Yksityiskohtaiset perustelut

1. Erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä luopuminen

Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutoksia kuntien arvonlisäverollisia hankintoja koskevaan palautusjärjestelmään. Ainoastaan siihen liittyvästä takaisinperintäjärjestelmästä ehdotetaan luovuttavaksi. Kunnat olisivat siten edelleen oikeutettuja arvonlisäveron palautuksiin suorittamiensa verollisten hankintojen perusteella.

Hallituksen esitys perustuu Kuntien hankintojen arvonlisävero -työryhmän (VM:n työryhmämuistioita 2/2001) ehdotukseen. Työryhmä, johon kuului edustus myös Suomen Kuntaliitosta, oli mietinnössään yksimielinen.

Työryhmä piti nykyisen palautus- ja takaisinperintäjärjestelmän suurimpana ongelmana sitä, että yksittäisen kunnan saamat palautukset ja kunnalta takaisinperittävät määrät poikkeavat toisistaan huomattavasti. Tämä kohtaanto-ongelma johtuu mm. kuntien erilaisista investointitarpeista ja -mahdollisuuksista, palvelujen organisoimistavoista eri kunnissa ja siitä, etteivät kuntayhtymät ole takaisinperinnän piirissä, vaikka niillä on oikeus arvonlisäveron palautuksiin kuntien tavoin.

Työryhmä piti parhaana ratkaisuna kuntakohtaiselle kohtaanto-ongelmalle luopumista erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä. Se katsoi myös, että palautusjärjestelmä on nykyisessä tilanteessa toimivin vaihtoehto hankintaneutraalisuuden toteuttamiseksi kuntasektorin itse tuottamien ja ulkopuolisilta ostamien palveluiden välillä.

Työryhmä tutki myös erinäisiä vaihtoehtoisia tapoja hankintaneutraalisuuden ratkaisemiseksi, mm. menettelyä, jossa kuntien tehtäväkohtaiset määrärahat otettaisiin talousarvioon arvonlisäverottomina. Työryhmän käsityksen mukaan malli ei kuitenkaan turvaisi hankintaneutraalisuutta riittävällä tavalla.

Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä luopumiseksi on perusteltu ja kannatettava toimenpide, joka poistaa järjestelmään kuntien kannalta liittyvän pahimman ongelman. Koska arvonlisäverotus perustuu mahdollisimman suureen neutraliteettiin eri toimijoiden kesken, valiokunta katsoo, ettei vallitsevasta palautusjärjestelmästä ole perusteltua luopua lakialoitteissa ehdotetuin tavoin.

2. Yhteisöveron jako-osuuksien muutokset

Hallituksen esitys sisältää ehdotukset yhteisöveron jako-osuuksiksi verovuodelle 2002. Kuntien yhteisöveron jako-osuutta esitetään alennettavaksi 37,25 prosentista 12,03 prosenttiyksiköllä ja lisäksi pysyvästi 1,13 prosenttiyksiköllä takaisinperinnästä luopumisen aiheuttaman tulonmenetyksen kompensoimiseksi valtiolle. Kuntien jako-osuus on siis esityksen mukaan 24,09 prosenttia yhteisöveron tuotosta verovuonna 2002. Verovuodesta 2003 sovellettavista jako-osuuksista säädettäisiin erikseen myöhemmin.

Esityksen tarkoituksena on siis kompensoida takaisinperintäjärjestelmästä luopumisen vaikutukset kuntien ja valtion välisessä kustannustenjaossa. Samalla kuntien riippuvuus suhdanneherkistä yhteisöverotuloista vähenisi. Esitys perustuu myös Kuntien hankintojen arvonlisävero -työryhmän mietintöön.

