Yksityiskohtaiset perustelut

2 §. Toimiala ja tehtävät.

Pykälän 1 momentin mukaan Senaatti-kiinteistöjen tehtävänä on tuottaa ja kehittää tilapalveluja ja niihin läheisesti liittyviä muita palveluja ensisijassa valtion virastoille ja laitoksille. Esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Senaatti-kiinteistöjen tulisi tuottaa ja kehittää tilapalveluja, jotka tukevat valtion virastoja ja laitoksia niiden hoitaessa ydintoimintaansa. Asiakkaiden tarpeet ja kiinteistöjen elinkaariajattelu ohjaisivat Senaatti-kiinteistöjen investointeja liiketaloudellisten tavoitteiden ohella.

Esityksen yleisperustelujen mukaan Senaatti-kiinteistöt on kilpailutilanteessa muiden vaihtoehtoisten tilantarjoajien kanssa, koska valtion virastoilla ja laitoksilla on oikeus valita tilapalvelujen tuottaja. Samassa yhteydessä todetaan, että liikelaitoksena Senaatti-kiinteistöjen tulee kuitenkin ensisijaisesti tarjota palvelujaan valtion virastojen ja laitosten käyttöön.

Senaatti-kiinteistöjen toiminnot on jaettu asiakaskunnan mukaisesti neljään toimialaan:

• yliopistokiinteistöihin
• toimistokiinteistöihin
• erityiskiinteistöihin
• puolustuskiinteistöihin.

Hallintovaliokunta on lausunnossaan huomauttanut, että toimistokiinteistöjen toimialaa lukuun ottamatta kiinteistökanta muodostuu pääasiassa käyttäjäsidonnaisista rakennuksista. Tällaiset rakennukset on tehty yleensä tiettyä käyttötarkoitusta varten. Vuokra määräytyy kuitenkin liiketaloudellisin perustein asetettujen tuottovaatimusten mukaisesti, vaikkei aitoa vaihtoehtoa tai kilpailutilannetta toimitilojen suhteen olisikaan olemassa. Tyypillisiä käyttäjäsidonnaisia kiinteistöjä ovat suurelta osin muun muassa yliopistokiinteistöt ja Valtion taidemuseon kiinteistöt, jotka muodostavat kolmasosan koko Senaatti-kiinteistöjen kiinteistövarallisuudesta.

Valiokunta viittaa voimassaolevaan Senaatti-kiinteistöjä koskevaan lakiin, jossa on säännös erityisestä omaisuudesta. Se koskee sellaista valtion kiinteää ja irtainta omaisuutta, jolle historiallisen luonteensa tai erityisen käyttötarkoituksensa vuoksi ei voida asettaa taloudellisia tavoitteita. Tällaisten kiinteistöjen vuokrilla ja muilla tuloilla katetaan ainoastaan toiminnan juoksevat kulut (hoito ja kunnossapito). Esimerkiksi yliopistoilla ja Valtion taidemuseolla on juuri tällainen erityinen käyttötarkoitus, mikä tulisi ottaa huomioon vuokrien tasossa.

Kun kiinteistölaitoksesta muodostettiin vuoden 1999 alusta liikelaitos, otettiin lähtökohdaksi liiketaloudellinen hinnoittelu. Liiketaloudellinenkin hinnoittelu antaa Senaatti-kiinteistöille kuitenkin mahdollisuuden käyttää joiltakin osin alempaa tuottovaatimusta. Valtiovarainvaliokunta katsoo, että tämän tulee koskea erityisesti käyttäjäsidonnaisia kiinteistöjä.

Valtiovarainministeriö asetti viime vuoden elokuussa työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus Senaatti-kiinteistöjen ja yliopistojen välisten vuokrausperiaatteiden kehittämisestä. Kuluvan vuoden talousarvion käsittelyn yhteydessä eduskunta edellytti hallituksen kiirehtivän toimenpiteitä, joilla yliopistokoulutukseen tarkoitetuista kiinteistöistä peritään alempaa vuokraa kuin Senaatti-kiinteistöille asetettu yleinen tuottotavoite edellyttäisi. Edellä todetun työryhmän keskeinen ehdotus oli, että korkeakoulujen kehittämislain valmistelun yhteydessä otetaan huomioon eräänä mitoitustekijänä vuokrasopimuksista ja niiden indeksisidonnaisuuksista aiheutuvat lisämäärärahatarpeet.

