Komissio ehdottaa seuraavalle monivuotiselle rahoituskehyskaudelle perustettavaa EU:n petostentorjuntaohjelmaa, jolla tuettaisiin EU:n taloudellisten etujen suojaamista ja tulliviranomaisten keskinäistä hallinnollista avunantoa. Kyse on nykyisellä rahoituskehyskaudella käynnissä olevien eri toimien kokoamisesta yhteisen ohjelman alle ja jatkamisesta tulevalla kaudella.
2.1
Ehdotuksen tausta
EU:ssa on toteutettu jo aiempien monivuotisten rahoituskehysten puitteissa toimenpiteitä, joilla on tuettu jäsenvaltioita ja koko unionia pyrittäessä ehkäisemään ja torjumaan EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavia petoksia. Lisäksi on tuettu keskinäistä hallinnollista avunantoa ja yhteistyötä tullitoiminnan ja maatalouden alalla. Nykyisellä rahoituskehyskaudella 2014-2020 toteutettavat toimenpiteet ovat seuraavat:
i) Herkules III -ohjelma, josta tuetaan toimintaa petosten, lahjonnan ja muiden unionin taloudellisia etuja vahingoittavien laittomien toimien torjumiseksi;
ii) petostentorjunnan tietojärjestelmä AFIS on operatiivinen toiminto, joka koostuu komission hallinnoimassa yhteisessä tietojärjestelmässä toimivista tullitoimintaan liittyvistä teknisistä sovelluksista;
iii) sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä IMS on operatiivinen toiminto, jota käytetään suojattuna sähköisen viestinnän välineenä petoshavaintojen ja sääntöjenvastaisuuksien raportointiin.
Komissio toteaa, että vaikka on vaikea määrittää toimenpiteiden tarkkaa taloudellista vaikutusta, niin ne ovat auttaneet huomattavien summien takaisinperinnässä ja palautuksissa EU:n talousarvioon. Esimerkiksi Herkules-ohjelman tuella on kehitetty automaattista seurantavälinettä (automated monitoring tool) tullitoimintaan. Sen avulla voidaan havaita poikkeamia kauppavirroissa ja se on komission mukaan ollut tärkeä apuväline pyrittäessä havaitsemaan laajoja tuotteiden aliarvostamiseen liittyviä tullipetosjärjestelyjä tekstiilin ja jalkineiden tuonnissa kolmansista maista.
Komissio painottaa aiempien kokemusten osoittavan, että petokset ja sääntöjenvastaisuudet vaikuttavat unionin taloudellisiin etuihin. Vaikka sääntöjenvastaisuuksien määrä vaihtelee vuosittain, edellyttää niiden suuruusluokka kuitenkin unionin toimia. Lisäksi seuraava monivuotinen rahoituskehys pannaan täytäntöön tilanteessa, jossa unionin taloudellisten etujen suojaamiseen liittyvä oikeudellinen ja institutionaalinen kehys on muuttunut merkittävästi. Uusia elementtejä ovat erityisesti Euroopan syyttäjänvirasto EPPO:n perustaminen ja unionipetosdirektiivin (PIF) täytäntöönpano.
Herkules III -ohjelman väliarvioinnissa vuoden 2018 alussa ohjelman katsottiin täyttäneen suurelta osin tehtävänsä EU:n taloudellisten etujen suojaamisessa. Ohjelman toteuttamisen unionin tasolla katsotaan tuovan selkeää lisäarvoa. Arvioinnin mukaan ohjelman operatiivisten tavoitteiden laajentamista olisi harkittava ja sitä voitaisiin parantaa keventämällä haku- ja raportointiprosesseja. Komissio onkin jo ottanut tätä varten käyttöön sähköisen järjestelmän tukihakemusten lähettämiseksi ja käsittelemiseksi.