Valiokunnan kuulema kuntataho on vastustanut 1,13 prosenttiyksikön lisäystä ja sen säätämistä pysyväksi. Suomen Kuntaliiton mielestä on myös tärkeää määritellä jo nyt lähtökohtaisesti eri veronsaajien jako-osuudet verovuoden 2002 jälkeenkin. Muussa tapauksessa kuntien veronsaajaoikeuden määrittämisen perusteet jäävät täysin ilmaan.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi veronsaajaryhmien jako-osuuksia sääntelevää verontilityslain 12 §:n 1 momenttia sellaisena kuin se on pysyvässä muodossaan laissa 1342/1999. (Tätä pysyvää säännöstä on muutettu väliaikaisesti verovuoden 2000 osalta lailla 1344/1999.) Verontilityslain 12 §:n 5 momentin mukaan 1 momentista poiketen asianomainen ministeriö vahvistaa vuosittain verovuosina 2001—2003 sovellettavat veronsaajaryhmien jako-osuudet. Valtiovarainministeriö onkin määrännyt verovuodelta 2001 vahvistettavat jako-osuudet asetuksellaan 18/2000. Verontilityslain 12 §:n 4 momentin mukaan verovuodesta 2004 lähtien sovelletaan puolestaan verovuodelle 2003 vahvistettuja jako-osuuksia.

Valiokunta toteaa, ettei hallituksen esitykseen sisälly sellaista säännösmuutosta, joka koskisi yhteisöveron jako-osuuksia verovuoden 2002 jälkeen. Vaikka hallituksen esityksen perusteluissa onkin mainittu, että 1,13 prosenttiyksikön ns. lisäleikkaus on tarkoitettu pysyväksi, tämä ei näy säädöstasolla. Myöskään voimassa oleva verontilityslaki ei sisällä säännöksiä, jotka sellaisenaan toteuttaisivat hallituksen esityksessä tarkoitetun pysyvän muutoksen. Valiokunnan käsityksen mukaan nyt esitetyt muutokset muuttaisivat siten veronsaajien jako-osuuksia säädöstasolla vain verovuoden 2002 osalta. Verovuoden 2003 osuuksien jaosta päättää edellä kerrotuin tavoin valtiovarainministeriö, ja verovuodesta 2004 lähtien sovelletaan siis verovuodelle 2003 vahvistettuja jako-osuuksia.

Valtiovarainministeriö voi ottaa huomioon 1,13 prosenttiyksikön lisäleikkauksen vahvistaessaan verovuoden 2003 jako-osuuksia, jolloin lisäleikkaus siirtyisi edellä kuvatuin tavoin myös seuraavien verovuosien jakoperusteisiin. Siitä tulisi tällä tavoin pysyvä.

Nyt käsiteltävänä olevan esityksen perusteluissa todetaan mm., että "Verovuodesta 2003 sovellettavia yhteisöveron jako-osuuksia ei vielä ehdoteta säädettäväksi tässä vaiheessa, vaan niistä säädettäisiin erikseen myöhemmin. Verovuodesta 2003 sovellettaviin jako-osuuksiin on kuitenkin tarkoitus sisällyttää kuntien arvonlisäveropalautusten takaisinperintäjärjestelmästä luopumisen vaikutus pysyvästi..." Valiokunta katsoo, ettei jako-osuuksista voida säätää tällä tavoin perusteluilla. Valiokunta tulkitseekin hallituksen esityksen perusteluissa olevaa mainintaa sillä tavoin, ettei se sinällään oikeuta erilliseen 1,13 prosenttiyksikön lisäleikkaukseen verovuodelta 2003, vaan jako-osuudet on vahvistettava kaikilta osin erikseen. Valiokunta toteaa lisäksi, että tällainen kuntaveronsaajan kannalta oleellinen seikka tulisi perustella hallituksen esityksessä täysin yksiselitteisesti.

3. Yksittäisten kuntien ja seurakuntien jako-osuuksien vahvistaminen

Kuntataloutta on tarkoitus vakauttaa myös yksinkertaistamalla yksittäisten kuntien ja seurakuntien jako-osuuksien vahvistamismenettelyä. Esityksen mukaan jako-osuudet vahvistettaisiin kerralla lopullisiksi. Tällöin vältyttäisiin jo tehtyjen tilitysten oikaisuilta.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ei ole noussut esiin erityisesti huomioon otettavaa. Valiokunta pitää esitystä perusteltuna, koska se parantaa verotulojen ennustettavuutta ja keventää veronsaajatilityksiin liittyvää hallinnollista menettelyä.

