Perustelut

Siviilikriisinhallinta

Yleistä

Valiokunta käsitteli vuoden 2001 hallituksen kertomusta koskeneessa mietinnössään muun muassa konfliktien ehkäisyä ja siviilikriisinhallinnan kansallista koordinaatiota. Hallituksen vuoden 2002 toimintakertomuksessa antaman suppeahkon selvityksen valossa valiokunta on päättänyt keskittyä tässä mietinnössä kokonaan siviilikriisinhallintaan ja sen kehittämiseen.

Hallituksen kertomuksen mukaan Suomi toimi kertomusvuonna aktiivisesti Euroopan unionin (EU) sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan kehittämiseksi. Päätös EU:n ensimmäisen siviilikriisinhallintaoperaation aloittamisesta Bosnia ja Hertsegovinassa tehtiin vuonna 2002. EU:n ja NATO:n välillä sovittiin pysyvistä yhteistyöjärjestelyistä. Kertomusvuonna toteutettiin myös EU:n ensimmäinen kriisinhallintaharjoitus. Suomi jatkoi osallistumistaan kansainväliseen kriisinhallintaan Bosnia ja Hertsegovinassa ja Kosovossa. Vuonna 2002 päätettiin Suomen vetäytymisestä SFOR-operaatiosta vuoden 2003 aikana. Suomi lähetti siviilisotilasyhteistyöosaston (CIMIC) Afganistanin kansainväliseen turvallisuusjoukkoon ISAF:iin. Suomalainen esikunta-ja vartiokomppania aloitti toimintansa Etiopian ja Eritrean rajalla toimivassa YK-johtoisessa rajavalvontaoperaatiossa.

Euroopan unionin ja muiden järjestöjen toiminta

Euroopan unioni on Suomelle keskeisin kansainvälinen toimija siviilikriisinhallinnan kehittämisessä. Valiokunta korostaa, että siviilikriisinhallinta on osa EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Valiokunta pitää hyvänä, että siviilikriisinhallinnan asema on vahvistumassa myös unionin perustuslaillisesta sopimuksesta käytävien neuvottelujen yhteydessä. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä konventin tuloksista ja valmistautumisesta hallitusten väliseen konferenssiin antamaansa mietintöön (UaVM 4/2003 vp), jossa esitettiin siviilikriisinhallinnan vahvistamista esimerkiksi siten, että siviilikriisinhallinnan osalta jäsenvaltiot sitoutuvat asteittain parantamaan valmiuksiaan.

Konfliktien ennaltaehkäisy on tärkeä osa siviilikriisinhallintaa ja se edellyttää tehokasta ennakkovaroitusjärjestelmää, riittävää keinovalikoimaa ja yhteistä arviota tilanteeseen puuttumisesta. Ihmisoikeuksien monitorointi on osa tätä toimintaa. Valiokunta toteaa, että siviilikriisinhallinta on läheisessä yhteydessä myös kehitysyhteistyöhön ja muuhun taloudelliseen avustustoimintaan. Konfliktien ehkäisy ja vakautustavoitteet tulisikin valiokunnan mielestä integroida järjestelmällisemmin myös kehitysyhteistyöohjelmiin ja hankkeisiin.

Kertomuksessa todetaan, että EU:n tavoitteena on rinnakkainen eteneminen sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan valmiuksien kehittämisessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että EU:n siviilikriisinhallinnan valmiuksia kehitetään kaikilla Feirassa hyväksytyillä painopistealueilla eli siviilipoliisitoimessa, pelastustoimessa, oikeusvaltion ja julkishallinnon kehittämisessä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuitenkin vain poliisitoimessa ollaan EU:ssa saavutettu operationaalinen toimintakyky. Kertomuksen mukaan EU:n toiminnan kehittämisessä on ollut keskeisesti esillä muun muassa siviilipoliisien valmiuksien kehittäminen ja henkilörekrytointi.

