Ehdotuksen tausta ja tavoite

Ydinvastuulailla säädetään Suomessa sijaitsevan ydinlaitoksen haltijan vastuusta ydinvahingon tapahduttua. Hallituksen esitys pohjautuu kansainvälisiin velvoitteisiin, jotka ohjaavat vastuun määriä. Kansainvälisen sääntelyn merkitys ydinvastuussa on korostunut, koska mahdolliset ydinvahingot voivat olla rajat ylittäviä ja vaikuttaa useiden valtioiden alueella.  

Ydinvastuun alan keskeisiä Suomea sitovia kansainvälisiä sopimuksia, Pariisin yleissopimusta ja Brysselin lisäyleissopimusta, on muutettu viimeksi vuonna 2004 tehdyillä muutospöytäkirjoilla, jotka Suomi on allekirjoittanut jo samana vuonna mutta jotka eivät ole vielä tulleet voimaan.  

Tarkoituksena on, että nyt ehdotetut lait tulevat voimaan samanaikaisesti kuin muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan. Euroopan unionin neuvosto on edellyttänyt pöytäkirjojen ratifioinnin tapahtuvan samanaikaisesti kaikissa jäsenvaltioissa. Muutospöytäkirjojen voimaantulo on viivästynyt suunnitellusta, koska vakuutusmarkkinoilla ei ole ollut tarjota niiden edellyttämää ydinvastuuvakuutusta. Nyt valmius pöytäkirjojen ratifiointiin on saavutettu ja ratifiointitilaisuus järjestetään joulukuussa 2021.  

Talousvaliokunta esittää, että eduskunta antaa hallituksen esityksen mukaisesti suostumuksensa niin sanottua vastavuoroisuusperiaatetta koskevan varauman tekemiseksi Pariisin yleissopimuksen vuonna 2004 tehdyn muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä.  

Talousvaliokunta esittää, että eduskunta antaa hallituksen esityksen mukaisesti suostumuksensa sille, että Suomi antaisi vuonna 2004 tehdyllä pöytäkirjalla muutetun Brysselin lisäyleissopimuksen mukaisen selityksen muutospöytäkirjan ratifioinnin yhteydessä. 

Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muutettuina seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin muutoksin. 

Keskeisten ehdotusten arviointia

Ydinvastuulain keskeisimmät muutokset koskisivat ydinlaitosten vakuutuksin katettavia vastuumääriä.  

Energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärää nostettaisiin 700 miljoonasta eurosta 1,2 miljardiin euroon. Ydinvastuulain mukaisia vastuumääriä porrastettaisiin siten, että korkein vastuumäärä koskisi ainoastaan energiantuotannossa käytettäviä ydinlaitoksia, joiden toimintaan liittyy suurin huomattavia kustannuksia aiheuttavien vahinkojen riski. Muiden kuin energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten sekä ydinaineiden kuljetusten kohdalla vastuumäärät olisivat 80—250 miljoonaa euroa. Vastuumäärien porrastaminen suoraan ydinvastuulaissa merkitsisi luopumista tapauskohtaisesta päätöksenteosta vastuumäärän alentamiseksi.  

Ehdotusten keskeisenä tavoitteena on saattaa ydinvastuulaki kansainvälisten velvoitteiden edellyttämälle tasolle. Vastuumäärien porrastamisella pyritään saattamaan vastuumäärät ydinvahingon riskiä vastaavalle tasolle. Suoraan laista seuraava porrastus lisäisi myös sääntelyn ennustettavuutta. Vastuumäärän alentamista koskevan sääntelyn uudistamisen tavoitteena on myös vähentää hallinnollista taakkaa, joka nykyisin aiheutuu vastuumäärän alentamismenettelystä sekä ydinlaitoksen haltijalle että valtioneuvostolle. 

