Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Näin ollen valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä.

Esityksen taustana on eduskunnankin useassa yhteydessä esittämä yleinen huoli eduskunnan budjettivallasta ja ennen muuta tyytymättömyys eduskunnan saamaan jälkikäteisraportointiin. Asiassa on siten perimmältään kysymys kansanvaltaisuuden toteutumisesta budjettiprosessissa.

Hallituksen esityksestä ilmenee, että valmistelun ensimmäisenä vaiheena oli eduskunnan puhemiesneuvoston asettama valtiontaloudellisen kertomusmenettelyn kehittämistä selvittänyt työryhmä, ns. kertomusmenettelytyöryhmä. Osittain rinnakkain kertomusmenettelytyöryhmän kanssa valtiovarainministeriö asetti eri ministeriöiden sekä Valtiontalouden tarkastusviraston ja Valtiokonttorin edustajista koostuneen valtion tilinpäätöstyöryhmän. Tärkeänä lähtökohtana olivat myös valtion keskushallinnon uudistusta valmistelleen ministerityöryhmän suositukset tulosohjauksen ja tulosvastuun terävöittämisestä. Samoin taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD on esittänyt suosituksia Suomen budjetointijärjestelmään sekä valtion talouden ja toiminnan ohjaus- ja johtamisjärjestelmään liittyen.

Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että vaikka lakiesitys onkin lainsäädäntöä koskevilta osiltaan selväpiirteinen ja koskee vain hyvin rajoitettua määrää säännöksiä talousarviolaissa, se on hyvin laaja ja perusteellinen. Esityksen merkittävyys perustuukin siihen, että talousarviojärjestelmä ja talousarvio ovat valtionhallinnon toiminnan ohjauksen kannalta erittäin merkittäviä asioita. Esityksen laajuutta selittää myös se, että sen perusteluissa on pyritty käsittelemään tulosohjauksen ja tilivelvollisuuden keskeisiä periaatteita myös valtionhallinnon sisäisissä suhteissa. Valiokunta pitää tilinpäätösuudistuksen esittämistapaa onnistuneena ja informatiivisena. Hallituksen arvio tuoda eduskunnan käsittelyyn hallituksen esityksen yhteydessä kokonaisvaltaisesti myös tulosohjausjärjestelmän toimivuuteen liittyvät kysymykset on käsittelyn kuluessa osoittautunut oikeaksi.

Valtiovarainministeriön valmistelun kuluessa saamissa lausunnoissa on esitetty huoli uudistuksen toimeenpanon aikataulusta. Tämä huoli ei ole kohdistunut niinkään valmistelun kiireellisyyteen, vaan riittävän ajan varaamiseen toimeenpanoon. Myös valtiovarainvaliokunta pitää toimeenpanovaihetta tärkeänä, mitä silmällä pitäen asian jatkovalmisteluun on kiinnitettävä erityistä huomiota. Tähänastista valmistelutyötä voidaan pitää aikataulu huomioon ottaen huomattavan perusteellisena. Varautumisaikaa uudistukseen voidaan pitää kohtuullisena ottaen huomioon, että olennaiset linjaukset tehtiin eduskunnan puhemiesneuvostossa jo vuonna 2002 ja uusimuotoinen tilinpäätöskertomus olisi eduskunnan käsiteltävänä ensimmäisen kerran vuonna 2005. Myös eduskunnan on syytä omalta osaltaan varautua tulevaan uudistukseen. Osana tätä varautumista on jo käynnistetty hanke, jossa selvitetään parlamentaarisen valtiontaloudellisen valvonnan uudelleenorganisointia eduskunnassa.

Tulosohjauksen ja tulosraportoinnin kehittäminen vaatii pitkäjänteistä työtä. Tämä merkitsee sitä, että uusimuotoisen kertomusmenettelyn mukaiselle raportoinnille ensimmäisenä vuotena asetettavat vaatimukset on pidettävä kohtuullisina.

