Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen esitys sisältää useita eri verolakeja koskevia muutosesityksiä, joiden tarkoituksena on lähinnä rationalisoida, yksinkertaistaa ja joustavoittaa verotuksen toimittamista. Esitys on osa laajempaa verotusmenettelyn uudistamista, joka tähtää muun ohessa siihen, että verohallinto voisi luonnollista poistumaa hyväksi käyttäen vähentää tavoitteekseen asettamansa noin 1 300 henkilötyövuotta vuoteen 2012 mennessä. Verohallinnossa työskentelevien määrä alenisi silloin nykyisestä noin 6 300 henkilöstä 5 000 henkilöön.

Valiokunta pitää esityksen tavoitteita perusteltuina ja kannatettavina. Verotustoimi on yksi niistä yhteiskunnan toiminnoista, joissa henkilötyötä voidaan korvata huomattavassa määrin nykyaikaista tietotekniikkaa ja sähköisiä menettelytapoja hyväksi käyttäen ilman, että asiakkaiden oikeusturva, palvelu tai muut etuudet heikentyisivät olennaisesti. On jopa päinvastoin nähtävissä, että uusilla menettelytavoilla voidaan parantaa asiakkaiden palvelua ja tasavertaistaa kohtelua. Näin on tapahtunut esimerkiksi ennakonpidätysten muutosten maanlaajuisessa puhelinpalvelussa, veroehdotusmenettelyn käyttöönotossa ja verotuksen toimittamisessa koko maata koskevien, yhtenäisten poimintakriteerien mukaan.

Verotusmenettelyn joustavoittaminen merkitsee väistämättä kaavamaisuuden lisääntymistä yksittäisen asiakkaan verotuksessa. Tässä esityksessä ehdotettujen muutosten vaikutus on kuitenkin valiokunnan käsityksen mukaan varsin pieni, käytännössä useissa tapauksissa jopa olematon. Toisaalta verotuksessa on jo aiemmin omaksuttu esimerkiksi omavastuuosuuksien kaltaisia kaavamaistuksia, joilla on nyt esitettyjä suurempi vaikutus verotuksen lopputulokseen. Yksi merkittävimmistä on ollut työmatkakulujen omavastuuosuuden käyttöönotto sekä vähennyksen enimmäismäärän rajaaminen kattosäännöllä.

Valiokunta pitää esitystä edellä esitetyillä perusteilla lähtökohtaisesti hyväksyttävänä, eikä sillä ole huomautettavaa useimpiin ehdotuksiin. Valiokunta on kuitenkin kiinnittänyt huomiota eräisiin menettelyllisiin seikkoihin ja yksityiskohtiin ja pitänyt tarpeellisena eräitä tarkennuksia.

Tiedonantovelvollisuuden laiminlyönnin seuraamukset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan uuden hallinnollisen sanktion, laiminlyöntimaksun, käyttöönottoa. Laiminlyöntimaksu koskisi kattavasti kaikkia niitä sivullisia, joille on säädetty velvollisuus antaa verotuksen toimittamista varten tarvittavia tietoja. Tärkein ryhmä olisivat työnantajat, joiden antamiin vuosi-ilmoitustietoihin verotus nykyisellään keskeiseltä osin perustuu. Säännöksellä selkiinnytettäisiin rajaa verovelvollisen tai suorituksen maksajan oman ilmoitusvelvollisuuden ja sivullisen ilmoitusvelvollisuuden laiminlyönnin välillä; ensiksi mainittuja koskisi veronkorotus, jälkimmäisiä laiminlyöntimaksu. Säännöstä on perusteltu lisäksi sillä, että se soveltuu massamenettelyyn huomattavasti paremmin kuin nykyinen uhkasakkomenettely. Laiminlyöntimaksun määräämiseen liittyisi hallituksen esityksen mukaan aina harkintaa, ja maksu voitaisiin jättää perustellusta syystä myös määräämättä.