Toimintakyvyn saavuttaminen myös muilla EU:n siviilikriisinhallinnan painopistealueilla edellyttää voimavarojen kehittämistä operaatioiden tuki- ja suunnittelutehtävissä. Valiokunta edellyttää, että hallituksen tulee aktiivisesti tukea siviilikriisinhallinnan tasapuolista kehittämistä sotilaallisen kriisinhallinnan kanssa ja resurssien lisäämistä unionin toiminnassa niin, että myös siviilikriisinhallintaa voidaan käytännössä vahvistaa.

Suomi järjesti kertomusvuonna YK:n poliisikonferenssin, johon kutsuttiin myös EU:n ja ETYJ:n edustajat. Valiokunta pitää tämän tyyppistä kansainvälistä yhteistoimintaa tärkeänä. Valiokunta katsoo, että siviilikriisinhallinnan valmennukseen ja järjestöjen väliseen yhteistyöhön tulee kiinnittää aikaisempaa suurempaa huomiota. Valmiuksien kehittämisen ohella on kehitettävä myös uusia siviilikriisinhallinnan toimintakeinoja ja -muotoja. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n siviilikriisinhallintatoiminnassa nopeaa reagointikykyä tulisi kehittää, niin että sekä henkilöresurssien että taloudellisten resurssien joustava ja nopea käyttö olisi mahdollista.

Siviilikriisinhallinnan toimintaympäristöä leimaavat uudet uhkat, ja toimijoita kohtaan kohdistuu lisääntyvästi väkivaltaa. Valiokunta korostaa, että siviilien suojeleminen on yhä keskeisempää siviilikriisinhallintaoperaatiossa. YK:n, EU:n ja muiden kansainvälisten järjestöjen tulee pyrkiä konkreettisiin tuloksiin siviilien suojelun parantamiseksi.

YK:lle ja sen erityisjärjestöille on vuosien mittaan karttunut laaja-alaista kokemusta siviilikriisinhallinnasta. Valiokunta korostaa YK:n johtavaa merkitystä siviilikriisinhallinnassa. YK:n Kosovo-operaatio (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, UNMIK) on järjestön tähän saakka laaja-alaisin operaatio. UNMIKin, jota johtaa valtioneuvos Harri Holkeri, tehtävänä on julkista valtaa käyttävien instituutioiden rakentaminen ja näille instituutioille kuuluvien tehtävien hoitaminen, kunnes toiminta voidaan hoitaa paikallisin voimin.

Valiokunta tukee YK:n ja EU:n välisen yhteistyön tiivistämistä siviilikriisinhallinnassa. Euroopan unionin turvallisuusstrategiasta antamassaan lausunnossa (UaVL 2/2003 vp) valiokunta totesi, että syyskuussa 2003 hyväksytty yhteinen julistus YK:n ja unionin välisestä yhteistyöstä kriisinhallinnassa on askel oikeaan suuntaan. Julistus on kuitenkin varsin yleisluontoinen ja vaatii käytännön yhteistyöhankkeita tuottaakseen todellisia tuloksia.

Sodan ympäristövaikutusten välitön kenttäarviointi on YK:n ympäristöohjelman kehittämä menetelmä, jolla voidaan avustaa valtioita kriisin päätyttyä ympäristöongelmiin ja ympäristöhallintoon liittyvissä ongelmissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan siviiliväestön ja ympäristön suojelemiseksi on tärkeää, että ympäristöarvioinnit voidaan suorittaa heti konfliktien päättymisen jälkeen. Valiokunta katsoo, että myös ympäristökysymyksiä tulisi pyrkiä arvioimaan osana siviilikriisinhallintaa ja mahdollisuuksia sodankäynnin ympäristövaikutuksia koskevan kansainvälisen säännöstön kehittämiseksi tulee tutkia.

Myös useilla muilla kansainvälisillä järjestöillä, kuten ETYJ:llä, Euroopan neuvostolla ja Punaisella Ristillä ja Punaisella Puolikuulla, on laajaa kokemusta siviilikriisinhallinnasta. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä esimerkiksi ETYJ:n toimintaan vaalitarkkailussa ja esittämiinsä kehittämisnäkökohtiin sen suhteen (UaVM 19/2002 vp). Valiokunta korostaa myös kansalaisjärjestöjen keskeistä asemaa erityisesti siviiliyhteiskunnan vahvistamisessa.

