Yleistä
Julkisen talouden suunnitelmassa bruttokansantuotteen arvioidaan kasvavan 2,6 % vuonna 2021, 2,5 % vuonna 2022 ja 1,5 % vuonna 2023. Talouskasvu jää suunnitelman mukaan koronaviruspandemian seurauksena hitaaksi vuoden 2021 alussa, mutta alkaa vähitellen nopeutua kesän aikana. Ennuste perustuu oletukselle, että koronaviruspandemiaan liittyvien tautitapausten ilmaantuvuus painuu matalalle tasolle kesään 2021 mennessä rajoitusten, rokotusohjelman edistymisen sekä taudin kulkuun liittyvän kausivaihtelun seurauksena.
Julkisen talouden suunnitelmassa todetaan Suomen talouden ja finanssipoliittisten tarpeiden kokonaiskuvan poikkeavan merkittävästi siitä, mikä tilanne oli lokakuussa 2019 vaalikauden kehystä asetettaessa, minkä johdosta hallitus on osana puoliväliriihen ratkaisuja päättänyt korottaa kehystä 900 miljoonalla eurolla vuodelle 2022 ja 500 miljoonalla vuodelle 2023. Koronaan liittyvät välittömät kustannukset katetaan kehyksen ulkopuolisina menoina vuosina 2021—2023. Lisäksi hallitusohjelman mukaiseen kehyssääntöön sisältyvä poikkeusolojen mekanismi on käytössä vuosina 2021 ja 2022 mahdollistaen 500 miljoonaa euroa vuodessa kertaluonteisiin menoihin.
Työllisyyden edistämisen linjaukset
Hallitusohjelmassa keskeiseksi talouspoliittiseksi tavoitteeksi asetettiin normaalin talouskehityksen oloissa työllisyysasteen nostaminen 75 %:iin ja työllisten määrän vahvistuminen vähintään 60 000 henkilöllä vuoden 2023 loppuun. Koronakriisin myötä tavoitetta on tarkistettu siten, että 75 %:n työllisyysastetta tavoitellaan vuosikymmenen puoliväliin mennessä ja työllisten määrää pyritään kasvattamaan työllisyystoimenpitein 80 000 henkilöllä vuosikymmenen loppuun mennessä.
Työllisyystavoitteen saavuttamiseksi hallitus on puoliväliriihessä päättänyt toimenpiteistä, joilla tavoitellaan 40 000—44 500 lisätyöllistä. Merkittävimpiä toimenpiteitä ovat mm. työ- ja elinkeinopalvelujen siirto kuntiin sekä siirron yhteydessä luotava rahoitusmalli, jonka on tarkoitus kannustaa kuntia kehittämään toimintaansa työllisyyttä edistäväksi, työkykyohjelman laajennus ja palkkatukiuudistus sekä jatkuvan oppimisen uudistus. Lisäksi hallituksen on tarkoitus hallituskauden loppuun mennessä tehdä päätökset työllisyystoimista, jotka vahvistavat julkista taloutta 110 miljoonalla eurolla. Ennen kevään 2021 puoliväliriihtä hallitus on aiemmin tehnyt päätöksiä arviolta 31 000—33 000 työllisen yhteisvaikutuksen verran vuoteen 2029 mennessä: merkittävimpiä yksittäisiä toimia ovat oppivelvollisuuden laajennus, työttömyysturvan lisäpäivistä luopuminen sekä pohjoismainen työvoimamalli, varhaiskasvatusmaksujen alennus, työllisyyden kuntakokeilut, palkkatuen uudistus ja osatyökykyisten työllisyyttä vahvistavat toimet.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kannattaa hallituksen toimenpiteitä työllisyyden nostamiseksi ja korostaa, että uudistuksia toteutettaessa on varottava siiloutumista. Julkisen talouden suunnitelmaakin kehystävä tavoite ekologisesti ja sosiaalisesti kestävästä kasvusta voi toteutua vain, jos eri ulottuvuudet huomioidaan kaikilla sektoreilla. Tällä hetkellä ekologinen ulottuvuus ei näy työllisyystoimissa käytännössä lainkaan.
Valiokunta pitää tärkeänä siirtymistä kohti aktiivisempaa työvoimapolitiikkaa muiden Pohjoismaiden tapaan huomauttaen kuitenkin samalla, että Suomi panostaa työmarkkinoiden toimintaa tukevaan aktiiviseen työvoimapolitiikkaan edelleen muita Pohjoismaita vähemmän.
