Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna.

Yleistä

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen uudeksi verotililaiksi ja siihen liittyviksi muutoksiksi verotililain soveltamisalaan kuuluviin lakeihin. Se on ensimmäinen osa laajaa hanketta, jonka tarkoituksena on saada vaiheittain kaikki Verohallinnon kantamat verot ja lopuksi myös perintämenettely yhtenäisen, verovelvolliskohtaiseen verotiliin perustuvan järjestelmän piiriin.

Hankkeen tarkoituksena on edistää asiakaskohtaista toimintatapaa ja sen myötä asiakaspalvelua Verohallinnon strategisten tavoitteiden mukaisesti. Menettelytapojen muutos on lisäksi edellytys sille, että työn tuottavuutta voidaan parantaa näiltä osin Verohallinnossa. Esityksessä on todettu, ettei merkittäviä hallinnollisia säästöjä ole saatavissa muuttamatta veronkannon ja ilmoitusvalvonnan perusperiaatteita niin, että maksutapahtumien ja veroilmoitusten määrää voidaan vähentää nykyisestä.

Nyt käsiteltävänä oleva ensimmäinen vaihe koskee eräin poikkeuksin Verohallinnon kantamia oma-aloitteisia veroja. Muutosten on tarkoitus tulla voimaan ensi vuoden alusta. Toinen vaihe käynnistettäneen Verohallinnossa vuonna 2012. Sen on tarkoitus kattaa muut Verohallinnon kantamat verot, kuten tuloveron ennakot ja jäännösverot, kiinteistövero sekä perintö- ja lahjavero. Kolmas, perintää koskeva sääntely siirtyy siitä muutaman vuoden päähän. Vaiheittaisella etenemistavalla halutaan turvata hankkeen hallittavuus ja varmistaa kehitystyöhön riittävän henkilöstön saanti.

Verotilihanke on siis laaja, ajan myötä kaikkia verovelvollisia koskeva ja lopputulokseltaan nykyistä huomattavasti yksinkertaisempi ja joustavampi tapa hallinnoida verojen maksua ja palautuksia ja saada niistä verovelvolliskohtaista tietoa.

Järjestelmän aikaansaamaksi työn säästöksi on arvioitu yksin Verohallinnossa uudistuksen viime vaiheessa 180 henkilötyövuotta eli noin kolme prosenttia Verohallinnon henkilötyövuosien yhteismäärästä. Huomattava osa työn säästöstä saavutettaisiin jo hankkeen ensimmäisessä vaiheessa. Yksinkertaistuvat ja yhdenmukaistuvat menettelytavat toisivat merkittäviä etuja myös verovelvollisille, kun eri verot voitaisiin ilmoittaa ja maksaa jatkossa samalla menettelyllä yhdellä kertaa.

Verotililakia koskevat muutosesitykset

Hallituksen esitys sisältää ehdotukset verotililain piiriin ensi vaiheessa otettavien oma-aloitteisten verojen ilmoittamisesta, maksamisesta ja palauttamisesta. Säännökset olisivat kaikille lain soveltamispiiriin kuuluville verolajeille edellä todetuin tavoin yhteisiä menettelysäännöksiä. Tältä osin siirryttäisiin siis nykyisestä eri verolajeja koskevasta erillissääntelystä yhteen, keskitettyyn menettelyyn, joka perustuisi verovelvolliskohtaisiin verotileihin, eräänlaiseen asiakasreskontraan.

Kaikki lain soveltamisalaan kuuluvat verot ilmoitettaisiin yhdellä kausiveroilmoituksella kohdekautta koskevana yleisenä eräpäivänä, joka olisi aina kuukauden 12. päivä. — Kohdekaudella tarkoitetaan ajanjaksoa, jolta oma-aloitteinen vero on ilmoitettava ja maksettava asianomaisten verolakien mukaan. — Verovelvollisen olisi maksettava viimeistään tällöin määrä, joka tarvitaan erääntyvien velvoitteiden suoritukseksi.