Saadun selvityksen perusteella siviilikriisinhallinnassa on kansainvälisellä tasolla edelleen paljon päällekkäisyyttä. Toiminnallinen päällekkäisyys ei ole sinällään välttämättä haitaksi. Valiokunnan mielestä keskeistä on, että järjestöt sopivat työnjaosta ja toimintaperiaatteista, jotta operaatiot voidaan käytännössä hoitaa sujuvasti. Koordinaatio myös mahdollisten samanaikaisten sotilasoperaatioiden kanssa on välttämätöntä.

Suomen toiminta ja kehittämistarpeet

Valiokunta on useaan otteeseen todennut, että siviilikriisinhallintaan tulisi osoittaa valtion talousarviossa määrärahoja samalla tavoin kuin sotilaalliseen kriisinhallintaan. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella siviilikriisinhallinnalle myönnetyt resurssit ovat edelleen riittämättömät, eikä toiminnan suunnitteluun, kehittämiseen ja koulutukseen voida täysimittaisesti panostaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sisäasiainministeriö perusti kertomusvuonna siviilikriisinhallintaan keskittyvän elimen, jonka yhteensovittamis- ja valmistelutehtäviä varten esitettiin kolmea lisävirkaa. Virkoihin tarvittavia määrärahoja ei kuitenkaan ole sisällytetty vuoden 2004 talousarvioesitykseen. Valiokunta pitää tätä epätyydyttävänä ja edellyttää, että hallitus ryhtyy pikaisesti toimenpiteisiin asiantilan korjaamiseksi.

Kansallisen koordinaation vahvistamiseen liittyen valiokunta toteaa tyydytyksellä, että ulkoasiainministeriön johdolla poikkihallinnollinen siviilikriisinhallintajaosto aloitti toimintansa kertomusvuonna. Niinikään ulkoasiainministeriön johdolla kriisinhallinnan siviilivalmiuksien kehittämistyöryhmä jatkoi työtään. Valiokunta toivoo, että nämä hallintojenväliset koordinaatioryhmät voivat käytännössä edistää hallinnon sisäistä koordinaatiota, niin että Suomen kokonaispanoksen yhdenmukaisuus ja painoarvo nousevat.

Valiokunta katsoo, että Suomen tulisi kehittää valmiuksia osallistua aktiivisemmin kansainväliseen kriisinhallintaan. Koulutuksella ja valmennuksella on kehittämisessä keskeinen asema. Asiantuntijalausuntojen perusteella siviilikriisinhallinnan koulutus Suomessa vaatii systemaattista yhteistyötä ja koordinaatiota sekä lisäresursseja. Sisäasiainministeriössä on selvitetty mahdollisuuksia koulutuksen institutionalisoimiseksi. Valiokunta pitää perusteltuna ja tarpeellisena esitystä itsenäisen siviilikriisinhallintakoulutuskeskuksen perustamisesta.

Koulutusta tulisi järjestää säännönmukaisesti kaikille siviilikriisinhallintaan osallistuville ja sen tulisi sisältää kaikille yhteisiä valmennusjaksoja tietyillä keskeisillä alueilla, kuten ihmisoikeudet, kulttuurisensitiivisyys ja turvallisuuskysymykset. Valiokunta korostaa, että koulutuksella ja valmennuksella voitaisiin huomattavasti parantaa osanottajien valmiuksia toimia kansainvälisissä katastrofitilanteissa sekä kriisinhallinta- ja rauhanoperaatioissa.

Ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyökertomuksen mukaan siviilikriisinhallintatehtäviin rekrytoitujen ja koulutettujen henkilöiden lukumäärä on kasvussa. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella siviilikriisinhallinnan valmiuksien vahvistamiseksi ja rekrytointipohjan kasvattamiseksi on — koulutuksen lisäksi —myös palvelussuhteiden ehtoja kehitettävä kilpailukykyisemmiksi. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä valmisteilla olevaan lakiesitykseen siviilikriisinhallinnasta ja toivoo, että myös sen avulla palveluehtoihin saataisiin kaivattua parannusta.