TE-palveluiden siirto kuntiin
Kuntien roolia ja vastuuta TE-palveluissa kasvatetaan. Ensimmäisenä toimena olivat työllisyyden kuntakokeilut 1.3.2021—30.6.2023, jolloin osa TE-toimistojen asiakkaista siirtyi kokeilukuntien vastuulle ja osa toimistojen henkilöstöstä siirtyi kokeilukuntien työnjohdon alle. Hallitus on linjannut puoliväliriihessään, että TE-palvelut siirtyvät kunnille vuoden 2024 aikana. Julkisen talouden suunnitelmassa todetaan, että siirron taloudelliset vaikutukset tarkentuvat valmistelun edetessä ja ne sisällytetään julkisen talouden suunnitelmaan vasta myöhemmin.
Muutoksen toteuttaminen edellyttää lainsäädännön uudistuksen lisäksi myös runsaasti alueellista ja paikallista valmistelua. Valiokunta painottaa, että TE-palvelujen pysyvän palvelurakenteen suunnitteluun, aikataulutukseen, projektointiin ja resursointiin niin valtakunnallisesti kuin alueellisesti on kiinnitettävä erityistä huomiota. TE-palveluiden siirrossa kuntiin on lisäksi keskeistä toteuttaa uudistettu ja aidosti työllisyyspalveluiden järjestäjiä kannustava rahoitusmalli.
Työllisyydenhoidon kokonaisuudessa on nyt ja seuraavien vuosien aikana käynnissä useita uudistuskohteita. Haasteena uusien työllisyystoimien ja laajojen hallintoreformien samanaikaisessa valmistelussa ja toimeenpanossa on palvelutoiminnan tason ylläpitäminen murrosvaiheessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että koronakriisin jälkeen todennäköisesti koittavan talouden elpymisen ja työvoiman kysynnän kasvun aikana huolehditaan siitä, että työllisyyspalvelut ovat mahdollisimman toimintakykyiset ja työnvälitystä parhaimmalla tavalla edistävät.
Pohjoismaisen työvoimapalvelun malli
TE-palvelujen toimintakykyä on koronakriisin aikana tuettu lisäämällä määräaikaisesti TE-toimistojen toimintamenoja vuoden 2021 loppuun saakka. Vuodesta 2023 eteenpäin TE-palvelujen toimintamenoja on julkisen talouden suunnitelman mukaan tarkoitus vahvistaa 70 miljoonalla eurolla osana pohjoismaisen työvoimapalvelujen mallin toimeenpanoa. Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee parhaillaan hallituksen esitystä liittyen pohjoismaiseen työvoimapalvelujen malliin. Mallin tavoitteena on mm. lisätä merkittävästi työnhakijoiden kohtaamisia erityisesti työttömyyden alkuvaiheessa sekä myöhemmin, mikäli työttömyys pitkittyy, intensiivisten palvelujaksojen aikana.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää pohjoismaiseen työvoimapalvelumalliin siirtymistä työllisyystavoitteen kannalta keskeisenä uudistuksena. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että vaikka 70 miljoonan euron pysyväisluonteinen lisäys TE-palvelujen toimintamenoihin on merkittävä, niin lisäys ei välttämättä tule olemaan riittävä mahdollistamaan mallin mukaisen palvelutason toteuttamista täysimääräisesti. Ratkaisevaa mallin toimeenpanon kannalta tulee olemaan mm. se, tullaanko lainsäädännössä edellyttämään fyysisesti kasvokkain tapahtuvia kohtaamisia vai ovatko myös etäyhteyksin toteutettavat keskustelut mahdollisia. Valiokunta painottaa pohjoismaisen työvoimapalvelujen mallin käyttöönoton ylipäätään edellyttävän huomattavia panostuksia digitaalisten ratkaisujen, tietojärjestelmien ja digitaalisten palvelualustojen kehittämiseen.
Jatkuva oppiminen
Jatkuvan oppimisen uudistuksen tarkoituksena on uudistaa työikäiselle väestölle suunnattuja osaamispalveluja, kehittää työelämän muutosten ennakointia sekä kohdentaa koulutusta ja ohjausta erityisesti rakennemuutosaloille sekä aliedustetuille ryhmille. Jatkuvan oppimisen uudistuksen yhteydessä tavoitteena on erityisesti varmistaa ja vakiinnuttaa riittävä kohdennettavissa oleva koulutustarjonta, hakeva toiminta ja tuki työikäiselle väestölle. Lisäksi tehdään selvitys työttömien opiskelumahdollisuuksien kehittämisestä ja arvioidaan siihen liittyvät lainsäädännön muutostarpeet.
