Esityksellä HE 279/2018 vp säädettäisiin uudesta osakesäästötililaista, joka mahdollistaisi osakesäästötilien perustamisen ja käyttämisen sijoitustoiminnassa. Esitys liittyy kiinteästi valtiovarainvaliokunnassa käsittelyssä olevaan esitykseen (HE 275/2018 vp), joka koskee osakesäästötilin ja säästöhenkivakuutusten sekä kapitalisaatiosopimusten eli sijoitusvakuutusten verotusta. Osakesäästötilin merkitys perustuu nimenomaisesti sinne sijoitetulle varallisuudelle verolainsäädännössä esitetylle erityiselle verokohtelulle. Siksi tämän esityksen käsittelyn yhteydessä on välttämätöntä arvioida osakesäästötilille esitettyä verokohtelua.
Osakesäästötilin verohelpotukset puhkovat veropohjaa
Osakesäästötilin verotuksesta annetusta lakiesityksestä käy ilmi, että esitys kaventaisi merkittävästi veropohjaa ja antaisi mahdollisuuden välttää veroja. Tämä johtuu siitä, että osakesäästötilille kertyviä osinkoja ja myyntivoittoja ei veroteta. Toisaalta tilille kertynyt arvonnousu verotetaan pääomatuloverokannalla (tällä hetkellä 30 tai 34 %), kun varoja nostetaan tililtä. Tilille kertyneet arvonnousut jäävät kuitenkin kokonaan verottamatta, jos osakesäästötilille kertyneet varat siirtyvät perillisille perinnöllä. Vastaava verokohtelu on kohdistunut jo nyt sijoitusvakuutuksiin, joissa arvonnousujen verovapaus on koskenut myös sijoitusvakuutusten lahjoittamista. Niistä saadun kokemuksen perusteella voidaan arvioida, että merkittävä osa osakesäästötilille kertyvistä arvonnousuista jäisi kokonaan verottamatta. Muun muassa tämän vuoksi hallituksen esityksessä arvioidaan verotuottojen vähenevän vuositasolla noin 100 miljoonalla eurolla, kun osakesäästötilin käyttö yleistyy.
Edellä esitetyn ohella veropohjan vuotoa aiheuttaa se, että osakesäästötilille kertyviä osinkoja ei veroteta, jos tilin haltija on ulkomainen. Tällä hetkellä kansainvälisten verosopimusten soveltuessa osinkovero on yleensä 15 prosenttia. Näissä tilanteissa Suomessa ei voitaisi verottaa myöskään myöhempiä nostoja osakesäästötililtä. Sama koskee myös tilanteita, joissa suomalainen osakesäästötilin haltija muuttaa ulkomaille. Hallituksen esityksestä käy ilmi, että vastaava verovapaus koskee myös ulkomaisia osakesäästötilin kaltaisia sijoitusmuotoja, jos ne ovat riittävän samanlaisia kuin osakesäästötili. Hallituksen esityksen arvion mukaan ulkomaille maksettavia osinkoja koskevat osakesäästötilistä aiheutuvat veromenetykset voisivat valtiovarainministeriön mukaan olla vuositasolla 56 miljoonaa euroa edellä mainitun 100 miljoonan lisäksi. Näiden mahdollisten veromenetysten vuoksi myös valtiovarainministeriön eri sijoitusmuotojen verokohtelua arvioinut työryhmä suhtautui kielteisesti siihen, että osakesäästötilin verovapautta sovellettaisiin myös osinkoihin hallituksen esittämällä tavalla.
Yhtenä esityksen tavoitteena on edistää eri sijoitusmuotojen verokohtelun neutraaliutta. Katsomme, ettei uusien aukkojen tekeminen veropohjaan ole toivottava suunta tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Pikemmin olisi syytä rajata olemassa olevien välillisten sijoitusinstrumenttien, kuten sijoitusvakuutusten, veroetuja ja verovälttelymahdollisuuksia. Pidemmän aikavälin tavoitteena tulisi olla, että välillisen sijoittamisen verokohtelua kehitettäisiin vastaamaan enemmän suoraan omistettujen arvopapereiden tuottojen verotusta.
Osakesäästötilin aiheuttaman veropohjan vuodon toi esiin myös lainsäädännön arviointineuvosto raportissaan. Sen mukaan osakesäästötili ”ei edistä verojärjestelmän läpinäkyvyyttä ja yksinkertaisuutta” eikä ”myöskään noudata laajan veropohjan ja alempien verokantojen periaatetta”. Osakesäästötili on siis Suomen verotulojen ja hyvän verojärjestelmän periaatteiden kannalta ongelmallinen. Sitä voitaisiin perustella ainoastaan sillä, että näin saataisiin huomattavia yhteiskunnallisia hyötyjä.