Keskeisenä kehittämisperiaatteena siviilikriisinhallinnassa on ollut, että suomalaisten voimavarojen painopisteen on oltava laadussa eikä määrässä. Valiokunta tukee tätä periaatetta. Koulutuksen ja valmennuksen lisäksi myös rekrytointipohjan kokonaisvaltainen kartoitus on oleellista. Eräänä jatkoselvittelyn aiheena voisi olla siviilipalvelusmiesten osallistuminen siviilikriisinhallintatyöhön. Tietoja henkilöresursseista tulisi kerätä koordinoidusti sekä YK:n, ETYJ:n että EU:n käyttöön, jotta eri järjestöillä on Suomen valmiuksista riittävästi tietoja. Tämän ohella hallituksen tulisi aktiivisesti edistää suomalaisten rekrytointia myös keskijohdon ja sitä korkeampiin tehtäviin kansainvälisissä operaatioissa.

Kehittämistoiminnan painopisteitä on valiokunnan mielestä syytä tarkastella aika ajoin uudestaan. Valiokunta katsoo, että poliisitoiminnan kehittämistä on tarkoituksenmukaista jatkaa ottaen huomioon toiminnan keskeinen asema kansainvälisessä kriisinhallinnassa. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että myös oikeusvaltion kehittämiseen, mukaan lukien ihmisoikeudet, kiinnitetään tulevaisuudessa suurempaa huomiota kehittämissuunnitelmissa.

Eduskunnan lausumat

Lainsäädännön muuttaminen Suomen solmimaa kansainvälistä sitoumusta vastaavaksi (HE 179/1997 vp)

Ulkoasiainvaliokunta on vuoden 2001 toimenpidekertomusta koskevassa mietinnössään UaVM 27/2002 vp hyväksynyt lausuman poistamisen, mutta hallitus ei ole poistanut lausumaa kertomuksesta.

Pakolaishakemusten käsittely ja YUTP-asioiden saattaminen ulkoasiainvaliokunnan tietoon (HE 245/1997 vp)

Ulkoasiainvaliokunta on vuoden 2001 toimenpidekertomusta koskevassa mietinnössään UaVM 27/2002 vp hyväksynyt lausuman poistamisen, mutta hallitus ei ole poistanut lausumaa kertomuksesta.

Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan eräiden artiklojen lisäratifiointitarve (HE 229/2001 vp)

Eduskunta edellytti ulkoasiainvaliokunnan Euroopan sosiaalisen peruskirjan hyväksymistä koskevan mietinnön (UaVM 16/2002 vp) hyväksymisen yhteydessä, että hallitus ryhtyy mietinnössä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen pikaisesti toimenpiteisiin, joiden tavoitteena on selvittää, voiko Suomi sitoutua noudattamaan seuraavia uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan määräyksiä: 3 artiklan 2 ja 3 kohta, 4 artiklan 1 kohta, 7 artiklan 9 kohta sekä 8 artiklan 3 ja 5 kohta. Hallitus on kertomuksen mukaan ryhtynyt työministeriön johdolla, yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa, selvittämään ulkoasiainvaliokunnan lausumassa edellytettyjä uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan eräiden artiklojen ratifiointitarvetta.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että selvitystyö ei kertomuksen perusteella ole juuri edennyt, ja katsoo, että lausuma on syytä säilyttää kertomuksessa.

Kehitysapu vähiten kehittyneille maille (K 5/2001 vp)

Ulkoasiainvaliokunta ehdotti vuoden 2000 hallituksen kertomusta koskevassa mietinnössään (UaVM 8/2001 vp) eduskunnan edellyttävän, että hallitus mahdollisimman pikaisesti toteuttaa asettamansa tavoitteen nostaa vähiten kehittyneille maille osoitettu kehitysapu 0,15 prosenttiin bruttokansantulosta ja osana vähiten kehittyneille maille osoitettavaa kehitysyhteistyötä kiinnittää kasvavaa huomiota tarttuvien tautien, erityisesti HIV/AIDS-epidemian, ehkäisemiseen, torjuntaan ja hoitoon.