Valtion tilinpäätöskertomus

Kuten edellä on käynyt ilmi, valtion tilinpäätöskertomus korvaisi nykyisen valtiovarain hoidosta ja tilasta eduskunnalle annettavan kertomuksen, ns. tilakertomuksen. Tilinpäätöskertomus jakaantuisi valtion tilinpäätökseen ja hallituksen tilinpäätöskertomukseen. Sitä luonnehditaan esityksen perusteluissa valtiontalouden vuosikertomukseksi. Tilinpäätöskertomuksessa tarkasteltaisiin valtiontalouden ja toiminnan tuloksellisuuden näkökulmasta muun muassa hallitusohjelman mukaisia politiikkaohjelmia sekä hallitusohjelman ja hallituksen strategia-asiakirjan mukaisia keskeisiä strategisia tavoitteita. Vuosikymmenten kuluessa valtionhallinto on sektoroitunut, ja yli hallinnonalojen menevä tarkastelu jää usein tekemättä. On hyvä, jos tilinpäätösuudistus omalta osaltaan laajentaa näkökulmaa.

Valtiovarainvaliokunta on hallituksen vuosien 2000—2002 tilakertomuksista antamissaan mietinnöissä VaVM 25/2001 vp, VaVM 26/2002 vp ja VaVM 22/2003 vp kiinnittänyt huomiota tähänastisen tilakertomuksen puutteisiin. Yhtenä merkittävänä puutteena on todettu, että tilakertomuksen sisältämissä hallinnonalojen tuloksellisuuskuvauksissa yhteiskuntapoliittisesti merkittävät asiat hukkuvat pienempien ja vähäpätöisempien hankkeiden sekaan. Valtiovarainvaliokunta onkin pitänyt tarpeellisena, että saavutettuja tuloksia jatkossa verrattaisiin systemaattisemmin sekä hallitusohjelman että ministeriöiden tavoitteisiin. Lähtökohtaisesti ehdotettu uudistus näyttäisi toteuttavan tämän vaatimuksen.

Tuloksellisuuden peruskäsitteistö

Vaikka hallituksen tilakertomusten sisältämä tuloksellisuuden raportointi onkin viime vuosina kehittynyt, se on valiokunnan havaintojen mukaan edelleen epäyhtenäistä ja raportoinnin syvyys vaihtelee hallinnonaloittain. Pelkkään hankkeiden kuvaukseen keskittyneen tiedon pohjalta on ollut vaikea päätellä niiden suoranaista tuloksellisuutta.

Tuloksellisuus jaettaisiin esityksen mukaan yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen ja toiminnalliseen tuloksellisuuteen. Vaikuttavuus kuvaisi politiikalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen astetta ja aiheutuneita kustannuksia. Toiminnallisessa tuloksellisuudessa olisi puolestaan kysymys tietyn yksittäisen organisaation tai toimenpidesektorin toiminnan onnistuneisuudesta ja suhteesta aiheutuneisiin kustannuksiin.

Esityksessä lähdetään siitä, että yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehitys on pitkäkestoista. Valtiontaloudessa se on myös usean eri ministeriön hallinnonalojen aikaansaannosten yhteissumma. Joissakin tapauksissa halutut muutokset olisivat voineet toteutua ilman julkisen hallinnon toimenpiteitäkin. Erityisesti viimeksi mainittu aiheuttaa ongelman tilivelvollisuusraportoinnille. Valtiontalouden toiminnassa on otettava huomioon myös sivuvaikutukset; tiettyyn päämäärään pyrkiminen voi aiheuttaa myös sellaisia vaikutuksia, joita toiminnassa ei tavoiteltu.

