Perustelut

Valiokunta pitää hyvänä ehdotuksen lähtökohtaa, jonka mukaan ensisijainen vastuu pankin toiminnan ylläpitämisestä sekä kriisinratkaisun rahoittamisesta on pankin omistajilla ja sijoittajilla. Yhteisen kriisinratkaisumekanismin tavoitteena on näin muuttaa merkittävällä tavalla ongelmiin ajautuvien pankkien kohtelua; uudessa kehikossa ongelmapankki joko järjestellään uudelleen tai se ajetaan hallitusti alas omistajien ja sijoittajien kantaessa vastuun kriisinratkaisun kustannuksista.

Mikäli sijoittajavastuun toteuttaminen ei riitä kriisinratkaisutoimenpiteiden rahoittamiseen, rahoituskapasiteettia täydennetään toimialan vastuulla, ts. pankeilta kerättäviin vakausmaksuihin perustuvalla kriisinratkaisurahastolla.

Valiokunta pitää tärkeänä pyrkimystä katkaista julkisen talouden ja vaikeuksissa olevien pankkien yhteys. Veronmaksajien suojaamisen ohella on myös tärkeää, että euromaille luodaan pakollinen, toimiva ja yhtenäinen kriisinratkaisumekanismi, joka varmistaa nopeat ja monipuoliset kriisinratkaisut ja jossa omistaja- ja sijoittajavastuu toteutuu mahdollisimman tehokkaasti.

Komission ehdotukseen sisältyy kuitenkin useita ongelmia. Puheenjohtajamaan 7.11.2013 tekemään kompromissiehdotukseen sisältyy tosin ratkaisuja, jotka parantavat komission alkuperäistä, 10.7.2013 antamaa esitystä, mutta uuteenkin ehdotukseen sisältyy vielä useita avoinna olevia kysymyksiä; näitä ovat mm. sijoittajavastuusäännösten voimaantulo ja yhteisen kriisinratkaisumekanismin päätöksentekomalli.

Asia liittyy läheisesti pankkien ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin (BRRD), joka sisältää asiaa koskevan aineellisen lainsäädännön ja josta neuvostossa on jo viime kesäkuussa saavutettu yhteisymmärrys. BRR-direktiivin tavoitteena on mm. ennaltaehkäistä pankkien kriisiytymistä tai ainakin puuttua ongelmiin mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Vasta viimeisenä keinona siirryttäisiin varsinaiseen kriisinratkaisumenettelyyn, josta nyt on kysymys.

Valiokunta korostaa BRR-direktiivin merkitystä ja katsoo, että sen hyvä ja tehokas toimeenpano vähentää tarvetta turvautua yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin, jonka mahdollisuudet akuutin kriisin ratkaisemiseen voivat olla heikot mm. järjestelmän monimutkaisuuden vuoksi.

Jäsenmaiden taloudellinen vastuu

Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että mekanismi voi aiheuttaa jäsenmaille merkittäviä taloudellisia vastuita. Ehdotus tosin korostaa sijoittajien ja omistajien sekä sen jälkeen rahaston vastuuta, mutta se ei sulje pois jäsenvaltioiden rahoitusvastuuta, vaan jäsenmaat voivat joutua vastuuseen sen jälkeen, kun sijoittajien ja rahaston varat on käytetty.

Pankkien ja rahoituslaitosten maksamista maksuista koostuva rahasto ei myöskään olisi käytössä vielä mekanismin käynnistyessä, sillä rahaston tavoitekoko (55 mrd. euroa) on tarkoitus saavuttaa vasta 10 vuoden siirtymäajan jälkeen. Euroalueen taloudelliset näkymät eivät lupaa suotuisia olosuhteita rahoituslaitosten tervehdyttämiselle, vaan on pelättävissä, että euroalueen pankeissa ilmenee tuen tarvetta ennen siirtymäajan päättymistä. Komission ehdotuksen nopeasta aikataulusta seuraa, että yhteinen kriisinratkaisurahasto olisi alirahoitettu useiden vuosien ajan, mikä voi johtaa pankkiunioniin osallistuvien jäsenvaltioiden fiskaaliseen vastuuseen.