Kertomuksen mukaan vähiten kehittyneiden maiden osuus Suomen kehitysyhteistyömäärärahoista on noin 0,08 prosenttia. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä kehitysmaapolitiikan tavoitteiden toiminnallistamisesta Suomen kehitysyhteistyössä (2001) todetaan, että valtaosa kahdenvälisestä lahjamuotoisesta avusta kanavoidaan pitkäaikaisille yhteistyömaille, joiden valinnassa yhtenä kriteerinä on maan köyhyys. Tämän perusteella Suomen tämänhetkisistä 11 pitkäaikaisesta yhteistyömaasta kolmessa (keskituloiset Peru, Egypti ja Namibia) siirrytään hallitusten välisestä lahjamuotoisesta yhteistyöstä muunlaiseen yhteistyöhön. Jäljelle jäävät pitkäaikaiset yhteistyömaat ovat kaikki joko LDC-maita tai matalan tulotason kehitysmaiksi luokiteltavia maita. Myös muista yhteistyömaista entistä suurempi osa kuuluu vähiten kehittyneisiin maihin.

Kertomuksen mukaan avun lisääminen LDC-maille on pitkän aikavälin tavoite, jota ei pystytä saavuttamaan ainoastaan painotuksia muuttamalla. Valtioneuvoston periaatepäätöksessä (2001) Suomen tukea HIV/AIDSin vastaiseen toimintaan päätettiin lisätä. Systemaattisen lähestymistavan varmistamiseksi ulkoasiainministeriössä valmisteltiin kehitysyhteistyön HIV/AIDS-linjaus, joka valmistui tammikuussa 2002. Suurin osa Suomen viime vuosina tukemista HIV/AIDS-hankkeista on kansalaisjärjestöhankkeita, jotka tukevat kehitysmaiden omia HIV/AIDS-ohjelmia. Käytännössä myös kaikki suuret terveydenhuoltohankkeet sisältävät HIV/AIDS-työtä, vaikka hankkeita ei tilastoida HIV-hankkeina. Myös ns. paikallisen yhteistyön määrärahasta osa menee HIV/AIDS-työhön. Suomi tukee pitkäaikaisten yhteistyömaidensa HIV/AIDS-strategioiden valmistelua ja toimeenpanoa. Myös moniin muiden sektoreiden hankkeisiin sisältyy HIV/AIDS-komponentti, esimerkiksi opetusalan hankkeisiin sisältyy HIV/AIDS-valistusta. Erityisesti Suomen tukea YK:n HIV/AIDS-ohjelmalle (UNAIDS) on lisätty viimeisten kahden vuoden aikana: kertomuksen mukaan vuonna 2001 tuki UNAIDSille oli yhteensä noin 6,7 miljoonaa euroa ja vuonna 2002 ennakkotiedon mukaan noin 2,9 miljoonaa euroa, kun se esim. vuonna 2000 oli noin 1,3 miljoonaa euroa ja vuonna 1999 noin 0,7 miljoonaa euroa.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että HIV/AIDS -epidemian osalta ulkoasiainministeriö on ryhtynyt toimenpiteisiin, mutta vähiten kehittyneille maille osoitetun kehitysavun osuudessa ei ole tapahtunut muutosta. Valiokunta katsoo, että lausuma on syytä säilyttää kertomuksessa. Valiokunta korostaa myös yleistä tavoitetta nostaa Suomen kehitysyhteistyön määrä 0,7 prosenttiin bruttokansantulosta.

Kansalaisjärjestöjen toiminnan rahoituksen kehittäminen (K 3/2002 vp)

Ulkoasiainvaliokunta esitti vuoden 2001 toimenpidekertomusta koskevassa mietinnössään (UaVM 27/2002 vp), että eduskunta edellyttää ulkoasiainministeriön valmistelevan selvityksen kansalaisjärjestöjen toiminnan rahoituksen kehittämisestä edellä tässä mietinnössä mainitut perusteet huomioon ottaen.

