Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä eräin vähäisin täsmennyksin.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi valtion liikelaitoksia koskeva sääntely. Voimassa oleva, vuoden 2003 alusta voimaan tullut yleislaki (1185/2002) on tarkoitus kumota ja korvata uudella, EU:n kilpailulainsäädännön vaateet täyttävällä lailla. Lisäksi kumottaisiin Senaatti-kiinteistöjä koskeva laitoskohtainen laki, minkä jälkeen Senaatti-kiinteistöihin sovellettaisiin suoraan uutta yleislakia. Uuden lain on tarkoitus tulla voimaan ensi vuoden alusta.

Keskeisin muutos laissa liittyy valtion liikelaitosten toimintaan markkinoilla: Valtion liikelaitos voisi olla pysyvä toimintamuoto vain silloin, kun liikelaitos ei toimi markkinoilla avoimessa kilpailutilanteessa eikä tarjoa palvelujaan valtion ulkopuolisille asiakkaille. Valtion liikelaitokset toimisivat siten jatkossa vain sidosyksikköasemassa (in house -asema) ja tuottaisivat palveluja vain valtion virastoille ja laitoksille. Tällöin kilpailu ei voisi vääristyä, koska kysymys olisi omasta palvelutuotannosta.

Toinen linjaus liittyy liikelaitosten tehtäviin: Valtion liikelaitokset voisivat tuottaa valtion virastojen ja laitosten tarvitsemia palveluja kuten tähänkin asti, mutta niiden tehtävänä ei olisi enää hoitaa julkisia hallintotehtäviä. Linjaus perustuu osin perustuslakivaliokunnan kannanottoihin, joiden mukaan julkiset hallintotehtävät tulisi siirtää ensi sijassa omaan erilliseen virastoon tai keskukseen.HE:n sivulla 5 mainitut kannanotot: PeVL 38/2004 vp, PeVL 46/2005 vp ja PeVL 47/2005 vp. Taustalla on myös se, että vaikka liikelaitokset eivät toimisi enää markkinoilla, niiden tulee kuitenkin toimia liiketaloudellisin periaattein. Toiminnan tulee kattaa siitä aiheutuvat menot, ja sidotulle pääomalle tulee saada sille asetettu kohtuullinen tuotto. Myös tuotettavien palveluiden tulee olla laadultaan ja hinnaltaan kilpailukykyisiä markkinoilla toimiviin kilpailijoihin verrattuna.

Valtion nykyisen liikelaitosmallin muut keskeiset piirteet säilytettäisiin myös vastaisuudessa. Näitä ovat mm. asema valtion talousarvion ulkopuolisena valtion organisaationa, laaja operatiivinen toimivalta ja vastuu sekä asianomaisen ministeriön ohjaustoimivalta. Myös eduskunnan asema säilyisi olennaisilta osin ennallaan: eduskunta päättäisi edelleen mm. liikelaitoksen toimialasta ja tehtävistä, hyväksyisi investointeja koskevien päätösten enimmäismäärät ja antaisi liikelaitokselle luvan ottaa pitkäaikaista lainaa. Eduskunta voisi niin ikään asettaa edelleen valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä liikelaitoksille palvelu- ja muita toimintatavoitteita, vaikka tätä koskevaa toimivaltasäännöstä ei sisällytettäisi enää uuteen lakiin. Nimenomaista säännöstä ei ole pidetty esityksessä enää tarpeellisena, koska liikelaitoksilla ei olisi enää julkisia hallintotehtäviä.

Valiokunnan kannanotto

Uudistus on osoittautunut tarpeelliseksi valtion liikelaitoksiin liittyvien yhteisöoikeudellisten epäkohtien vuoksi. Euroopan unionin komissio on pitänyt Tieliikelaitosta koskeneessa päätöksessään (Valtion tuki N:o C 7/2006 — Suomi, 12.12.2007) valtion liikelaitosten konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua kiellettynä valtiontukena. Hallituksen EU-ministerivaliokunta on päättänyt sittemmin joulukuussa 2008, ettei Suomi nosta kannetta päätöksen kumoamiseksi unionin yleisessä tuomioistuimessa. Päätös on siten pysyvä ja heijastuu välillisesti koko liikelaitosjärjestelmään.

Komission päätöksen aikaisista liikelaitoksista on sittemmin yhtiöitetty Ilmailulaitos ja Varustamoliikelaitos, jotka aloittivat toimintansa yhtiömuodossa tämän vuoden alusta. Tällä hetkellä valtion liikelaitoksia on jäljellä kolme: Senaatti-kiinteistöt, Luotsausliikelaitos ja Metsähallitus. Uusi laki koskisi kuitenkin käytännössä näistä vain Senaatti-kiinteistöjä, koska Luotsausliikelaitokseen ja Metsähallitukseen sovellettaisiin toistaiseksi nykyisin voimassa olevaa lakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä. Näitä liikelaitoksia koskeva pohdinta on kuitenkin vireillä, ja niissä on tarkoitus päästä erillisratkaisuihin mahdollisimman pian.

Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja lähtökohdiltaan perusteltuna. Koska liikelaitokset eivät ole valtiosta erillisiä oikeushenkilöitä eikä niiden hallussa olevaa varallisuusmassaa voida pitää itsenäisesti konkurssikelpoisena erillisvarallisuutena, valtio vastaa viime kädessä niiden veloista. Tämä kielletyn valtiontuen kannalta ongelmallinen konkurssisuoja ei ole ratkaistavissa niin kauan kuin toimintaa harjoitetaan liikelaitosmuodossa. Vaihtoehdoksi jää siten kehittää liikelaitosten toimintaa niin, että se on hyväksyttävää myös EU:n kilpailulainsäädännön kannalta. Esitys täyttää tämän tavoitteen.

Esitys noudattaa lisäksi myös pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen sekä pääministeri Mari Kiviniemen hallituksen hallitusohjelman linjauksia. Niiden mukaan hallituksen on tarkoitus varmistaa kilpailupolitiikan keinoin yksityisen ja julkisen palvelutuotannon tasavertaiset edellytykset.

Valiokunnalla ei ole huomautettavaa esityksen muihin yleislinjauksiin. Yksityiskohtaisissa perusteluissa on käsitelty valiokunnan ehdottamia, lähinnä teknisluonteisia täsmennyksiä.

Senaatti-kiinteistöt on kaivannut täsmennyksiä siitä, mitä esityksessä tarkoitetaan "markkinoilla toimimisella". Se on esittänyt lisäksi, että laissa säilytettäisiin sen mahdollisuus antaa lainaa tytäryhtiöilleen. Tätä on perusteltu ennen muuta toiminnan joustavuudella. Valiokunta käsittelee seuraavassa hieman tarkemmin näitä aiheita ja tarkastelee lopuksi Metsähallituksen asemaa.

Toiminta markkinoilla

Esityksellä pyritään siis lisäämään valtion liikelaitosten toiminnan neutraalisuutta liikelaitosmuodon laillisuuden turvaamiseksi. Tämän vuoksi laissa omaksuttu peruslinjaus on tärkeä: liikelaitokset eivät toimi markkinoilla vaan tuottavat palvelujaan valtion virastoille ja laitoksille sekä muille sidosyksikköasemassa oleville asiakkaille. Samasta syystä myös toiminta tytäryhtiömuodossa on lähtökohtaisesti nykyistä rajatumpi. Se edellyttää yleensä erityistä syytä ja valtioneuvoston lupaa (18 §). Tästä ovat poikkeuksena laissa tarkemmin määritellyt asunto- ja kiinteistöyhtiöiden osakkeet — täydennys, joka on tärkeä Senaatti-kiinteistöjen toiminnalle.

Esityksen perusteluissa on todettu erikseen, ettei ehdotetun lain mukainen sidosyksikköasema vaikuttaisi Senaatti-kiinteistöjen toimialaan eikä asiakaskuntaan; Senaatti-kiinteistöt on tuottanut palveluitaan ensi sijassa valtion virastoille ja laitoksille ja huolehtinut hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta. Lisäksi omistajaohjauksella on huolehdittu siitä, että Senaatti-kiinteistöt täyttää EU:n oikeuskäytännössä muodostuneet sidosyksikköasemassa toimivan liikelaitoksen kriteerit. Tämä vastaa myös Senaatti-kiinteistöjen omaa käsitystä.

Valiokunta pitää perusteluissa esitettyä näkemystä tärkeänä kiinnekohtana, kun arvioidaan Senaatti-kiinteistöjen — ja yleisesti liikelaitosten — mahdollisuutta tuottaa vähäisessä määrin palveluita myös muille kuin sidosyksikköasemassa oleville valtion tahoille. Esityksen perusteluissa on viitattu tältä osin lisäksi EU:n hankintalainsäädännön alalla muodostuneeseen oikeuskäytäntöön ja siinä hyväksyttyyn noin 10 prosentin rajaan liikevaihdosta. Samaa rajaa on pidetty myös yhtenä toiminnan satunnaisuutta kuvaavana kriteerinä julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteettia selvittäneen JULKI-työryhmän mietinnössä.Julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteetti, työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 23/2009. Valiokunta huomauttaa kuitenkin siitä, että kyseinen raja koskee nimenomaan hankintalainsäädännön näkökulmaa ja että EU:n oikeuskäytäntö on edelleen kehittyvää. Sen vuoksi liikelaitoksen ja sen omistajaohjauksesta vastaavan ministeriön tehtävänä on varmistaa, ettei ko. ulosmyynti vaaranna sidosyksikköasemaa.