Eduskunnan käsiteltävänä on parhaillaan hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 76/2021 vp). Keskuksen pysyviin toimintamenoihin on vuoden 2021 kolmannessa lisätalousarviossa tarkoitus siirtää opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokan sisältä 1,1 miljoonaa euroa. Vuoden 2021 talousarviossa jatkuvaan oppimiseen lisättiin 40 miljoonaa euroa, joka kohdennetaan erityisesti työikäisen väestön osaamisen kehittämiseen, heikkojen perustaitojen omaavien osaamisen vahvistamiseen sekä ikääntyneiden työllistymisen helpottamiseen. Tämä määräraha esitetään siirrettäväksi palvelukeskukselle.
Suomen kestävän kasvun ohjelmaan sisältyvän alustavan elpymis- ja palautumissuunnitelman mukaan jatkuvan oppimisen uudistukseen kohdennetaan yhteensä 70 miljoonaa euroa. Määräaikaisella rahoituksella luodaan mm. uudistuksen edellyttämiä rakenteita ja toimintamalleja palvelukeskukseen, kehitetään ennakointia ja jatkuvan oppimisen digitaalisia palveluita sekä lisätään koronakriisin palautumisen kannalta välttämättömiä koulutuksia ja muita osaamisen kehittämisen palveluja.
Valiokunta toteaa, että jatkuvan oppimisen uudistuksen toimenpiteiden toteuttaminen on avainasemassa osaamistason nostossa ja työllisyyden parantamisessa. Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskus mahdollistaa omalta osaltaan koulutusten ja työllisyyttä edistävien palveluiden kehittämisen ja kohdentamisen entistä tarkemmin.
Välittäjä Oy
Hallitus on päättänyt perustaa erityistehtäväyhtiö Välittäjä Oy:n parantamaan kaikkein vaikeimmassa työmarkkina-asemassa olevien osatyökykyisten työllistymistä. Sille maksettavaan valtionavustukseen varataan 10 miljoonaa euroa vuodessa. Valiokunta kannattaa Välittäjä Oy:n perustamista ja riittävää resursointia ja huomauttaa samalla, että osatyökykyisten työllistymisen helpottamisella on sellaista itseisarvoa, ettei toimenpidettä voida arvioida pelkästään sen mukaan, missä määrin se vahvistaa julkista taloutta.
Osatyökyvyttömyyseläkkeen lineaarinen malli
Valtioneuvostossa on jo pidempään ollut valmisteilla osatyökyvyttömyyseläkkeen lineaarisen mallin toteuttaminen. Vuonna 2023 käyttöön otettavaksi ehdotetussa mallissa osatyökyvyttömyyseläke ja ansiotulot sovitettaisiin yhteen siten, että eläke pienenee vähitellen työansioiden ylitettyä suojaosan. Valiokunta pitää uudistusta tärkeänä.
Työsuojeluviranomaisen resurssit
Ulkomaisen työvoiman valvontaa sekä viranomaisyhteistyötä on syytä tehostaa. Työsuojeluviranomaisen valvontaresursseista oli vuonna 2020 suunnattu noin 20 henkilötyövuotta ulkomaisen työvoiman valvontatehtäviin. Ulkomaisen työvoiman valvontatehtävät on organisoitu erillistehtäväksi. Osa tarkastajista on päätoimisia ulkomaalaistarkastajia, osan työtehtäviin kuuluu myös muita valvontatehtäviä kuten esim. tilaajavastuulain valvonta tai työolovalvonta.
Vuoden 2021 talousarviossa työsuojeluviranomaisen resurssia vahvistettiin 975 000 eurolla 15 uuden viran perustamiseksi. Resurssien vahvistamisella tavoiteltiin kenttävalvonnan ja viranomaisyhteistyön lisäämistä, lähetettyjen työntekijöiden ennakkoilmoitusten ja valvontavihjeiden parempaa hyödyntämistä sekä neuvonnan ja ohjauksen tehostamista. Työsuojelun vastuualueet rekrytoivat valtaosin lisämäärärahan edellyttämiin virkoihin tarvittavat henkilöt kevään 2021 aikana. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämä lisämääräraha turvataan myös tulevaisuudessa.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että ulkomaisen työvoiman valvontatarvetta tulee vielä lisäämään hiljattain hyväksytty laki luonnontuotteita keräävien ulkomaalaisten oikeudellisesta asemasta. Lain valvontaan kohdennettavat henkilötyövuodet on tarkoitus kattaa ulkomaisen työvoiman valvontaan osoitetusta lisämäärärahasta. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa, että työsuojeluviranomaisella on oltava riittävät resurssit valvoa ja ennaltaehkäistä työperäistä hyväksikäyttöä työmarkkinoiden edellyttämässä laajuudessa.