4. Kunnille ja kuntayhtymille myönnettävä laskennallinen palautus

Arvonlisäverolakia esitetään muutettavaksi niin, että kunnille ja kuntayhtymille myönnettäisiin palautus verottomista terveydenhuoltoon sekä sosiaalihuoltoon liittyvistä hankinnoista. Palautuksen suuruus on esityksen mukaan 5 prosenttia hankintahinnasta. Sen arvioidaan vastaavan yksityiseltä sektorilta ostettujen palveluiden hintaan keskimäärin sisältyvää piilevää arvonlisäverokustannusta.

Valiokunnan kuulemat asiantuntijatahot ovat pitäneet esitystä oikeansuuntaisena, mutta riittämättömänä. Laskennallisen palautuksen pitäisi olla niiden mukaan 8 prosenttia, ja se pitäisi ulottaa koskemaan myös verotonta koulutustoimintaa. Lisäksi uuteen järjestelmään on arveltu liittyvän käytännön soveltamisongelmia mm. kuntien erilaisten palvelumuotojen ja -sopimusten vuoksi. Ratkaisuna näihin ongelmiin on esitetty mm. sitä, ettei palautusta myönnettäisi, jos kunnan toiminta täyttäisi liiketoiminnan kriteerit tai sitä, että kuntien tulisi yhtiöittää liiketoiminnan muodossa harjoittamansa toiminta.

Kuntien verottomiin hankintoihin liittyvä epäneutraalisuus on todettu avoimesti niin Kuntien hankintojen arvonlisävero -työryhmän mietinnössä kuin hallituksen esityksessäkin. Pitkällä tähtäimellä ainoa neutraaliin menettelyyn johtava keino on verottomien toimintojen säätäminen verollisiksi alhaisella verokannalla. Tämä vaatii kuitenkin muutoksia arvonlisäverodirektiiviin, eikä ole siis sovellettavissa lähitulevaisuudessa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan merkittävää kilpailuvääristymää ei kuitenkaan muodostu käytännössä: Kuntien peruspalveluiden tarjonnassa ei vallitse aito kilpailutilanne, koska peruspalvelujen tarjonta kuluttajille ei rakennu vapaan kilpailun periaatteille. Arvonlisäverolla ei ole näissä olosuhteissa ratkaisevaa vaikutusta kuluttajan päätökseen. Kuntien muussa palvelutuotannossa asiakasmaksulainsäädäntöön perustuva alikatteinen hinnoittelu on sinänsä suurempi kilpailua vääristävä tekijä kuin arvonlisävero, ja aitoon markkinahintaan tapahtuva myynti on vielä vähäistä.

Valtiovarainministeriö on todennut lausunnossaan, ettei ongelmaan ole olemassa helppoa ratkaisua. Käytännössä on toistaiseksi tyydyttävä merkittävimpien ongelmien lieventämiseen. Ministeriön käsityksen mukaan myöskään asiantuntijakuulemisessa esitetyt vaihtoehdot eivät ole liiketoiminnan yhtiöittämistä lukuun ottamatta helposti toteutettavissa mm. liiketoiminnan käsitteen laajuuden ja siihen liittyvien rajanveto-ongelmien vuoksi. Liiketoiminnan muodossa tapahtuvan toiminnan rajaaminen palautusjärjestelmän ulkopuolelle vaarantaisi ministeriön mukaan myös järjestelmän päätarkoituksen eli verollisten hankintojen verotusneutraalisuuden, kun osa kuntien harjoittamasta verottomasta toiminnasta jäisi palautusjärjestelmän ulkopuolelle.

Valtiovaraministeriö katsoo työryhmän selvitykseen perustuen lisäksi, että koulutustoimintaan samoin kuin urheilu- ja kulttuuritoimintaan liittyvät palvelut tulisi jättää ainakin tässä vaiheessa palautusmenettelyn ulkopuolelle, koska niihin ei liity merkittävässä määrin ongelmia. Ministeriön mukaan menettely on muutoinkin tarkoituksenmukaista pitää käynnistämisvaiheessaan mahdollisimman yksinkertaisena.