Verot voitaisiin maksaa yhdessä erässä. Maksu perustuisi ainoastaan verovelvolliskohtaiseen viitenumeroon, eikä verovelvollinen voisi enää kohdentaa maksua jonkin tietyn veron suoritukseksi. Hyvitykset käytettäisiin velvoitteiden suoritukseksi laissa säädettävässä järjestyksessä. Käyttämättä oleville hyvityksille laskettaisiin päiväkohtaista hyvityskorkoa ja suorittamatta oleville velvoitteille viivästyskorkoa.

Verotili täsmäytettäisiin kuukausittain, ja verovelvolliselle toimitettaisiin sen perusteella verotiliote. Verovelvolliset voisivat tarkistaa tiliasemansa aina myös verkkopalvelun kautta.

Verotiliotteesta ilmenisivät verotilin tilitapahtumat ja täsmäytyspäivän saldo, suorittamatta jääneet velvoitteet ja sekä käyttämättä olevat hyvitykset. Mahdolliset suoritepuutteet poistettaisiin vielä tässä hankkeen ensimmäisessä vaiheessa maksukehotusmenettelyn jälkeen verotililtä ja siirrettäisiin perintään.

Verotilijärjestelmä ei vaikuttaisi juurikaan veronsaajatilityksiin. Tilitettävä määrä itsessään perustuisi verotililtä saataviin tietoihin, mutta määrät tilitettäisiin ja maksettaisiin veronsaajille nykyiseen tapaan kunkin kuukauden 28 päivänä. Esityksessä on arvioitu, ettei ehdotuksilla ole mainittavaa vaikutusta tilitettävien verojen kertymäsuhteisiin eikä veronsaajien jako-osuuksiin.

Koska veronsaajatilitykset perustuvat yksinomaan kausiveroilmoituksilta saataviin tietoihin, ilmoitusvelvollisuutta esitetään tehostettavaksi uudella myöhästymismaksulla. Maksua perittäisiin myöhässä ilmoitetulle maksettavan veron määrälle, ja se korvaisi osaksi nykyisin vastaavissa tilanteissa perittävän veronkorotuksen. Myöhästymismaksu määräytyisi 20 prosentin vuotuisen korkokannan mukaan ilmoituksen määräpäivästä sen antamispäivään. Maksun vähimmäismäärä olisi verolajia kohden 5 euroa ja enimmäismäärä 15 000 euroa, enintään kuitenkin myöhässä ilmoitetun veron määrä.

Esityksessä on otettu huomioon myös pienimpien yritysten asema: käyttöön otettaisiin neljänneskalenterivuoden tai kalenterivuoden pituiset ilmoitus- ja maksujaksot. Niitä voisivat käyttää eräin tarkennuksin yritykset, joiden kalenterivuoden liikevaihto tai sitä vastaava tuotto on enintään 50 000 tai 25 000 euroa. Pidennetyn ilmoitus- ja maksukauden soveltaminen olisi kuitenkin vapaaehtoista. Tehty valinta sitoisi yritystä aina kolme vuotta.

Yleisarvio

Valiokunta pitää verotilihanketta kokonaisuudessaan merkittävänä laadullisena askeleena kohti asiakaslähtöistä, modernia ja joustavaa asianhallintaa, joka palvelee kaikkia osapuolia. Myös nyt käsittelyssä oleva ensimmäinen vaihe sisältää järjestelmän kannalta olennaisen kivijalan ja on siinä mielessä koko hanketta ajatellen ratkaisevan tärkeä. Tällä on valiokunnan mielestä merkitystä, kun esitykseen kohdistuvia — jäljempänä tarkemmin käsiteltäviä — muutostarpeita arvioidaan.

Hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset yksinkertaistavat verovelvollisten hallinnollisten velvoitteiden hoitoa ja vähentävät merkittävästi Verohallinnon ilmoitus- ja maksutapahtumiin liittyvää työtä. Yhtenäinen ilmoittamis- ja maksamismenettely luo myös edellytyksiä kehittää edelleen tietojärjestelmiä ja sähköisiä palveluita. Merkittävää on myös se, että verotili antaa reaaliaikaisen kokonaiskuvan verovelvollisen maksuasemasta. Tämä tieto palvelisi monin tavoin niin verovelvollis- kuin viranomaistahoa.