Vastuisiin liittyvää epävarmuutta lisää se, että em. pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin sisältyvät sijoittajavastuusäännökset tulevat voimaan vasta 1.1.2018. Tämä lisäisi painetta yhteisten varojen käytölle erityisesti vuosina 2015—2018. Paine yhteisten varojen käytölle on korostunut myös sen jälkeen ainakin siihen saakka, kunnes rahaston tavoitekoko on saavutettu.

Valtiovarainvaliokunnalla ei ole käytettävissään perustuslakivaliokunnan lausuntoa eikä sen arviota siitä, miten asetus vaikuttaa eduskunnan budjettivaltaan ja rajoittaako se mahdollisesti perustuslain vastaisesti Suomen budjettisuvereniteettia.

Valiokunta katsoo kuitenkin valtioneuvoston tavoin, että kynnys yhteisten varojen käytölle on nyt asetettu liian matalalle. Valiokunta kiinnittää vakavaa huomiota asetuksen vaikutuksiin Suomen julkiselle taloudelle, sillä jäsenmaille tuleville vastuille ei ole asetettu ylärajaa, jolloin niiden suuruusluokka voi olla merkittävä ja täysin ennustamaton. On myös muistettava, että Suomi on jo nyt sitoutunut varsin mittaviin taloudellisiin vastuisiin mm. ERVV:n ja EVM:n kautta, minkä lisäksi Suomen julkinen talous on muutoinkin velkaantunut voimakkaasti.

Valiokunta viittaa myös eduskunnan joulukuussa 2012 hyväksymään lausumaan (VaVM 38/2012 vp — HE 155/2012 vp), jonka mukaan eduskunta edellyttää, että vaiheittaisten muutosten kumulatiivinen vaikutus eduskunnan budjettivaltaan sekä kansalliseen suvereniteettiin on otettava korostetun huolellisesti huomioon, jos EU-sääntelyä jatkossa aiotaan edelleen vahvistaa kansallista päätöksentekoa rajoittavalla tavalla.

Valiokunta pitää välttämättömänä, että Suomen kansallinen budjettisuvereniteetti turvataan ja että yhteisten varojen käytölle asetetaan selkeät säännöt. Valiokunnan mielestä on myös selvää, että jäsenmaa ei voi toimia rahoittajana ilman, että sen parlamentti päättää rahoitussitoumuksista. Poliittinen tuki on siten välttämätön toimille, joihin sisältyy yhteisen rahaston käyttö sijoittajanvastuun rajaamiseen tai jotka edellyttävät turvautumista vaihtoehtoisiin rahoituslähteisiin. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että ehdotettu menettely loukkaisi EU:n perussopimuksen bail out -säännöstä.

Valiokunta edellyttää, että kriisinratkaisuviranomaisella on oltava heti alusta lähtien käytössään elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaiset sijoittajanvastuuta koskevat täydet toimivaltuudet kaikissa jäsenmaissa. Tämä on välttämätöntä, jotta kriisinratkaisuviranomainen voi tehokkaasti puuttua ongelmapankkien toimintaan ilman turvautumista julkisiin varoihin.

Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää myös välttämättömänä, että kriisinratkaisumekanismille ei myönnetä automaattista pääsyä EVM:n varoihin. Julkista varautumisjärjestelyä ei ole nostettu esille puheenjohtajan kompromissiehdotuksessa, mutta valtioneuvoston kirjelmän mukaan neuvotteluissa on ollut esillä, että rahastolla tulee olla mahdollisuus saada ulkopuolista rahoitusta lainaamalla ja että julkinen varautumisjärjestely voisi olla EVM.

Valiokunnan mielestä jäsenvaltioiden tulisi selkeästi sopia siitä, että rahasto ei tule saamaan rahoitusta eikä sitoumuksia jäsenmailta.

Rahasto

Valiokunta kiinnittää huomiota myös rahastoon liittyvään yhteisvastuullisuuteen, sillä järjestelmään kuuluvat pankit ja rahoituslaitokset joutuvat osallistumaan kriisinhoitotoimien rahoittamiseen kriisinratkaisurahaston kautta kaikissa pankkiunioniin kuuluvissa maissa. Komission ehdotus merkitsee näin ollen sitä, että myös suomalaiset luottolaitokset osallistuisivat kriisinhallinnon kustannuksiin muiden pankkiunioniin osallistuvien maiden luottolaitosten kriisinhallinnan osalta.