Osakesäästötili ei hyödytä kansantaloutta, yrityksiä tai työllistymistä
Osakesäästötilin poikkeava verokohtelu voisi hyödyttää lähinnä niitä, jotka käyvät aktiivista osakekauppaa, ja voi siten johtaa piensijoittajien myyntitransaktioiden kasvuun. Arvopaperikauppojen lisääntymisellä ei kuitenkaan ole suoraa yhteyttä tuotannollisten investointien kehitykseen ja tuottavuuden kasvuun. Osakkeiden ja muiden sijoitustuotteiden tuotto on pitkällä aikavälillä riippuvainen ennen muuta reaalitalouden kehityksestä. Osakesäästötili lisäisi vaurautta ja kasvua vain, jos se parantaisi investointien kohdentumista tuottavampiin kohteisiin. Esimerkiksi valtiovarainministeriön yritysverotuksen asiantuntijaraportissa todettiin vuonna 2017, ettei piensijoittajiin kohdistuvalla verotuella mitä ilmeisimmin olisi tällaista vaikutusta. Tämä johtuu siitä, että pörssiin sijoittavien piensijoittajien merkitys investoinneille on vähäinen. Vakiintuneet yritykset saavat rahoitusta muualta, ja kasvuun tähtäävät start-upit toimivat pörssin ulkopuolella. Lisäksi ei ole todennäköistä, että piensijoittajilla olisi sellaista osaamista, tietoa ja riskinottokykyä, jonka ansiosta he osaisivat valita parempia rahoituskohteita kuin rahoitusalan ammattilaiset. Rahoituslaitosten ammattilaisten tehtävä on nimenoman allokoida investointipääomaa tehokkaasti. Niillä on yleensä enemmän tietoa ja mahdollisuuksia riskinottoon kuin tavallisella suomalaisella kotitaloudella, jolla on tilillä keskimäärin 5 000 euroa.
Yksittäisen sijoittajan näkökulmasta osakesäästötili voi johtaa jopa tarpeettomaan riskinottoon ja kulujen lisääntymiseen. Osakesäästötilillä voi säilyttää ainoastaan pörssiosakkeita ja pankkitalletuksia, mikä voisi johtaa siihen, että liian suuri osa varallisuudesta pidetään riskillisissä osakesijoituksissa, kun siirto vähäriskisempiin kohteisiin johtaisi veronmaksuun. Aktiivisella osakesijoittamisella ei välttämättä saavuteta olennaista tuottoetua passiiviseen osakesäästämiseen verrattuna, jossa hallinnointikulut ovat merkittävästi pienemmät. Tuottojen nostot osakesäästötililtä joutuisivat tyypillisesti jopa korkeamman verotuksen kohteeksi kuin suorista sijoituksista saatava osingot, joten sitä kannattaisi hyödyntää lähinnä perintöihin liittyvässä verosuunnittelussa. Esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvosto katsoi, että osakesäästötili ”lisää sijoittamiseen liittyviä kustannuksia”. Ei siis ole selvää, että osakesäästötili hyödyttäisi edes yksittäistä sijoittajaa — saati yhteiskuntaa.
Edeltävän perusteella voidaan todeta, että osakesäästötili tuskin lisäisi pitkäaikaissäästämistä tai palvelisi tuottavuuden tai talouden kasvua.
Myös yritysverotusta arvioineen valtionvarainministeriön asiantuntijatyöryhmän raportissa (12/2017) päädyttiin samaan johtopäätökseen; pienten osinkojen verovapautta koskevalla säännöksellä ei olisi ilmeistä ja välitöntä merkitystä kotimaisen talouskasvun, suomalaisten kotitalouksien taloudellisen aktiivisuuden ja sijoitusaktiivisuuden parantamisen kannalta. Huojennuksella ei myöskään olisi olennaista vaikutusta kotimaisten yritysten rahoituksen saannin parantamisessa. Listatut yhtiöt kasvattavat omaa pääomaa vain harvoin osakepääomaa korottamalla, eikä niissä tapauksissa piensijoittajien rahoituspanos ole yleensä keskeinen.
Osakesäästötilin vaikutuksia taloudelle voidaan myös arvioida muiden maiden kokemusten perusteella. Niiden perusteella voidaan sanoa, että ei ole mitään näyttöä, että osakesijoituksille annetulla verohuojennuksella luotaisiin kasvua. Esimerkiksi Ruotsissa on ollut vuodesta 2012 käytössä huomattavasti mittavammin verotuksessa tuettu ISK-tili. Se on aiheuttanut valtiolle 42 miljardin kruunun veromenetykset vuosina 2012—2017. Osakesijoittajien määrä on kuitenkin tuona aikana vähentynyt ja osakkeet ovat keskittyneet entistä harvemmille. ISK-tilistä on tullut suosittu, mutta se ei ole lisännyt sijoittajien määrää, vaan aiempia sijoituksia on kanavoitu ISK-tilin kautta.
Mitä ilmeisimmin verotuksella suosittu ISK-tili ei ole lisännyt osakesijoittamista Ruotsissa sen vuoksi, että verotusta alentamalla ei olennaisesti vaikuteta sijoittamattomuuteen. Osakesijoitukset ovat riskisijoituksia, jotka edellyttävät riittäviä varoja ja tietoa riskeistä. Heille, joilla on riittävää varallisuutta ja kykyä riskinottoon, osakesijoitukset ovat kannattavia ilman erillistä verotukea. Myös yritysverotuksen asiantuntijatyöryhmä katsoi vuonna 2017, ettei piensijoittajien verohuojennuksilla voida juuri vaikuttaa sijoittamisen suosioon: ”Kansalaisten sijoittamisaktiivisuuden kannalta ensisijaisia ja merkittävimpiä rajoitteita ovat kunkin henkilön mahdollisuudet ja kyvyt harjoittaa sijoittamista. Veronhuojennuksella ei voida vaikuttaa näiden rajoitteiden olemassaoloon tai keventämiseen.”
Hallituksen esityksen mukainen osakesäästötili ja sille ehdotettu verokohtelu heikentävät veropohjaa ja johtavat veromenetyksiin. Uudistuksesta aiheutuisi merkittäviä haittoja, mutta sen mahdolliset hyödyt ovat kyseenalaisia. Näin ollen katsomme, ettei osakesäästötiliä tule ottaa käyttöön.