Sukupuolitietoinen budjetointi
Valtiontalouden keskipitkän aikavälin talouspoliittisilla linjauksilla, joilla ohjataan merkittävällä tavalla yhteiskunnan toimintaa, on väistämättä vaikutuksia sukupuolten tasa-arvoon. Julkisen talouden suunnitelmasta ei käy ilmi, millä tavalla tulojen ja menojen kohdentamisen sukupuolivaikutuksia on linjauksia tehtäessä arvioitu. Kokonaiskuvan saaminen tarkasteltavana olevan julkisen talouden suunnitelman vaikutuksista sukupuolten tasa-arvoon on tästä syystä hankalaa.
Sukupuolivaikutusten arviointi on tärkeä keino edistää sukupuolten tasa-arvoa päätöksenteossa. Valiokunta on valtion talousarviosta vuodelle 2021 antamassaan lausunnossa (TyVL 8/2020 vp) tuonut esille, että sukupuolten tasa-arvon tarkastelu on kehittynyt aiempaan verrattuna. Samalla valiokunta on kuitenkin todennut, että hallinnonalakohtaisten sukupuolivaikutusten arviointien yhteismitallisuus, konkreettisuus ja mahdollisten tavoitteiden yhteys määrärahoihin vaativat edelleen kehittämistä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta korostaa, että sukupuolivaikutusten arvioinnin olisi tarpeen olla mukana myös silloin, kun talouspoliittista linjaa suunnitellaan ja siitä päätetään budjettikautta pidemmälle ajalle.
Työllisyyden mittaaminen
Suomen työllisyystavoite ilmaistaan työllisten määrän muutoksen sijaan tai lisäksi usein työllisyysasteessa, jota mitataan 15—64-vuotiaan väestön keskuudessa. Yhteiskunnan pitkäaikaisten koulutustavoitteiden ja varsinkin oppivelvollisuuden pidennyksen valossa alaikärajaa voidaan pitää matalana. Esimerkiksi toisen asteen koulutuksessa oleva voi sinänsä olla työllinen, mutta lukiota tai ammattikoulua käyvien työllisyyden määrätietoisen nostamisen mielekkyyden voi kyseenalaistaa, koska heidän päätoiminen tehtävänsä on opiskella.
Vastaavasti myös yläikärajaa voi tarkastella kriittisesti. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsista saatujen kokemusten valossa ikääntyneiden työssäkäynti on kasvanut reaktiona kannustimiin. Jos tavoitellaan korkeampaa työllisyyttä ikääntyneiden joukossa, voidaan perustellusti pohtia, onko heitä tarkoituksenmukaista rajoittaa työllisyystavoitteen laskennan ulkopuolelle.
Valiokunta toteaa, että työllisyysasteessa asetetun tavoitteen yksi ongelma on myös se, että työvoimatutkimuksessa työlliseksi lasketaan varsin pieni työpanos. Työllisyystavoitteessa voisi tämän johdosta olla tarkoituksenmukaista asettaa työllisyysasteen rinnalle jokin esim. tehtyihin työtunteihin perustuva työllisyystavoite.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota hallituksen työllisyystoimien laskennan puutteellisuuteen. Vaikka kaikkia päätösten negatiivisia työllisyysvaikutuksia ei ole laskettu mukaan, on myös useita positiivisia työllisyysvaikutuksia jäänyt laskennan ulkopuolelle. Oleellinen puute on päätösperäisen elvytyksen sivuuttaminen työllisyyslaskennassa sekä hallitusohjelmaan sisältyvien pysyvien menolisäysten aiheuttaman positiivisen työllisyysvaikutuksen sivuuttaminen. Muita selkeitä puutteita työllisyystoimien laskennassa ovat tki-panostusten, kone- ja laiteinvestointien kaksinkertaisten poistojen, EU:n elpymispaketin ja ulosottovelallisten aseman parantamisen sivuuttaminen.
Lopuksi valiokunta kiinnittää vielä huomiota siihen, että Tilastokeskus on uudistanut työllisyyden laskentatapaa eurooppalaisten standardien mukaisesti. Tilastokeskuksen uudella laskentatavalla tehty työvoimatutkimus julkaistiin vasta julkisen talouden suunnitelman laatimisen jälkeen. Uudistus johti noin prosenttiyksikön pudotukseen työllisyysasteessa.