Toiminnallinen tuloksellisuus asettaa ministeriöille ja yksittäisille virastoille ja laitoksille sekä ennen muuta niiden johdolle uusia vaatimuksia. Samalla kun ministeriöiden ohjausotteen terävöittämiseen on syytä kiinnittää huomiota, on niiden ohjaustoimintaa pyrittävä arvioimaan. Yhtenäisten raportointimuotojen kehittäminen hyvinkin erilaisille organisaatioille on haasteellinen tehtävä. Valiokunta on jo aiemmin painottanut tulosvastuuajattelun terävöittämisessä ennen muuta tuloksellisuusraporttien käsittelyä ministeröissä. Tämä olisi edellytys myös eduskunnalle esitettävien raporttien laadun parantamiseen.

Valiokunta toteaa, että tuloksellisuuden peruskäsitteistö ei ole kaikilta osin vielä vakiintunut. Käsitteistön tarkistaminen on monelta osin ilmeisen perusteltua. Valiokunta korostaa uusitun käsitteistön selkeän määrittelyn merkitystä talousarvioasetuksessa ja muissa määräyksissä sekä riittävää ohjeistusta, koulutusta ja tiedottamista.

Oikeat ja riittävät tiedot

Talousarviolakiin otettaisiin vaatimus siitä, että valtion tilinpäätöksen ja siihen otettavien tuloksellisuuden kuvausten tulisi antaa oikeat ja riittävät tiedot valtion talousarvion noudattamisesta, tuotoista ja kuluista, taloudellisesta asemasta ja tuloksellisuudesta.

Valtiovarainvaliokunta pitää perusteltuna oikeiden ja riitävien tietojen vaatimuksen nostamista lakitasolle sen periaatteellisen merkityksen korostamiseksi. Oikeiden ja riittävien tietojen sisältöä tulee kuitenkin jatkotyössä täsmentää. Valtiontalouden tarkastusvirastolta saadun selvityksen mukaan talousarvioasetuksen määräysten riittämättömyys oikeisiin ja riittäviin tietoihin vaadittavien taloudellisuus- ja tuottavuustietojen osalta on ollut merkittävä ongelma. Asiaan on liittynyt myös ministeriöiden heikko ohjausote ja tavoitteiden puuttuminen koskien näitä tuloksellisuuden osa-alueita. Valtiovarainvaliokunta pitää oikeiden ja riittävien tietojen sisällön täsmentämistä tarkastusviraston näkökulmasta siinäkin mielessä erityisen tärkeänä, että tilintarkastuksen yleinenkin tehtävä on tarkastustyöllä varmistaa tilinpäätösten oikeita ja riittäviä tietoja. Normien tulee siten tältä osin olla selkeitä ja johtaa hallinnossa yhtenäiseen näkemykseen oikeiden ja riitävien tietojen sisällöstä.

Virastojen ja laitosten tilinpäätökset ja toimintakertomukset

Virastojen ja laitosten tilinpäätöksistä ja toimintakertomuksista on säädetty lakiehdotuksen 21 §:ssä. Pykälä on tarkoitettu antamaan perusteet valtion viraston ja laitoksen tilivelvollisuudelle ja siihen kuuluvalle tulosvastuulle. Pykälää ehdotetaan uudistettavaksi siten, että siihen otettaisiin nykyisin talousarvioasetuksessa säädetty vaatimus oikeiden ja riittävien tietojen antamisesta talousarvion noudattamisesta, viraston ja laitoksen tuotoista ja kuluista sekä taloudellisesta asemasta ja toiminnallisesta tuloksellisuudesta.

Tarkoituksena on saada aikaan järjestelmä, jossa

1. talousarvioasetuksen mukaisesti tilivirastoksi määritelty virasto ja laitos tai tilivirastoksi määrätty virastojen ja laitosten taloushallinnollinen kokonaisuus laatisivat tiliviraston tilinpäätöksen täydellisine tilinpäätöslaskelmineen ja tilinpäätökseen kuuluvine toimintakertomuksineen ja

2. jokainen hallintolailla ja -asetuksella perustettu ja säädetty virasto ja laitos, jonka kanssa ministeriö on käytännössä tehnyt ns. tulossopimuksen, on velvollinen laatimaan erillisen toimintakertomuksen.