Valiokunta pitää sivullisen tiedonantovelvollisuuden sanktiointia selkeän ja hallinnollisesti toimivan säännöksen turvin perusteltuna. Muutos nykytilaan esimerkiksi vuosi-ilmoitusten osalta on lähinnä selkiinnyttävä. Valiokunta katsoo kuitenkin, ettei laiminlyöntimaksua voida rinnastaa ainakaan suoraviivaisesti veronkorotukseen, koska se ei ole veron pääomaan lisättävä erä, vaan erillinen maksu. Se, että laiminlyöntimaksun ja veronkorotuksen käyttötarkoitus on sama, ei muuta asiaa valiokunnan käsityksen mukaan. Valiokunta esittää sen vuoksi, että verotusmenettelylakiin ehdotettuja säännöksiä tarkistettaisiin laiminlyöntimaksua koskevalta osin niin, että viittaukset veron maksua ja sen laiminlyöntiä sääteleviin lakeihin korvattaisiin viittauksilla korkolakiin.

Valiokunta katsoo sen sijaan, etteivät lainsäädännön rikosoikeudelliset seuraamukset ole esteenä laiminlyöntimaksun kaltaisen hallintosanktion käyttöönotolle. Tässäkään suhteessa nyt esillä oleva säädöstilanne ei ole uusi; verotusmenettelylaki sisältää jo nyt mm. säännökset veronkorotuksesta ja uhkasakkomenettelystä. Jälkimmäiset on tarkoitus sinänsä kumota tässä yhteydessä. Valiokunta yhtyy oikeuskirjallisuudessa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan veronkorotuksen — ja nyt siis myös laiminlyöntimaksun — tarkoitus ja soveltamisalue ovat toiset kuin varsinaiseen rikossyytteeseen perustuvan rangaistuksen. Muussa tapauksessa rikossyyte voisi lähes menettää merkityksensä, koska veronkorotus ja jatkossa laiminlyöntimaksu ehditään määrätä yleensä aina ennen asian rikosoikeudellista käsittelyä. Eri asia on sitten, miten verokorotus tai laiminlyöntimaksu otetaan rangaistusta määrättäessä huomioon.

Hallituksen esityksen perusteluissa on tuotu esiin sitä harkinnanvaraa ja niitä oikeusturvakeinoja, joita laiminlyöntimaksuun liittyy. Tiedonantovelvollista kuultaisiin aina ja hänelle varattaisiin tilaisuus virheen tai puutteen korjaamiseen. Vähäisen laiminlyönnin osalta on todettu nimenomaisesti, että maksu voitaisiin jättää määräämättä. Lisäksi on tarkoitus, että Verohallitus antaa asiassa yhtenäistämisohjeet yhtenäisen soveltamiskäytännön turvaamiseksi.

Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että tiedonantovelvollisen oikeussuojaan ja sen takeisiin kiinnitetään huomiota myös käytännössä ja että säännöksen yhtenäisestä soveltamisesta huolehditaan asianmukaisesti. Hallituksen esityksen perusteluissa kuvattu sanktiotaso on myös osoittava käytäntöä ajatellen. Valiokunta yhtyy lisäksi valtiovarainministeriön kantaan, jonka mukaan laiminlyöntimaksua ei voitaisi määrätä silloin, kun tiedonantovelvollisella ei ole hallussaan vaadittavia tietoja.

Sähköinen tiedonsiirto

Verotusmenettelylakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan Verohallitus voisi velvoittaa sivullisen antamaan tiedot sähköistä tiedonsiirtomenetelmää käyttäen. Tällä tavoin haluttaisiin jouduttaa tietoteknisten mahdollisuuksien hyväksi käyttöä verotuksen toimittamisessa.