On toisaalta muistettava, että vastaavasti koko pankkiunionin pankkisektori osallistuisi suomalaisen luottolaitoksen kriisinhallinnan kustannusten kattamiseen. Suomen pankkisektori on tällä hetkellä hyvässä kunnossa, mutta silti ei ole pois suljettua, että tulevaisuudessa pankkisektorin ongelmat koskettavat myös Suomea. Euroalueen nykyiseen pankkikriisiin liittyvien tukitoimien kohdalla on kuitenkin suuri riski, että suomalaiset luottolaitokset joutuvat rahoituspäätösten nettomaksajiksi. Rahaston olemassaolo voi myös osaltaan lisätä moraalikatoa.

Valiokunta pitää myös ongelmallisena pankkien maksujen suuruutta rahastolle ja katsoo, että maksujen tulisi olla suhteessa kunkin pankin muodostamaan riskiin. Tällöin huomioon pitäisi ottaa myös pankin vakavaraisuus sekä luottojen riskipitoisuus.

Edellä mainittuun viitaten valtiovarainvaliokunta katsoo, että Suomen tulee ensisijaisesti pyrkiä ratkaisuun, jossa yhteistä kriisinhallintarahastoa ei perusteta ja, jos sellainen perustetaan, siihen osallistuisivat vain ne maat, jotka haluavat liittyä siihen. Rahaston varoja tulee joka tapauksessa käyttää vain rahaston jäsenmaiden yksimielisellä päätöksellä.

Valiokunnan mielestä tätä ratkaisua puoltaa myös se, että kaikki EU:n jäsenmaat eivät osallistu keskitettyyn sääntelyyn, vaikka pankkitoiminta on Euroopan laajuista eikä vain euroalueelle keskittyvää. Etenkin Suomen kohdalla tilanne on ongelmallinen, sillä maamme pankkijärjestelmästä suuri osa on ruotsalaisessa ja tanskalaisessa konsernissa.

Valiokunnan mielestä tulee myös selvittää mahdollisuudet verkostomalliseen ratkaisuun, jossa yhtenäisen päätöksentekomenettelyn avulla varmistetaan menettelyjen samankaltaisuus. Verkostorakenteessa kansallisilla rahastoilla olisi velvollisuus osallistua kriisinhoidon kustannusten kattamiseen, mikäli kyseessä on niiden jäsenenä oleva rahoituslaitos. Tämä rajaisi yhteisvastuun niihin maihin, joissa rahoituslaitos toimii.

Päätöksenteko

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että asetuksen oikeusperusta ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät mahdollista komission ehdotuksen mukaisen harkinta- ja päätösvallan osoittamista kokonaisuudessaan kriisinhallintaviranomaiselle. Oikeusperustaa ja päätösvaltaa koskevat kysymykset ovat vielä avoinna neuvotteluissa, mutta kompromissiehdotus lähtee siitä, että ylin päätösvalta on komissiolla. Kriisinratkaisuneuvoston itsenäistä harkintavaltaa on uusimmassa ehdotuksessa rajattu, jolloin sen tehtävät painottuvat esitysten laatimiseen ja valmisteluun komissiolle.

Valiokunta tukee valtioneuvoston esitystä minimikustannusperiaatteen noudattamisesta, millä rajoitettaisiin kriisinratkaisuviranomaisen harkintavaltaa. Tämä merkitsisi sitä, että resoluutiopäätöksenteossa kriisinratkaisuviranomaisen tulisi valita yhtä tehokkaista tavoista se, joka aiheuttaa pienimmät kustannukset kriisinratkaisurahastolle. Tästä periaatteesta poikkeaminen edellyttäisi päätöksentekoa poliittisella tasolla.

Minimikustannusperiaatteen noudattaminen varmistaisi sijoittajanvastuun toteutumisen, se ehkäisisi moraalikatoa ja suojaisi toimialan yhteisiä varoja sekä veronmaksajia. Tämä vastaisi myös Suomen tavoitetta, jonka mukaan kriisinratkaisumekanismille pitää osoittaa tehokkaat ja tarkkarajaiset valtuudet ja yhteisten varojen käytölle pitää olla poliittinen tuki.