Puolustusvaliokunta toteaa lausunnossaan, että puolustushallinnon käyttöön maanpuolustustehtäviin suunnitelluille kiinteistöille on vain yksi käyttäjä, jolle kiinteistöuudistuksen toteuttamisen jälkeen kiinteistöjä vuokraa ainoastaan Senaatti-kiinteistöt. Puolustusvoimien näkökulmasta Senaatti-kiinteistöillä on monopoliasema sen tarvitsemien tilojen osalta. Käyttäjäsidonnaisissa kiinteistöissä asiakkaalla ei ole tosiasiallista mahdollisuutta kilpailuttaa vuokraamiaan kiinteistöjä. Näiden kiinteistöjen markkinaehtoistaminen on vääristänyt tilanteen, koska aitoa asiakasta ja markkinoita ei ole.

Valtion kiinteistövarallisuuden hankinnasta, hallinnasta ja hoitamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1070/2002) 3 ja 4 § sääntelevät valtion virastojen päätösvaltaa ja hankintamenettelyä toimitilojen osalta. Virastoilla on asetuksen perusteella oikeus valita vuokranantajansa. Kuten edellä on käynyt ilmi, tämä mahdollisuus on useissa tilanteissa käytännössä varsin nimellinen.

Kaikkein olennaisinta valtiovarainvaliokunnan mielestä on, että Senaatti-kiinteistöjen asiakkaina olevilla virastoilla ja laitoksilla on käytettävissään riittävät määrärahat toimitilakustannuksista selviämiseen niin, ettei niiden kattamiseen tarvitse käyttää varsinaiseen toimintaan tarkoitettuja määrärahoja. On tärkeää, että vuokramenot kyetään talousarviomenettelyssä erittelemään riittävän tarkasti, jotta pystytään arvioimaan, kuinka paljon määrärahoja on käytettävissä varsinaiseen toimintaan. Tämä on myös eduskunnan kannalta olennainen tieto ja tulisi näkyä virastojen ja laitosten toimintamenomomenttien perusteluissa.

Saadun selvityksen mukaan myös Suomen ulkomailla toimivien kulttuuri-instituuttien tilat tulevat mahdollisesti Senaatti-kiinteistöjen hallinnoimiksi. Valiokunta on useana vuonna joutunut lisäämään eduskuntakäsittelyssä kulttuuri-instituuttien määrärahoja. Vaarana siten on, että näistä muodostuu uusi ryhmä, joka joutuu kattamaan vuokrakustannuksia toimintaan tarkoitetuista varoista.

Erityisesti opetusministeriö, yliopistot ja puolustusministeriö ovat asiantuntijalausunnoissaan nostaneet esille huolen määrärahojensa riittävyydestä ja vastustaneet vuokrien sitomista indeksiin. Valtiovarainministeriön mukaan vuokrien nousu johtuu kuitenkin pääosin toimitilainvestoinneista. Yliopistojen tilauksesta tehdyt, valmistuneet investoinnit ovat olleet vuosina 1999—2003 noin 268 miljoonaa euroa. Käynnistyneitä hankkeita on saadun selvityksen mukaan noin 170 miljoonan euron arvosta.

Samoin puolustushallinnolla on korjausvelasta ja puolustusmateriaalihankinnoista johtuva mittava investointitarve, jota varten kehyksiin on varattu kolmen miljoonan euron vuosittainen määrärahalisäys investoinneista aiheutuvien vuokramenojen kattamiseen. Investointiohjelman taso nousee saadun selvityksen mukaan yli 70 miljoonan euron, mikä merkitsee investointivolyymin kaksinkertaistumista aikaisempaan järjestelmään verrattuna.

Huomattavat vuokrat ja niiden vaikutuksesta myös poikkeuksellisen suuret vuokrien indeksikorotukset ovat olleet esimerkiksi Valtion taidemuseon erityisenä ongelmana. Indeksikorotukset on tähän mennessä kyetty rahoittamaan viimeistään lisätalousarvion kautta, mutta vuosittainen epätietoisuus määrärahatilanteesta luo epävarmuutta toiminnan suunnitteluun.

Senaatti-kiinteistöjen lähtökohtana, johon valtiovarainministeriö on yhtynyt, on ollut, että sitomalla vuokra sataprosenttisesti indeksiin turvataan kiinteistöjen asianmukainen ylläpito ja korjaus. Yliopistovuokrasopimusten keskimääräinen indeksisidonnaisuus on valiokunnan saaman selvityksen mukaan tällä hetkellä 68 prosenttia. Puolustushallinnon osalta indeksisidonnaisuudesta keskustellaan. Valtiontalouden kehykset on vahvistettu vuoden 2004 hintatasossa, ja niihin on tarkoitus tehdä vuosittain hintakorjaukset, joilla kompensoidaan muun muassa vuokrien indeksisidonnaisuudesta aiheutuvia lisämenoja.