Sähköinen tiedonantovelvollisuus on tarkoitus ulottaa ainakin aluksi vain merkittävää yritystoimintaa harjoittaviin eli yrityksiin, joissa on yli 40 työntekijää. Rajaa voidaan valtiovarainministeriön mukaan alentaa kehityksen myötä yhteistyössä eri toimijoiden kanssa. Ministeriön mukaan huolehdittaisiin lisäksi siitä, että velvoitteen täyttämisestä ei aiheudu elinkeinotoiminnalle vähäistä merkittävämpiä kustannuksia. Säännöksessä edellytettäisiin lisäksi, että tietojen suojaus henkilötietolain tarkoittamalla tavalla on selvitetty, ennen kuin tiedot voidaan antaa. Verohallituksen tulee huolehtia lisäksi siitä, että tiedonsiirron menetelmät toimivat asianmukaisesti.

Varautuminen säädöstasolla sähköisen tiedonsiirron yleistymiseen on valiokunnan saaman selvityksen mukaan ajankohtaista ja aiheellista. Sähköinen tiedonsiirto tulee lisääntymään merkittävässä määrin lähivuosina. Hallituksen tarkoituksena on mm. antaa lähiaikoina esitys pientyönantajien maksupalvelujärjestelmästä. Sen myötä pientyönantajien käyttöön tulisi lähimmän vuoden aikana maksuton, Internet-verkossa toimiva atk-järjestelmä, jonka avulla työnantajat voisivat antaa työnantajavelvoitteita koskevat tietonsa verohallinnolle ja vakuutuslaitoksille sähköisesti. Verohallinnossa on lisäksi tarkoitus ottaa käyttöön vuoden 2005 lopussa sähköinen, Internet-verkossa toimiva, vuorovaikutteinen verokorttimuutospalvelu. Tavoitteena on myös, että vuoden 2005 verotuksessa olisi mahdollisuus palauttaa tuloveroilmoitus sähköisesti Internet-verkon kautta vuonna 2006. Hallitusohjelmaan kirjattu verotilin käyttöönotto edellyttää sekin sitä, että sähköinen tiedonsiirto yleistyy. Sähköinen tiedonsiirto ja prosessien automatisointi on valtiovarainministeriön mukaan myös ehdoton edellytys sille, että verohallinto voi luonnollista poistumaa hyväksi käyttäen toteuttaa tavoitteekseen asettamansa 1 300 henkilötyövuoden vähennyksen vuoteen 2012 mennessä.

Valiokunta pitää sähköisen tiedonsiirron laajentamisesta ehdotetuin tavoin perusteltuna, vaikka ensisijainen tavoite on saada tiedon luovuttajat toimimaan vapaaehtoisuuden pohjalta, kuten tähänkin asti. Valiokunta pitää lisäksi asianmukaisena sitä, että tietoturvalle asetetaan lain tasolla tarkat vaatimukset, ennen kuin tiedonantovelvollisuus voi syntyä.

Sähköinen tiedonantovelvollisuus ei koskisi esityksen mukaan luonnollisia henkilöitä eikä kuolinpesiä, ellei kysymys ole elinkeinotoimintaan tai maa- ja metsätalouteen liittyvästä tiedonantovelvollisuudesta. Vaikka pientyöantajien asemaa ollaan kehittämässä myös tietoteknisesti, valiokunta pitää kuitenkin tarkoituksenmukaisena rajata tässä vaiheessa Verohallituksen päätökseen perustuvan velvollisuuden ulkopuolelle kaikki luonnolliset henkilöt ja kuolinpesät. Tätä koskevaa ehdotusta on perusteltu erikseen yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Palautuskoron suuruus

Hallitus esittää, että myös muussa kuin tuloverotuksessa otetaan käyttöön kalenterivuosittain tarkistettavaan markkinakorkoon sidottu palautuskorko. Esitys merkitsisi sitä, että veronkantoasetuksessa olevasta yhdeksän prosentin vuotuisesta korosta luovuttaisiin mm. palautettavien tullien, valmisteverojen, autoveron ja arvonlisäveron osalta. Palautukselle maksettaisiin sen sijaan korkoa, joka on kutakin kalenterivuotta edeltävän puolivuotiskauden korkolain 12 §:ssä tarkoitettu viitekorko vähennettynä kahdella prosenttiyksiköllä. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi tällä hetkellä 0,5 prosentin vuotuista korkoa. Palautuskorko ei olisi jatkossa veronalaista tuloa, kuten nykyisin. Esityksen perusteluissa on arvioitu, että muutos merkitsee yli 20 miljoonan euron vuosittaista säästöä valtiolle.