AFIS- ja IMS-järjestelmät eivät ole rahoitusohjelmia, joten niistä ei ole laadittu ohjelmissa käytössä olevia väliarviointeja. Komissio on kuitenkin indikaattorien avulla arvioinut näiden operatiivisten toimien tuloksellisuutta ja myös käyttäjäkyselyillä on selvitetty tyytyväisyyttä sovellusten toimivuuteen ja suorituskykyyn. Komission mukaan tutkimusraportit osoittavat, että jäsenvaltioiden AFIS-käyttäjät ovat suurelta osin tyytyväisiä järjestelmän toimivuuteen. Myös Euroopan tilintarkastustuomioistuin (ETT) on arvioinut AFIS-sovellusten olevan hyödyllisiä välineitä sellaisten petostapausten tunnistamiseen, jotka liittyvät vääriin alkuperämerkintöihin ja aliarvostuksiin sekä tullitulojen vajeen arviointiin.
2.2
Ohjelman tavoitteet ja toimenpiteet
Komission ehdottama uusi EU:n petostentorjuntaohjelma on pitkälti jatkoa tämän hetkiselle Herkules III -ohjelmalle sekä AFIS- ja IMS-järjestelmille. Uudessa ohjelmassa nämä kolme välinettä rahoitettaisiin samasta ohjelmasta. Vaikka kukin väline jatkaisi edelleen sen palvelun tuottamista, jota varten väline perustettiin, niin yhdistämisellä on komission mukaan mahdollista virtaviivaistaa toimintaa ja luoda synergioita sekä keventää hallinnollista taakkaa ja yksinkertaistaa hallintoa.
Komissio pyrkii takaamaan EU:n petostentorjuntaohjelmalla unionin tuen jatkuvuuden toimille, joita jäsenvaltiot ja komissio toteuttavat unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi ja joilla ne edistävät jäsenvaltioiden keskinäistä hallinnollista avunantoa sekä jäsenvaltioiden yhteistyötä komission kanssa tulli- ja maatalousasioissa.
Ohjelmalla on kaksi yleistavoitetta:
1) Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen;
2) jäsenvaltioiden viranomaisten keskinäisen avunannon sekä jäsenvaltioiden viranomaisten ja komission yhteistyön tukeminen tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi.
Näistä yleistavoitteista on johdettu kolme ohjelman erityistavoitetta:
1) petosten, lahjonnan ja muun unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavan laittoman toiminnan ehkäisy ja torjunta (Herkules-osio);
2) sellaisia sääntöjenvastaisuuksia, mukaan lukien petoksia, koskevan raportoinnin tukeminen, jotka liittyvät yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoitaviin ja liittymistä valmistelevaa tukea koskeviin EU:n talousarvion varoihin (IMS-osio);
3) tietojenvaihtovälineiden asettaminen käyttöön ja operatiivisen toiminnan tukeminen tulli- ja maatalousasioissa tehtävän keskinäisen hallinnollisen avunannon alalla (AFIS-osio).
EU:n petostentorjuntaohjelmasta myönnettäisiin apua jäsenvaltioille ja asiaankuuluville unionin elimille, jotta nämä voivat suojata unionin taloudellisia etuja paremmin. Komission mukaan tärkeimpiä unionin tason säädöksiä, joilla pyritään suojaamaan EU:n taloudellista etua, ovat Euroopan petostentorjuntavirasto OLAF:n tutkimuksista annettu asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, keskinäisestä avunannosta tulli- ja maatalousasioissa annettu asetus (EY) N:o 515/97 sekä tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänvirasto EPPO:n perustamisesta annettu asetus (EU) 2017/1939 ja PIF-direktiivi (EU) 2017/1371. Lisäksi alakohtaisessa lainsäädännössä on säännöksiä, jotka koskevat unionin taloudellisten etujen suojaamista. Ohjelmasta tuettaisiin edellä mainittuja politiikkavälineitä.