Lisäksi säädettäisiin erityisestä vakuutustakuusta, jonka valtioneuvosto voisi säädettyjen edellytysten täyttyessä antaa sellaisen henkilövahingon korvaamista varten, joka ilmenee myöhemmin kuin 10 vuoden kuluessa mutta enintään 30 vuoden kuluessa ydintapahtumasta. Näiden niin sanottujen myöhäisvahinkojen osalta tavoitteena on varmistaa ydinlaitoksen haltijan kyky korvata mahdolliset vahingot ja turvata vahinkojen korvaaminen sellaisessakin tilanteessa, jossa ydinlaitoksen haltijan ei ole mahdollista saada markkinoilta myöhäisvahingot koko vakuutettavaan vastuumäärään kattavaa vakuutusta. Toisaalta tavoitteena on estää sellaisen tilanteen syntyminen, jossa ydinlaitoksen haltijalla ei olisi käytännössä mahdollisuutta täyttää ydinvastuulain mukaista vakuuttamisvelvollisuuttaan. Valtioneuvostolla olisi valtuus antaa vakuutustakuu ydinvastuulaissa tarkoitetun ydinlaitoksen haltijan ydinvastuuvakuutukselle siltä osin kuin vakuutussuojaa ei olisi saatavilla markkinoilta niin sanottujen myöhäisvahinkojen korvaamista varten. Mikäli valtio ei myöntäisi vakuutustakuuta, myöhäisvahinkoja voisi tulla valtion korvattaviksi ydinvastuulain 29 §:n nojalla. Ydinvastuulain 29 §:n mukaan ydinvahingon kärsineelle, joka näyttää, ettei hän ole voinut saada korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta, maksetaan korvaus valtion varoista. 

Talousvaliokunta pitää ehdotettuja sääntelyratkaisuja perusteltuina. Talousvaliokunta pitää keskeisenä ydinvastuun sääntelyn lähtökohtana sitä, että vastuumäärien tulee vastata toiminnan riskin tasoa ja toiminnan harjoittajan tulee kantaa toiminnastaan aiheutuvat mahdolliset haitalliset seuraukset. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella ehdotus seuraisi lähtökohdiltaan kansainvälistä käytäntöä.  

Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että ehdotetuilla vastuumäärillä voi olla varsin huomattavia vaikutuksia toimijoiden kustannuksiin ja ydinlaitosten haltijoiden vakuutusjärjestelyjen sopeuttaminen ehdotettuihin muutoksiin ei välttämättä ole ongelmatonta.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella ehdotettu vastuumäärien nosto voisi johtaa siihen, että ydinlaitosten on haettava valtion vakuutustakuuta tai kehitettävä muita lain vaatimukset täyttäviä taloudellisia takuita vakuutuksen sijaan tai rinnalle, sillä täyden 1,2 miljardin euron vastuumäärän kattava vakuutus voi olla vaikeasti saatavissa. 

Siirtymäaika

Lakimuutokset, jotka sisältävät myös vastuumäärän korotuksen energiantuotannossa käytettävien ydinlaitosten osalta 1,2 miljardiin euroon, tulevat voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun Pariisin yleissopimuksen ja Brysselin lisäyleissopimuksen vuoden 2004 muutospöytäkirjat tulevat Suomen osalta voimaan eli 1. tammikuuta 2022.  

Ydinvakuutusten markkinat ovat Pohjoismaissa vahvasti keskittyneet, ja on epävarmaa, onko erityisesti myöhäisvahingoille lain voimaan tullessa kohtuullisin ehdoin saatavissa vakuutusta. Laissa on ehdotettu tältä osin kuuden kuukauden siirtymäaikaa, joka toimii poikkeuksena ydinvastuulain mukaiseen ydinlaitoksen haltijan vakuuttamisvelvollisuuteen.  