Valiokunta katsoo, että vuokrien indeksitarkistusten johdosta tehtävän kompensaation tulee olla täysimääräinen. Kompensaation tulee koskea kaikkia kiinteistötoimialoja, joilla indeksitarkistus tehdään.

Senaatti-kiinteistöt voi tuottaa palvelut itse tai hankkia ne ostopalveluina taikka välittää niitä. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan puolustushallinnon käyttämien kiinteistöjen ylläpitopalvelut tuottaa tai hankkii Puolustushallinnon rakennuslaitos. Tämä on tärkeää myös turvallisuusnäkökohtien näkökulmasta, johon palataan jäljempänä.

Lakiehdotuksen 2 §:n 3 momentissa on säädetty Senaatti-kiinteistöille velvollisuus varautua huolehtimaan puolustuskiinteistöjä koskevista tehtävistään myös poikkeusolojen vallitessa. Puolustuskiinteistöjen osalta tämän tulee tapahtua sen mukaan kuin puolustusministeriö määrää. Käytännössä Senaatti-kiinteistöjen poikkeusoloihin varautuminen ja siihen liittyvä suunnittelu ja valmistelu tehtäisiin yhteistyössä puolustusministeriön ja puolustusvoimien kanssa. Saadun selvityksen mukaan Senaatti-kiinteistöt on sitoutunut laatimaan puolustusvoimien kiinteistökantaa koskevan valmiussuunnitelman poikkeusolojen varalle puolustusvoimien antamien perusteiden mukaisesti yhteistoiminnassa Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kanssa 1.1.2007 mennessä. Senaatti-kiinteistöjen tehtävänä on järjestää toimitilat siten, että puolustusvoimilla on käytössään sellaiset toimitilat, joita se tarvitsee tehtäviensä hoitamiseen rauhan ja poikkeusolojen aikana.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että valmiuslain (1080/1991) 40 §:ssä lähdetään siitä, että poikkeusoloihin varautumista johtaa, valvoo ja yhteensovittaa valtioneuvosto sekä kukin ministeriö hallinnonalallansa. Myös liikelaitoslaki lähtee siitä, että säännöksiin perustuva määrämuotoinen liikelaitosohjaus ja omistajaohjaus on keskitetty asianomaiseen ministeriöön, joka Senaatti-kiinteistöjen osalta on valtiovarainministeriö. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että poikkeusoloihin varautumisessa ohjaavia ministeriöitä Senaatti-kiinteistöjen osalta on kaksi, valtiovarainministeriö ja puolustusministeriö. Näiden ohjaussuhteet on syytä selkiyttää, jotta epäselvyyksiltä vältyttäisiin.

Puolustusministeriö on korostanut, että puolustuskiinteistöjä tulee koskea maanpuolustuksen osana erityisen tiukat ja kattavat turvallisuusvaatimukset. Lakiehdotuksen perusteluissa viitataan valtakunnan turvallisuuteen ja maanpuolustuksen etuun liittyvissä salassapitoasioissa lakiin viranomaistoiminnan julkisuudesta (621/1999), jonka todetaan koskevan myös liikelaitosten henkilökuntaa. Puolustushallinto on katsonut, että Senaatti-kiinteistöille ei voida antaa vapaata harkintaa sallia puolustusvoimia kuulematta vapaa pääsy kenelle tahansa puolustusvoimien turvaluokiteltuihin tiloihin, luovuttaa maanpuolustusta keskeisesti koskevia tietoja ulkopuolisille ja sallia vapaa pääsy puolustuskiinteistöjä koskeviin tiedostoihin liikelaitoksen oman harkinnan mukaan. Valiokunta ehdottaakin 2 §:n 3 momenttia täydennettäväksi siten, että siinä todetaan Senaatti-kiinteistöjen noudattavan puolustuskiinteistöjen ja niiden tilapalvelujen osalta puolustusministeriön turvallisuusmääräyksiä.

4 §. Liikelaitoksen antamat lainat ja takaukset.

Yksi merkittävimmistä poikkeuksista liikelaitoslakiin olisi se, että Senaatti-kiinteistöillä olisi oikeus eduskunnan talousarvion yhteydessä antaman suostumuksen perusteella antaa takauksia osakkuusyhtiöiden ottamista lainoista sekä sellaisten tytär- tai osakkuusyhtiöiden lainoista, jotka hallitsevat kiinteistötytäryhtiötä. Senaatti-kiinteistöt oikeutettaisiin eduskunnan suostumuksen rajoissa antamaan myös lainaa liikelaitoskonsernille kuuluvalle kiinteistöyhtiömuotoiselle tytär- ja osakkuusyhtiölle.