Oikeiden ja riittävien tietojen vaatimus koskisi lakiehdotuksen mukaan sekä tiliviraston tilinpäätöstä ja siihen liittyvää toimintakertomusta että viraston ja laitoksen toimintakertomusta. Valtiontalouden tarkastusvirasto on pitänyt lakiehdotusta tältä osin ongelmallisena ja katsonut, että tilinpäätöksen oikeiden ja riittävien tietojen vaatimus tulisi asettaa vain tilinpäätösvelvollisiksi määrätyille virastoille eli tilivirastoille.

Valtiovarainministeriöltä saadun selvityksen mukaisesti valiokunta katsoo, että myös erillisessä toimintakertomuksessa olisi perusteltua olla määrärahojen käyttöä kyseisessä virastossa koskevia tietoja sekä tietoja viraston tuotoista ja kuluista sekä taloudellisuudesta. Nämä tiedot esitettäisiin toimintakertomuksen tuloksellisuuden kuvauksessa eikä täydellisinä tilinpäätöslaskelmina. Tällainen raportointivelvollisuus on tähän saakka ollut ministeriöiden päätettävissä. Osana tulosohjauksen terävöittämistoimia se otettaisiin nyt lakiin velvoittavana. Valiokunnan mielestä tällainen lakitasoinen velvoite on perusteltu, kun otetaan huomioon järjestelmän selkeyteen liittyvät näkökohdat.

Valiokunta pitää perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena nykyisen sääntelytavan säilyttämistä, jossa talousarviolaissa säädetään yleisluonteisesti viraston ja laitoksen tilinpäätöksistä ja toimintakertomuksista — kuitenkin siten, että molempien osalta lisätään oikeiden ja riittävien tietojen periaate lakiin. Se, mitkä virastot ja laitokset laatisivat täydelliset tilinpäätöslaskelmat ja mitkä ainoastaan toimintakertomuksen, säädettäisiin talousarvioasetuksella. Myöskään tilivirastokäsitettä ei ole perusteltua ottaa lakiin, vaan asia kuuluu luonteensa mukaisesti valtioneuvoston vastuulle ja valtioneuvoston asetuksella järjestettäväksi.

Controller-toiminto

Esityksessä viitataan siihen, että valtioneuvostolla ei ole nykyisin riittäviä valtioneuvostoa ja sen ministeriöitä yhteisesti palvelevia toiminta- ja työvälineitä tilinpäätösraportoinnin oikeellisuudesta ja riittävyydestä sekä tulosvastuun toteuttamisesta huolehtimiseen. Näitä, samoin kuin valtiontalouden ja toiminnan ohjausjärjestelmän toimivuudesta huolehtimista, on pidettävä kuitenkin selkeästi hallituksen ja sen alaisen hallinnon tehtävinä. Oikeiden ja riittävien tietojen turvaaminen tilinpäätösraportoinnissa edellyttää, että ennen muuta valtiovarainministeriön palvelukykyä ohjaus- ja raportointijärjestelmän asiantuntijana ja arvioijana kehitetään.

Vastauksena edellä todettuihin haasteisiin esityksessä ehdotetaan erillisen controller-toiminnon perustamista valtiovarainministeriöön. Toiminto olisi erityisesti valtioneuvostoa ja sen ministeriöitä sekä valtionhallintoa laajemminkin palveleva toimialansa asiantuntija- ja analyysiyksikkö. Se olisi sijoitettu valtiovarainministeriön yhteyteen, vaikka ei olisikaan kaikilta osin tavanomainen valtioneuvostolaissa tarkoitettu ministeriön toimintayksikkö. Tätä perustellaan esityksessä sillä, että tehtävien tuloksellinen hoitaminen valtioneuvostoa ja koko valtionhallintoa palvelevalla tavalla edellyttävät käytännössä toiminnallista riippumattomuutta. Laissa säädettäisiin valtioneuvoston controllerille ja apulaiscontrollerille toimivalta ratkaista tietyt asiat itsenäisesti.