Valiokunnan kuulemat, eri veronmaksajaryhmiä edustavat asiantuntijatahot ovat pääosin vastustaneet esitettyä muutosta. Kannanotoissa on katsottu mm., ettei palautuskorkoa voida verrata tuloverotuksen ennakonpalautukselle maksettavaan korkoon, koska koron kertymisajat ovat tuloverotuksessa tyypillisesti lyhyemmät kuin välillisessä verotuksessa.

Useat asiantuntijat ovat sinänsä hyväksyneet luopumisen yhdeksän prosentin korkotasosta mutta esittäneet, että palautuskorko sidottaisiin markkinakorkoon sellaisenaan. Kahden prosenttiyksikön vähennystä ei ole pidetty perusteltuna, koska kysymyksessä on virheellisesti toimitetun verotuksen oikaisuun liittyvä palautuskorko. Asiassa on nähty myös yleisempiä verotuksen toimittamiseen liittyviä oikeusturvaongelmia, koska veronsaajalla ei olisi enää samanlaista korkoriskiä kuin nykyisin.

Valiokunta pitää perusteltuna sitä, että nykyisestä ylisuuresta yhdeksän prosentin palautuskorosta luovutaan. Hallituksen esityksessä omaksuttu ajattelu tukee verolajien yhdenmukaisuutta. Ehdotettu korkotaso vastaisi käytännössä pankkien maksamaa talletuskorkoa ja olisi siis niihin nähden markkinaehtoinen ja ohjaavuudeltaan neutraali. Esitystä voidaan perustella näillä syillä. Valtiovarainministeriö on katsonut lisäksi, että jos kahden prosenttiyksikön vähennys jätetään tekemättä, olisi myös harkittava sen vaikutuksia tuloverotuksen palautuskorkoihin. Vastaavasti olisi harkittava myös jäännösveron korkoa, koska jäännösveron korko ja palautuskorko määräytyvät samalla tavalla. Tällä olisi välitön vaikutuksensa kaikkiin jäännösveroa maksaviin luonnollisiin henkilöihin ja kuolinpesiin. Vuonna 2002 heitä oli yli 780 000. Näiden muutosten rahallisia tai muita vaikutuksia ei ole selvitetty eikä arvioitu esityksen valmistelun yhteydessä.

Valiokunta katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei hallituksen esitystä ole syytä muuttaa. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä sitä, että veronkantoon liittyvien korkojen perusteita selvitetään tarkemmin mahdollisimman oikeudenmukaisen ja neutraalin tason varmistamiseksi. Valiokunta esittää asiaa koskevaa lausumaa.

Valiokunta pitää sen sijaan korkotasosta erillisenä kysymyksenä sitä, miten verottajan tulee menetellä tulkinnanvaraisissa tilanteissa. Asiasta on säädetty mm. verotusmenettelylaissa. Selvää on, että viranomaisen ratkaisun tulee perustua aivan muihin tekijöihin kuin muutoksenhakuun liittyvän korkoriskin alhaisuuteen.

Ehdotetulla koron muutoksella on vaikutusta mm. lukuisiin vireillä oleviin autoverovalituksiin. Asia on otettu huomioon ehdotetuissa voimaantulosäännöksissä. Niiden mukaan veronpalautukselle maksettava korko lasketaan lain voimaantulopäivää seuraavan kuukauden loppuun yhdeksän prosentin vuotuisen koron mukaan ja siitä eteenpäin uusien säännösten mukaan. Valiokunta pitää tätä asianmukaisena ja riittävänä, eikä ehdota säännösten voimaantulolle erityistä myöhempää voimaantuloa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös tullihallinto ehtii saada järjestelmänsä ehdotetussa aikataulussa kuntoon.