Valiokunta toteaa, että edellä mainitut muutokset ovat lakiehdotuksen perusteluissa todetulla tavalla tärkeitä jo investointien joustavan toteuttamisenkin kannalta ja myös sen vuoksi, että rahoituksen osalta voidaan aina valita tarkoituksenmukaisin tapa. Erityisesti nämä muutokset ovat valiokunnan käsityksen mukaan sellaisia, että ne tekevät Senaatti-kiinteistöjen yhtiöittämisen jatkossa tarpeettomaksi.

6 §. Erityiset säännökset.

Pykälässä on Senaatti-kiinteistöjen hallinnassa oleva puolustusvoimille vuokrattu kiinteistövarallisuus asetettu erityiseen asemaan siinä mielessä, ettei sitä saa luovuttaa ilman puolustusministeriön suostumusta, ellei valtioneuvosto yksittäistapauksessa toisin päätä. Opetusministeriö on esittänyt pykälään lisättäväksi vastaavantyyppisen säännöksen, että yliopistoalueita ei saisi käyttää muuhun kuin yliopistotarkoituksiin ilman opetusministeriön suostumusta, ellei valtioneuvosto yksittäistapauksessa toisin päättäisi.

Saadun selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että yliopistoalueita ei ole määritelty aiemmin lainsäädännössä ja yleisellä tasolla määrittely olisi ilmeisen mahdotonta; lakiehdotuksen perusteluissa yliopistoalueet jouduttaisiin luettelemaan määräaloina tai kiinteistöyksikköinä kiinteistörekisteritietoineen. Kaava- ja rakentamismääräyksissä yliopistoalueella ei ole sellaisia erityispiirteitä kuin on puolustustarkoituksiin kaavoitetuilla alueilla, joille muun muassa saa rakentaa ilman rakennuslupaa. Erona puolustushallintoon on myös, että sen kiinteistöihin liittyy salassapidettäviä, puolustusvalmiuteen liittyviä asioita sekä räjähdysmateriaalin säilyttämisestä aiheutuvia vaara- ja varoalueita koskevia rajoitteita. Näistä käytännön tieto on vain puolustushallinnolla, minkä vuoksi lupamenettely on välttämätön.

Valiokunnan valtiovarainministeriöltä saaman selvityksen mukaan Senaatti-kiinteistöt joka tapauksessa pyytäisi jatkossakin yliopistoalueen luovuttamisesta muuhun kuin yliopistotarkoituksiin lausunnon/luvan ao. yliopistolta. Tämä on otettu tai otetaan huomioon Senaatti-kiinteistöjen ja yliopistojen välisissä kumppanuus- ja vuokrasopimuksissa.

9 §. Siirtymäsäännökset.

Pykälän 1 momentin mukaan Valtion kiinteistölaitoksesta annetussa laissa ja asetuksessa säädetyt ja niiden nojalla annetut tehtävät sekä Senaatti-kiinteistöille kuuluvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät käsiteltävänä olevan lain tullessa voimaan tämän lain tarkoittamalle Senaatti-kiinteistöille. Pykälän perusteluissa on todettu tämän koskevan muun muassa Senaatti-kiinteistöjen tekemiä puite- ja vuokrasopimuksia. Puolustusvaliokunta on lausunnossaan esittänyt selvyyden vuoksi nimenomaisesti todettavaksi, että siirtymäsäännökset koskevat muun muassa puolustushallinnon kiinteistöuudistuksen toteuttamiseen liittyviä ministeriöiden välisiä sopimuksia niiltä osin kuin niissä on sovittu Senaatti-kiinteistöjen toiminnasta. Valtiovarainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan kantaan.

Valtiovarainvaliokunta asetti hyväksyessään vuosi sitten talousarvion yhteydessä puolustuskiinteistöjä koskevan uudistuksen kolmannen ja viimeisen vaiheen sekä siihen liittyneen kiinteistövarallisuuden siirron eräitä tärkeitä reunaehtoja uudistukselle. Valiokunta katsoo, että nämä reunaehdot ovat edelleen voimassa. Valiokunta muistuttaa myös siitä, että eduskunta edellytti puolustuskiinteisöjen siirtoon liittyvän järjestelyn tarkoituksenmukaisuudesta tehtäväksi kokonaisarvion vuonna 2006. Kiinteistöuudistuksen toteutumista seuraa neuvottelukunta, jossa myös eduskunnan valtiovarainvaliokunta ja puolustusvaliokunta ovat edustettuina.