Komission päätösvalta perustuu sinänsä perussopimuksiin, mutta valiokunnan mielestä sen asema on ongelmallinen mm. siitä syystä, että komission kokoonpano on erilainen kuin kriisinratkaisumekanismissa. Valiokunnan mielestä jatkossa on myös syytä arvioida, tulisiko neuvoston pidättää asetusta koskeva täytäntöönpanovalta SEUT 291 artiklan nojalla itsellään delegoimatta sitä komissiolle.

Rahaston koko

Ehdotuksen mukaan rahaston koko olisi 55 mrd. euroa, joka vastaisi 1 prosenttia pankkiunionissa toimiluvan saaneiden laitosten suojattujen talletusten yhteismäärästä. Tämä 55 mrd. euron tavoitetaso olisi määrä saavuttaa 10 vuoden aikana. Rahaston tavoitekoko muuttuu pankkialan kasvaessa, sillä se vastaisi aina 1 prosenttia suojatuista talletuksista.

Rahasto on kooltaan varsin vaatimaton, mutta rahaston ei ole tarkoitus toimia pankkien pelastusrahastona, vaan sen avulla voitaisiin turvata esim. pankin lyhytaikainen likviditeetti ennen pankin alasajoa. Komission arvion mukaan rahasto olisi riittävä varmistamaan hallitun kriisinratkaisun edellyttäen, että velkojien osuus velkakirjojen arvon alaskirjauksessa on vähintään 8 prosenttia kriisinratkaisun kohteena olevan laitoksen velkojen kokonaismäärästä ja omista varoista.

Valiokunnan mielestä järjestelmä voi käynnistyä näin pienen rahaston varassa vain siinä tilanteessa, että sijoittajanvastuuta koskevat säännöt ovat voimassa ja pankkien pääomitustarpeet on hoidettu ja varmistettu, että pankit ovat perustaltaan hyväkuntoisia ja luotettavia. Rahaston pääomasta tulisi myös olla kerättynä ainakin puolet ennen sen käyttöön ottoa. Muutoin rahaston pieni koko lisää entisestään paineita kääntyä euroalueen veronmaksajien puoleen.

Voimaantulo

Yhteinen kriisinratkaisumekanismi nojaa toiminnassaan keskeisesti pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin sekä talletussuojadirektiiviin, mistä johtuen kyseiset direktiivit on tärkeää saattaa voimaan suunnitellussa aikataulussa kaikissa EU-maissa ja kaikilta osin. Erityisen tärkeää on huolehtia siitä, ettei mekanismi tule voimaan ennen kuin BRR-direktiivin mukainen sijoittajavastuu astuu voimaan vuonna 2018.

Pankkien kunnossa on tällä hetkellä hyvin suuria eroja maiden välillä. On siksi tärkeää, että pankkien välittömät pääomitustarpeet selvitetään perusteellisesti ennen kriisinratkaisumekanismin käyttöönottoa ja pääomitussuunnitelmat toimeenpannaan ennen kuin pankit tulevat mekanismin piiriin. Näin voidaan vähentää riskiä ja tarvetta mekanismin välittömälle käyttöönotolle sen toiminnan alkuvaiheessa. Valtiovarainvaliokunnan mielestä mekanismia ei pidä missään tapauksessa käyttää stressitestien jälkeisiin järjestelyihin.

Asian aikataulutavoite on tällä hetkellä kuitenkin varsin tiukka: Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti asiassa pyritään saavuttamaan neuvoston yleisnäkemys vuoden loppuun mennessä, ja puheenjohtajavaltio aikoo tavoitella asiassa neuvoston yleisnäkemystä jo 15.11.2013 pidettävässä Ecofin-neuvostossa.

Valtiovarainvaliokunta pitää välttämättömänä, että asian perusteelliselle käsittelylle varataan riittävästi aikaa niin kansallisesti kuin myös unionin toimielimissä. Kestävän, toimivan ja muutoinkin laadukkaan järjestelmän aikaansaamista ei saa vaarantaa puutteellisella valmistelulla ja liian nopealla päätöksenteolla.