Uudistus merkitsee myös sitä, että nykyisestä arvonlisäveron ennakkopalautusten ja tilikausipalautusten hakemusmenettelystä voidaan luopua. Palautukseen oikeuttavan arvonlisäveron määrää ei siis vyörytettäisi enää nykyiseen tapaan seuraavalle kaudelle, vaan verovelvollinen voisi ottaa sen huomioon jo veroja maksaessaan. Verovelvollinen saisi siten verokaudelta vähentämättä jääneen arvonlisäveron yleensä hyväkseen nykyistä aikaisemmin. — Hallituksen esityksessä on lisäksi arvioitu, että nykyisin ennakkopalautusten piirissä olevat saisivat palautuksen hyväkseen yleensä yhtä nopeasti kuin nyt.

Myönteisiä muutoksia ovat myös yhtenäistetyt ja selkeät korkoseuraamukset sekä pienille yrityksille avautuva mahdollisuus siirtyä halutessaan nykyistä pidempiin ilmoitus- ja maksujaksoihin. Ne selkeyttävät nykytilaa ja keventävät yritysten hallinnollisten velvoitteiden hoitoa. Pidennetyt jaksot antavat myös joustoa velvoitteiden maksuun.

Esitykseen on suhtauduttu valiokunnan asiantuntijakuulemisessa yleisesti sangen myönteisesti. Uudistus on odotettu, ja sen katsotaan täyttävän hankkeelle tässä vaiheessa asetetut tavoitteet.

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty kuitenkin huomiota eräisiin yksittäisiin kysymyksiin, joihin on esitetty muutoksia. Huomautukset koskevat myöhästymismaksun tasoa, mahdollisuutta eriyttää ilmoitus- ja maksupäivä toisistaan sekä alkutuottajien vuosi-ilmoituksen antamisajankohtaa. Valiokunta käsittelee näitä kysymyksiä erikseen seuraavassa.

Valiokunta esittää lisäksi säännöksiin eräitä teknisiä tarkennuksia. Niitä on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Myöhästymismaksu

Myöhästymismaksua on pidetty verovelvollistaholla yleisesti liian ankarana ja virheen oma-aloitteiseen oikaisemiseen vähän kannustavana. Huomiota on kiinnitetty myös siihen, ettei laiminlyönnin moitittavuutta oteta millään tavoin huomioon, vaan maksu määräytyy samoin perustein myöhästymisen syystä riippumatta. Lisäksi on huomautettu siitä, että myöhästymismaksu määrätään myös silloin, kun verot on maksettu ajallaan mutta ilmoitustiedot annettu myöhässä.

Valiokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, ettei muutoksiin ole aihetta:

Olennaista on ensinnäkin erottaa myöhästymismaksu maksun laiminlyönnistä aiheutuvista koronluonteisista viivästysseuraamuksista. Niiden tarkoitus on eri, kuten nykyisin.

Myöhästymismaksun tarkoituksena on edellä todetuin tavoin varmistaa, että kausiveroilmoitukset ja niillä olevat tiedot annetaan ajallaan. Maksua ei voida kohdentaa verotilijärjestelmässä tietyn veron suoritukseksi ilman kausiveroilmoituksilta saatavaa tietoa verovelvollisen maksuvelvoitteista. Tiedot tarvitaan siis verotilijärjestelmän mukaisia toimenpiteitä ja oikeamääräisiä veronsaajatilityksiä varten. Oikeaaikaisuus ja tietojen oikeellisuus vähentävät myös turhaa edestakaista rahaliikennettä ja keventävät siihen liittyviä korkoseuraamuksia.

Myöhästymismaksu korvaisi jatkossa monin paikoin vastaavassa tilanteessa nykyisin määrättävän veronkorotuksen. Se olisi kuitenkin veronkorotusta läpinäkyvämpi, tasapuolisempi ja ennakoitavampi, kun sen taso on ennalta määrätty eikä sen määräämiseen liity erityistä harkintaa. Tämän ovat todenneet myös valiokunnan kuulemat asiantuntijat.