Valtiovarainvaliokunta pitää edellä todetuilla perusteilla erillisen controller-toiminnon perustamista tarpeellisena. Yksikköä voidaan perustella myös ministeriötason tuen lisäämisellä valtionhallinnossa. Samoin edellä todettu yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja sen muutoksen arviointi puoltavat tarvetta tarkastella ministeriöiden toimialarajat ylittäviä kokonaisuuksia. Controller-toiminnosta voi olla tässä apua.

Valiokunta painottaa sitä esityksessäkin todettua näkökohtaa, ettei controller-toiminnossa ole kyse tilintarkastuksesta tai sisäisestä tarkastuksesta. Valtiontalouden ulkoisesta tarkastuksesta huolehtii Valtiontalouden tarkastusvirasto. Valtiontilintarkastajien valvontatoimessa on taas kyse vuosittaisen tilinpäätösprosessin ulkopuolellekin ulottuvasta, eduskunnan omasta näkökulmasta tehtävästä parlamentaarisesta valvonnasta. Näin eri toimijoille ja valvonnan lohkoille muodostuisi ehdotetussa järjestelmässä selkeä tehtävä, ja järjestelmä muodostaisi loogisen kokonaisuuden.

Valiokunta toteaa, että valtiovarainministeriöllä on jo nyt controller-tyyppisiä tehtäviä, jotka ovat kuitenkin hajallaan. On hyvä, että nämä kootaan yhteen. Tarkoitus on saadun selvityksen mukaan, että uudistuksen yhteydessä ei tule lisäresursseja muualle kuin valtiovarainministeriöön. On kuitenkin nähtävissä, että uudistus lisää myös muiden hallinnonalojen työmäärää. Kun henkilöstöä ei lisätä, tämä edellyttää toimintojen tehostumista. Ehdotettu valtiovarain controller-toiminto on tarkoitettu myös ministeriöiden asiantuntijatueksi laskentatoimen ja sen hyödyntämisen kehittämisessä ja järjestämisessä. Tämä ei poista tarvetta seurata myös yksittäisten ministeriöiden resurssien riittävyyttä.

Hallituksen esityksen yleisperusteluista ilmenee, että valmistelun yhteydessä on pohdittu myös säännösehdotuksissa käytettyä controller-ilmaisua. Tämä vierasperäinen ilmaisu on sen vakiintuneen perusmerkityksen vuoksi kuitenkin ehdotettu otettavaksi käyttöön talousarviolaissa toiminnon nimenä ja sen päällikkövirkamiesten virkanimikkeenä. Valiokunta on keskustellut tämän korvaamisesta suomalaistetulla kontrolleri-ilmaisulla. Valiokunta ei kuitenkaan tältäkään osin ehdota muutosta.

Laskentatoimi

Valtiovarainvaliokunta on sekä valtion tilakertomuksesta antamassaan mietinnössä VaVM 22/2003 vp että VTV:n kertomuksesta antamassaan mietinnössä VaVM 29/2003 vp todennut laskentatoimen keskeisen aseman raportoinnin kehittämisessä ja tulosohjausjärjestelmälle asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Jälkimmäisessä mietinnössä on todettu, että laskentatoimen heikosta tilasta joudutaan samoja tilivirastoja huomauttamaan vuodesta toiseen. Laskentatoimen heikko tila on aiheuttanut puutteita esimerkiksi tilinpäätösten taloudellisuustiedoissa ja maksullisen toiminnan kannattavuuden seurannassa.

Hallituksen esityksessä on sisäistetty, että laskentatoimi on tulosohjauksen ja tilivelvollisuuden terävöittämisen sekä tehokkuuden nostamisen kriittinen menestystekijä. Julkisella sektorilla se on myös oleellinen tulosinformaation tuottamisen ja raportoinnin perusta.