Kertomuksen mukaan valtioneuvoston periaatepäätös kehitysmaapolitiikan tavoitteiden toiminnallistamisesta Suomen kehitysyhteistyössä (2001) lähtee siitä, että yhdessä kansalaisjärjestöjen kanssa kehitetään uudenlaisia kehitysyhteistyön toteutustapoja. Periaatepäätöksen toimeenpanosuunnitelman mukaisesti kansalaisjärjestöhankkeiden hallinnointia ulkoasiainministeriössä kehitetään vastaamaan yhteistyön uusia painopisteitä ja toteutustapoja. Ministeriössä onkin mm. tehty selvitys mahdollisesta hanketuen hallinnoinnin ulkoistamisesta.

Kertomuksen mukaan kansalaisjärjestöjen osuus kehitysyhteistyön määrärahoista voidaan nostaa 15 prosenttiin. Toiminnan laajetessa järjestöjen osallistumismuotoja on tarpeen monipuolistaa. Valtioneuvos Holkerin kehitysavun tasoa ja laatua pohtinut työryhmä on pääpiirteissään päätynyt samantyyppiseen suositukseen. Ulkoasiainministeriö pyrkii yhdessä järjestöjen kanssa selvittämään, miten 0,15 prosentin tavoite voidaan saavuttaa niin, että muillakin kuin suurimmilla järjestöillä on mahdollisuus kehittää kehitysyhteistyötoimintaansa. Ulkoasiainhallinnossa on vuonna 2002 valmisteltu kansalaisyhteiskuntastrategiaa. Ulkoasiainministeriön strategian tavoitteena on tehostaa ministeriön yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa ja lisätä hallinnon avoimuutta ja kansalaisyhteiskunnan osallisuutta asioiden valmistelussa.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että otsikkoasiassa hallitus on ryhtynyt kehittämistoimenpiteisiin, mutta katsoo, että lausuma on tarpeen säilyttää kertomuksessa.

Yhteistyön tiivistäminen kehitysrahoituslaitoksissa käsiteltävien asioiden suhteen (K 3/2002 vp)

Ulkoasiainvaliokunta esitti vuoden 2001 toimenpidekertomusta koskevassa mietinnössään (UaVM 27/2002 vp) eduskunnan lausumaa, jossa edellytettiin valtioneuvoston selvittävän, miten yhteistyötä kehitysrahoituslaitoksissa käsiteltävien asioiden suhteen voidaan tiivistää niin kansallisesti kuin EU-tasolla.

Kertomuksen mukaan Suomi painottaa erityisesti Vuosituhatjulistuksen kehitystavoitteiden keskeisyyttä kaikkien kehitysrahoituslaitosten toiminnassa niiden kanssa käytävissä kahdenkeskisissä neuvotteluissa ja lisärahoitusneuvotteluprosessien yhteydessä. Vuoden 2002 alussa perustettiin ulkoasiainministeriön, valtiovarainministeriön ja Suomen Pankin kehitysrahoituslaitosyhteistyöhön korkean tason ohjausryhmä ja sen alaisena toimiva projektiryhmä asioiden tehokkaampaa ja koherentimpaa käsittelyä varten. Tätä työtä jatketaan ja tiivistetään. Valtioneuvoston periaatepäätöksen toimeenpanosuunnitelma lähtee siitä, että parlamentaarisen seurannan ja ohjauksen tulee olla säännöllinen ja vakiintunut osa koko kehitysyhteistyön hallintoprosessia. Yhteistyö mm. eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan kanssa onkin tiivistynyt vuoden 2002 aikana, kun kansanedustuslaitos on kytketty aikaisempaa tiiviimmin mukaan kansalliseen konferenssivalmisteluun ja -seurantaan, mm. juuri kehitysrahoitusprosessiin.

Ulkoasiainvaliokunta pitää myönteisinä valtioneuvoston puitteissa tehtyjä toimia, joilla pyritään parantamaan kotimaassa kehitysrahoituslaitoksissa käsiteltävien asioiden koordinaatiota ja koherenssia. Valiokunta katsoo kuitenkin, että lausuma on syytä säilyttää kertomuksessa.