Valtiovarainvaliokunta pitää näitä perusteita sinänsä hyväksyttävinä ainakin uuden palautusjärjestelmän käyttöönottovaiheessa, mutta katsoo, että kilpailun puute esimerkiksi kouluruokailussa saattaa johtua osittain juuri piilevän arvonlisäveron aiheuttamasta kilpailuhaitasta yksityistaholle. Valiokunnan mielestä hallituksen tulisikin seurata uuden palautusjärjestelmän käyttöönottoa ja ryhtyä tarvittaessa toimiin, joilla sen käyttöalaa voidaan laajentaa.

Valtiovarainministeriö on todennut lausunnossaan, että laskennallisen veron palautusta koskevien sääntöjen soveltaminen erilaisiin sopimustyyppeihin on varsin suoraviivaista, eikä siitä pitäisi aiheutua käytännön ongelmia. Palautus saadaan aina siitä määrästä, jonka kunta suorittaa palveluntuottajalle. Jos kunta suorittaa esimerkiksi bruttokorvauksen ostamistaan palveluista, palautus lasketaan bruttokorvauksesta. Jos kunta suorittaa vain osakorvauksen palvelun tuottajalle tämän saadessa asiakasmaksut asiakkaalta, kunta saa palautuksen vain osakorvauksen perusteella. Sama periaate koskee tilanteita, joissa kunta ostaa palveluita palveluseteleitä tai maksusitoumuksia käyttäen. Valiokunta katsoo tämän selvityksen perusteella, ettei säännöstö kaipaa tarkennuksia tältä osin.

Palautusprosentin määrä 5 prosenttia perustuu valiokunnan saaman selvityksen mukaan valtiovarainministeriön vero-osastolla tehtyihin kansantalouden tilinpidon mukaisiin laskelmiin sekä kuntien ja kuntayhtymien hankintamenoista tehtyyn tutkimukseen. Laskelmat ilmaisevat koko kansantalouden tasolla yritysten ja kolmannen sektorin terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluiden myynteihin sisältyvän keskimääräisen piilevän veron määrän. Valiokunta katsoo, että asian valiokuntakäsittelyssä ei ole esitetty perustellumpia selvityksiä mahdollisimman oikean palautuksen määrästä. Tällä perusteella valiokunta puoltaa esitettyä 5 prosenttia, vaikkakin tällaiseen yhteen, keskimääräiseen perustuvaan lukuun liittyy väistämättä yksittäistapauksissa yli- tai alikompensaatiohaittoja.

5. Hallintovaliokunnan lausunto

Hallintovaliokunta pitää myönteisenä sitä, että valtion vuoden 2002 talousarvioesityksessä ja siihen liittyvissä kuntataloutta koskevissa lakiehdotuksissa on tiedostettu kuntien talousvaikeudet ja että hallituksen esityksiin sisältyy toimenpiteitä kuntatalouden vakauttamiseksi. Valiokunta toteaa, että esitysten kokonaisvaikutukset ovat positiiviset kaikissa kuntaryhmissä yli 100 000 asukkaan kuntia lukuunottamatta. Asukasta kohti laskettavat positiiviset vaikutukset kohdistuvat erityisesti alle 20 000 asukkaan kuntaryhmiin. Kuntien rahoitusta heikentävät vaikutukset kohdistuvat puolestaan pääasiassa kuntaryhmään, jossa verotulojen, erityisesti yhteisöveron, kasvu on ollut voimakkainta.

Hallintovaliokunta ilmaisee edelleen huolensa kuntien tulevasta talouskehityksestä. Se pitää hallituksen esitystä HE 130/2001 vp saamansa selvityksen perusteella ja osana kuntatalouden kokonaisuuteen liittyviä ratkaisuja vuonna 2002 tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Hallintovaliokunta puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.