Esityksen perusteluista ilmenee, että valtion liikelaitos voi myös osallistua tarjouskilpailuun silloin, kun valtion virasto tai laitos hankkii tarvitsemansa palvelut kilpailutuksen kautta. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen. Koska liikelaitos on silloin avoimessa kilpailutilanteessa, on tärkeää, että tarjottavan palvelun hinnoittelun lähtökohdat ovat tasapuolisia. Tätä neutraalisuutta on korostettu myös työ- ja elinkeinoministeriön lausunnossa.

Lainoitus

Lakiehdotuksessa on poistettu Senaatti-kiinteistöjä koskevan laitoskohtaisen lain mukainen oikeus antaa lainaa tytär- tai osakkuusyhtiöilleen. Lisäksi Senaatti-kiinteistöjen takausoikeus tytäryhtiöiden lainoista on rajoitettu nykyisen yleislain mukaiseksi. Senaatti-kiinteistöt — kuten muutkin liikelaitokset — voisivat siten vastaisuudessa ottaa lainaa toimintansa rahoittamiseen ja myöntää takauksia tytäryhtiöittensä lainoista. Takausoikeutta ei olisi kuitenkaan silloin, kun tytäryhtiö hallitsee yksin tai yhdessä toisen tytäryhtiön kanssa muuta yritystä. Lainanotto ja takaus perustuisivat edelleen aina eduskunnan suostumukseen, joka annettaisiin valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä.

Muutoksia nykyiseen ei ole perusteltu juurikaan hallituksen esityksessä. Senaatti-kiinteistöt on itse perustellut lainananto-oikeuttaan taloudellisella tarkoituksenmukaisuudella. Sillä on huomattava määrä kiinteistöosakeyhtiömuotoisia tytär- ja osakkuusyhtiöitä, joille se on voinut antaa tarpeen mukaan lainaa. Lainanannossa on käytetty Senaatti-kiinteistöjen edellisen vuoden keskikoron suuruista korkoa, jossa on otettu huomioon myös takausmaksun osuus. Syntynyt korkomarginaali on jäänyt Senaatti-kiinteistöille.

Valiokunta katsoo, että tässä vaiheessa on perusteltua edetä hallituksen esittämin tavoin. Kysymyksessä on ensinnäkin yleislaki, jolla vahvistetaan liikelaitosmuodon oikeudellinen kestävyys. Rajausten on oltava sen vuoksi johdonmukaisia ja tuettava esityksen kilpailuneutraalisuutta korostavaa linjaa. Sitä edellyttää mm. toiminnan ja palvelujen vertailukelpoisuus. Lainananto-oikeuden epääminen ei myöskään nosta tytäryhtiöiden lainakuluja eikä estä tytäryhtiöiden lainansaantia Senaatti-kiinteistöjen antamalla takauksella. Koska lainanantooikeutta ei kuitenkaan ole käsitelty esityksen yhteydessä, valiokunta pitää mahdollisena arvioida sitä tarpeen mukaan jatkossa erikseen.

Metsähallituksen asema

Metsähallitus on yksi kolmesta nykyisestä valtion liikelaitoksesta, kuten edellä on todettu. Sitä ei ole kuitenkaan tarkoitus ottaa uuden lain piiriin, vaan siihen sovellettaisiin nyt kumottavaa yleislakia, kunnes toisin säädetään. Tämän tarkoituksena on varata riittävästi aikaa Metsähallituksen toimintoja koskevalle kokonaisvaltaiselle ja tasapainoiselle ratkaisulle.

Kumotun lain soveltamista kovin pitkän aikaa ei sinänsä voida pitää suotavana. Kun kuitenkin otetaan huomioon Metsähallituksen asema ja tehtävät sekä uudelleenorganisointiin liittyvät useat erityiskysymykset, valiokunta pitää tärkeänä turvata säädösvalmistelulle riittävä aika. Tämä on perusteltua myös siihen nähden, että Metsähallitusta koskevat mahdolliset kilpailuneutraliteettiongelmat pyritään ministeriön ilmoituksen mukaan ratkaisemaan jo ennen kokonaisuudistuksen voimaantuloa.

Koska uutta lakia ei sovellettaisi Metsähallitukseen, valiokunta ei ota tässä vaiheessa muutoin kantaa Metsähallituksen toimintaan liikelaitoksena.