Omaisuuden hoidosta tai säilyttämisestä aiheutuneiden menojen omavastuuosuus

Hallitus esittää 50 euron suuruisen omavastuuosuuden säätämistä arvopapereiden, arvo-osuuksien ja muun näihin rinnastettavan omaisuuden hoidosta aiheutuville menoille. Omavastuuosuuden katsottaisiin kattavan myös vähennyskelvottomat menot.

Esityksen taustalla ovat puhtaasti menettelylliset syyt; esitys liittyy verotusmenettelylakiin samanaikaisesti ehdotettuihin sivullisen tiedonantovelvollisuutta koskeviin laajennuksiin. Niiden mukaan omaisuuden hoitoa harjoittavien tahojen, kuten pankkien ja sijoituspalveluyritysten, tulee ilmoittaa perimänsä palkkiot verohallinnolle. Omavastuuosuuden käyttöönotto merkitsisi sitä, että tiedot voitaisiin antaa ilman, että luovuttajien tarvitsisi jakaa perimäänsä omaisuuden hoitopalkkiota vähennyskelpoiseen ja -kelvottomaan osaan. Hoitopalkkiot voitaisiin siten lisätä käytännössä lähes kaikkien verovelvollisten esitäytettyyn ilmoitukseen ja käsitellä verotuksessa yhdenmukaisella tavalla. Silloin myöskään veroehdotuksia ei tarvitsisi palauttaa enää pelkän omaisuudenhoitopalkkion vuoksi.

Esitys kiristää toisaalta jossain määrin pääomatulojen verotusta, ja sen vaikutus on suhteessa tuntuvin vähäisiä pääomatuloja saavilla. Tässä mielessä se ei tue säästämiseen ja pääoman muodostukseen liittyvää aktiivisuutta.

Valiokunta pitää hallituksen esitystä kuitenkin perusteltuna myös omavastuuosuutta koskevalta osin, koska sillä tavoin verotusmenettelyä voidaan kehittää merkittävästi, eikä muutoksen vaikutus yksittäisessä tapauksessa ole kovin suuri. Esimerkiksi verotuksessa ilmoitetut omaisuudenhoitopalkkiot ovat usein pienempiä kuin 50 euroa.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty omavastuuosuuden sijaan erityistä pääomatulovähennystä. Sen suuruus olisi 50 euroa, kuitenkin enintään pääomatulojen määrä. Tällaista mallia on tutkittu valiokunnan saaman selvityksen mukaan myös asian valmistelussa, mutta se on osoittautunut monin tavoin ongelmalliseksi. Sen aiheuttama verotulojen vähenemä olisi lisäksi laskelmien mukaan noin 20 miljoonaa euroa vuodessa. Valiokunta ei pidä mallia näistä syistä toteuttamiskelpoisena.

Työnantajan järjestämä tietoliikenneyhteys

Työnantajan järjestämää tietoliikenneyhteyttä koskeva verovapaus ehdotetaan säädettäväksi tavanomaisen henkilökuntaetuuden muodossa. Työnantajan työtehtäviä varten järjestämästä tietoliikenneyhteyden yksityiskäytöstä ei muodostuisi siten veronalaista etua. Asiaan ei vaikuta se, onko yhteys kiinteähintainen vai perustuuko laskutus liittymän käyttöön. Esitystä on kannatettu poikkeuksetta, ja valiokunta puoltaa sen hyväksymistä esitetyssä muodossa.

Valiokunta toteaa kuitenkin selvyyden vuoksi, että silloin, kun työntekijä käyttää itse hankkimaansa tietoliikenneyhteyttä työtehtävissään, työnantaja voi korvata siitä aiheutuvat kulut ilman veroseuraamuksia. Sen sijaan, jos työnantaja maksaa myös yksityiskäytöstä aiheutuneita kuluja, suoritus on veronalaista tuloa, kuten aina työnantajan korvatessa työntekijän omia elantomenoja.