Ydinvastuulain 29 §:n mukaan jos se, jolla on oikeus saada vahingonkorvausta ydinvastuulain tai muun sopimusvaltion vastaavan lainsäädännön nojalla Suomessa olevan ydinlaitoksen haltijalta, näyttää, ettei hän ole voinut saada tätä korvausta ydinlaitoksen haltijan kanssa vakuutussopimuksen tehneeltä vakuutuksenantajalta, maksetaan korvaus valtion varoista. Säännöksen 2 momentin mukaan tämä valtion korvausvelvollisuus ei ylitä sitä vastuumäärää, joka on laitoksenhaltijaan nähden voimassa 18 §:n 1 momentin mukaisesti. Kun energiantuotannossa käytettävän ydinlaitoksen haltijan vastuumäärä nostettaisiin 1,2 miljardiin euroon, kyseinen vastuumäärä olisi myös Suomen valtion toissijaisen vastuun katto suhteessa ydinvastuulain mukaisiin sopimusvaltioihin.  

Mahdollisen ydinvahingon sattuessa siirtymäajan aikana valtio olisi korvausvelvollinen myös myöhäisvahinkojen osalta. Suomessa tapahtuneen ja Suomessa vaikutuksia aiheuttavan tapahtuman johdosta ydinlaitoksen haltijan vastuu on kuitenkin rajoittamaton. Todennäköisyys ydinvahingolle, jolla on rajat ylittäviä vaikutuksia, on pieni, mutta mahdollinen. Mikäli ydinvastuulaissa määritelty vakuutusvelvollinen ei pystyisi järjestämään vakuutusta 6 kuukauden aikana, jälleenvakuutusta tultaisiin hakemaan joka tapauksessa valtiolta.  

Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella perusteltuna pidentää esitettyä siirtymäaikaa, jotta toiminnanharjoittajilla olisi tosiasiassa riittävä aika saada vakuuttamisvelvollisuutensa täytetyksi uuden ydinvastuulain edellyttämälle tasolle. Talousvaliokunta katsoo, että vuoden siirtymäaika turvaisi ehdotettua 6 kuukauden aikaa varmemmin ydinvakuutusten riittävän järjestämisajan ja mahdollistaisi paremmin muiden sopijavaltioiden tulevien ratkaisumallien hyödyntämisen vakuutusten järjestämisessä. Toimijalla on kaikissa tapauksissa rajoittamaton ydinvastuu Suomen rajojen sisällä. 

Pienydinvoima

Ehdotetulla ydinvastuun sääntelyllä on vaikutusta myös edellytyksiin kehittää ja käyttää pien-ydinvoimaa. Pienydinvoimaan kohdistuu odotuksia keinona vastata ilmasto- ja energiapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen. Pienreaktoreita pyritään kehittämään erilaisiin käyttökohteisiin, kuten teollisuuden vähäpäästöisiksi energianlähteiksi ja kaukolämmön vähäpäästöiseen tuotantoon. Ydinvastuun sääntely on näiden kehityshankkeiden kannalta olennaista ja myös muodostaa esteen hankkeiden kannattavuudelle, mikäli sääntely ei ole oikeassa suhteessa riskeihin. Talousvaliokunta pitää tärkeänä edistää pienydinvoiman käyttömahdollisuuksia osana tulevaisuuden energiajärjestelmää ja arvioida pienydinreaktoreiden ydinvastuun asianmukaista tasoa. 

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella keväällä 2022 valmistuvan VN TEAS -hankkeen ”Uusien ydinenergiateknologioiden mahdollisuudet ja kehitystarpeet” tuottamaa tietoa on tarkoitus hyödyntää pienydinreaktorien ydinvastuun tason arviointiin, kuitenkin siten, että ensin muodostetaan pienydinreaktoreja koskevat määritelmät ydinenergialaissa ja vasta sitten määritellään niitä koskevat vastuut ydinvastuulakiin.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä edellä viitatusta hankkeesta saatavan tietoperustan pohjalta edistää viipymättä pienydinvoiman käyttömahdollisuuksia osana tulevaisuuden energiajärjestelmää, toteuttaa tämän edellyttämät lainsäädännön muutokset ja samalla arvioida pienydinreaktoreiden ydinvastuun ja muun sääntelyn asianmukaista tasoa.