Tulliasioiden alalla EU:n petostentorjuntaohjelman AFIS-osio kattaisi vastaisuudessakin toimet, jotka on annettu komission tehtäväksi asetuksella (EY) N:o 515/97. IMS-osio puolestaan kattaisi toimet, jotka on annettu komission tehtäväksi alakohtaisissa säädöksissä.
Komissio ehdottaa myös, että uudessa monivuotisessa rahoituskehyksessä otettaisiin käyttöön uusi tullivalvontalaitteisiin liittyvä väline (COM (2018) 474 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tullitarkastuslaitteiden rahoitusvälineen perustamisesta yhdennetyn rajaturvallisuuden rahaston osaksi). Sen avulla tuettaisiin tulliliiton moitteetonta toimintaa muun muassa tukemalla tulliviranomaisten valvontalaitehankintoja. EU:n petostentorjuntaohjelman ja tullivalvontalaitteiden hankintaohjelman on tarkoitus täydentää toisiaan, sillä ne tukevat tullitoimintaa eri tavoilla. EU:n petostentorjuntaohjelmalla tuettaisiin muun muassa pienikokoisen tullilaitteiston hankintaa tulli- ja muille viranomaisille. Sen sijaan uudella tullivalvontalaitteiden hankintaohjelmalla on tarkoitus rahoittaa suurikokoisemman tullilaitteiston hankintoja, millä pyritään saamaan tullitarkastusten tuloksellisuus samalla tasolle kaikissa jäsenvaltioissa. Komissio katsoo, että EU:n petostentorjuntaohjelmasta voitaisiin ilman päällekkäisyyttä tullivalvontalaitteiden hankintaohjelman kanssa rahoittaa esimerkiksi digitaalisia rikostutkintavälineitä, valvontalaitteistoja, tiedustelulaitteita tai savukkeiden laittoman kaupan torjuntaa kuten huumekoirien hankintaa. Lisäksi EU:n petostentorjuntaohjelmasta voitaisiin myöntää tukea muillekin kuin tulliviranomaisille kuten veroviranomaisille, oikeusviranomaisille, poliisille, rajavartiolle, ministeriöille, eri tutkintaelimille ja korruption torjunnasta vastaaville elimille. Komission pyrkii välttämään päällekkäisyyksiä ja etsimään synergioita EU:n petostentorjuntaohjelman ja muiden oikeus-, tulli- ja sisäasioiden alojen ohjelmien toimeenpanon välillä vuotuisten työohjelmien valmistelun yhteydessä.
Komissio esitti toukokuussa 2018 EU:n petostentorjuntaohjelmalle rahoitusta vuosille 2021-2027 noin 161 miljoonaa euroa (vuoden 2018 hinnoin). Rahoitus jakaantuisi seuraavasti: 63 prosenttia (noin 101,5 miljoonaa) Herkules-osiolle, 4 prosenttia (noin 6,5 miljoonaa) IMS-osiolle ja 33 prosenttia (noin 53 miljoonaa) AFIS-osiolle.
Ohjelman toteutuksessa käytettäisiin komission suoraa hallinnointia ja rahoitusta myönnettäisiin EU:n varainhoitoasetuksessa vahvistetuissa muodoissa, erityisesti avustuksina ja julkisina hankintoina sekä matka- ja oleskelukustannusten korvauksina. Avustuskelpoisia toimia olisivat sellaiset toimet, joilla pyritään saavuttamaan ohjelman yleis- ja erityistavoitteita. Avustuskelpoisia tuensaajia voisivat olla jäsenmaiden viranomaiset sekä tutkimus- ja koulutuslaitokset, unionin elimet, kansainväliset järjestöt sekä tietyin ehdoin kolmannet maat. Komissio toteaa ohjelman toteuttamisen perustuvan varainhoitoasetukseen ja tarkemman täytäntöönpanon tapahtuvan työohjelmien perusteella.
Ohjelman täytäntöönpanoa seurattaisiin erityistavoitteisiin liittyvien indikaattorien avulla. Lisäksi komissio tekisi ohjelmasta väli- ja loppuarvioinnin