Lakiehdotuksessa nykyisen talousarviolain käsitteistöä uudistettaisiin vastaamaan paremmin laskentatoimen yleistä käsitteistöä sekä laskentatoimen erityisiä tehtäviä tilivelvollisuuden toteuttamisessa. Epäselvä käsite "muu laskentatoimi" poistettaisiin ja korvattaisiin asiallisesti ottaen käsitteellä tuloksellisuuden laskentatoimi. Laajimmillaan tuloksellisuuden laskentatoimi määritellään esityksen perusteluissa taloudellisia suureita seuraavan varsinaisen laskentatoimen lisäksi myös vaikuttavuus- ja toiminnallisten tulostavoitteiden asettamisessa, seuraamisessa ja arvioinnissa käytettävien mittareiden kehittämiseksi ja niiden avulla tehtäväksi raportoinniksi. Laskentatoimen osa-alueiksi säädettäisiin lakiehdotuksen 16 §:ssä tuloksellisuuden laskentatoimen lisäksi johdon laskentatoimi ja muu seurantajärjestelmä. Laskentatoimen tavoitteiksi puolestaan säädettäisiin toiminnan kustannusten, toiminnallisen tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden seuraaminen sekä muiden ohjauksen, johtamisen ja tilivelvollisuuden toteuttamisen tarpeiden palveleminen.

Pelkkä laskentatoimen tekninen uudistaminen ei kuitenkaan riitä. Laskentatoimen hyödyntäminen tuloksellisuusraportoinnin parantamisessa edellyttää ennen muuta uudenlaista johtamiskulttuuria valtion virastoissa ja laitoksissa. Johto on saatava tukemaan laskentatoimen kehittämistä ja hyödyntämään sitä myös käytännössä.

Valtioneuvoston oikeudellinen vastuu

Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että valtion tilinpäätöksen ottaminen osaksi perustuslain 46 §:ssä tarkoitettua valtiontaloudellista kertomusta osaltaan korostaisi valtioneuvoston sekä poliittista että oikeudellista vastuuta valtion tilinpäätöksen sisällöstä ja erityisesti siitä, että se antaa oikeat ja riittävät tiedot. Valiokunta on pyytänyt valtiovarainministeriöltä erillisen selvityksen valtioneuvoston oikeudellisesta vastuusta valtion tilinpäätösprosessissa.

Selvityksen mukaan oikeudellinen vastuu tarkoittaa vastuuta siitä, että valtioneuvostolle säädetyt tehtävät hoidetaan sisältönsä ja aikataulunsa puolesta laissa säädetyllä tavalla. Valtioneuvoston jäsenet ovat oikeudellisessa ministerivastuussa ministerintehtävien hoitamisesta. Valtioneuvoston esittelijät ja muut asian valmisteluun osallistuvat ministeriön virkamiehet ovat ministerivastuuta laajemmassa rikosoikeudellisessa virkavastuussa valtioneuvostolle kuuluvien tehtävien lainmukaisesta hoitamisesta.

Valtioneuvoston lakisääteisenä velvoitteena olisi huolehtia siitä, että tilinpäätöskertomus siihen sisältyvine tilinpäätöksineen sisältää talousarviolaissa säädettäväksi ehdotetulla tavalla oikeat ja riittävät tiedot (oikea ja riittävä kuva). Nykyisin valtioneuvoston ja sen osana valtiovarainministeriön perustuslain mukainen oikeudellinen vastuu ulottuu tilinpäätösasioissa hallinnon asianmukaisen toiminnan järjestämiseen. Käytännössä oikeudellinen vastuu liittyy nyt sen seuraamiseen, että Valtiokonttori valtion tilinpäätöksen ja tilinpäätösasiakirjan laatijana täyttää sille säädetyt velvoitteensa asianmukaisesti.

Säätämisjärjestys

Ehdotuksen perusteluissa todetaan, että lakiehdotus ei sisällä miltään osin perustuslain kannalta ristiriitaisia tai perustuslain kanssa mahdollisesti jännitteessä olevia ehdotuksia. Lakiehdotus voidaan siten käsitellä tavanomaisessa lainsäätämisjärjestyksessä.