rekisterin tuoma läpinäkyvyys edesauttaa luotonantajaa arvioimaan luotonhakijan tilannetta ja parantaa riskienhallinnan edellytyksiä. Samalla on kuitenkin tärkeää seurata rekisterin vaikutusta luotonmyöntöprosesseihin ja niiden kustannuksiin kuluttajille.
Sekä rekisterin yhteiskunnallisten tavoitteiden, luotonantajien että velallisten kannalta on keskeistä, että rekisteristä välittyy kattava, ja ajantasainen kuva yksityishenkilöiden taloudellisesta tilanteesta. Järjestelmän kehittämisessä, sääntelyn seurannassa ja tulevissa muutoksissa erityistä huomiota on kiinnitettävä tietosisällön ja rekisterin käyttötarkoitusten kattavuuteen, tiedon hyödyntämisen mahdollisuuksiin tutkimustarkoituksissa, tekniseen toimivuuteen sekä rekisterin kustannuksiin.