Myöhästymismaksu johtaisi myös useissa tapauksissa nykyistä veronkorotuskäytäntöä lievempään seuraamukseen. Näin on erityisesti silloin, kun myöhästyminen on lyhytaikainen tai kun oma-aloitteinen korjaus tehdään nopeasti, kuten nykyisin on pääosin laita. Maksun laiminlyönnin vuoksi ei perittäisi lainkaan myöhästymismaksua. Esityksessä on sen vuoksi arvioitu, että valtion tulot pienenevät muutoksen myötä noin 20 milj. euroa vuodessa.

Myöhästymismaksun tasoon on ratkaisevimmin vaikuttanut puolestaan se, että suuri osa nykyisistä ilmoituksista annetaan edelleen myöhässä; kuten esityksen perusteluista käy ilmi, esimerkiksi vuonna 2006 keskimäärin 40 prosenttia arvonlisäveron ja 25 prosenttia työnantajasuoritusten valvontailmoituksista annettiin myöhässä. Tähän halutaan nyt parannusta. Jos myöhästymismaksun tasoa lasketaan esitetystä, toivottu tehoste menettää merkitystään.

Valiokunta ei pidä saamansa tiedon perusteella ongelmallisena myöskään pitkän ajan kuluttua annettavia korjausilmoituksia. Tällaiset tapaukset ovat Verohallinnon selvityksen perusteella lopulta poikkeuksia, eikä niihin liity tyypillisesti suuria maksuja. Mahdolliset erityistilanteet voidaan hoitaa vastedes myöhästymismaksuun liittyvän huojennusmenettelyn avulla. Olennaista on, että huojennus myönnetään, kun siihen on aihetta. Soveltamiskäytännön tulee tältä osin vastata tarkoitettua.

Myöhästymismaksun arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös se, että laissa säilyy edelleen mahdollisuus määrätä veronkorotus. Sitä voitaisiin siis soveltaa edelleen esimerkiksi maksuunpano- ja tarkastustilanteissa. Oma-aloitteisilla oikaisuilla vältetään siis myös myöhästymismaksua korkeamman veronkorotuksen riski.

Yleinen eräpäivä

Osa asiantuntijoista on kiinnittänyt huomiota niihin vaikeuksiin, joita yksi yleinen eräpäivä saattaa aiheuttaa erityisesti pk-yrityksille. Yhtenä vaihtoehtona on pidetty sitä, että ilmoitus- ja maksupäivä eriytetään toisistaan. Tarvittavat tiedot voitaisiin antaa silloin kausiveroilmoituksella kuukauden 12. päivänä, mutta varsinainen maksu tapahtuisi tämän jälkeen, kuun puolivälissä. Tämä vastaisi ehdotettua paremmin yritysten maksuvalmiutta.

Asiantuntijakuulemisessa ehdotettua vaihtoehtoa on selvitelty erikseen asian valiokuntakäsittelyn aikana. Lopputulema on kuitenkin se, ettei ilmoitustietoja ja maksusuorituksia voida eriyttää eri päiville. Tämä johtuu ennen muuta siitä kireästä aikataulusta, joka Verohallinnolla on käytettävissä veronsaajatilityksiin, kun nykyinen tilitysnopeus ja -varmuus halutaan säilyttää myös vastedes. Valittu eräpäivä on jo itsessään kireä, mikä johtuu osin siitä, että työnantajasuorituksia koskevat tiedot saadaan jatkossa kaksi päivää nykyistä myöhemmin. Nämä suoritukset otetaan kuitenkin huomioon veronsaajatilityksissä nykyiseen tapaan jo maksukuukaudelta.

Jos maksupäivää myöhennetään vaikkapa vain päivällä kaavaillusta, tilitettävää kertymää ei voitaisi muodostaa todennäköisesti usein kyseisenä kuukautena maksettujen maksujen perusteella. Tämä hidastaisi tilitysnopeutta ja aiheuttaisi todennäköisesti kuukausittain tilitettävien määrien ennakoimattomia heilahteluita. Tilitysten onnistuminen edellyttää siis, että kaikki tarvittavat tiedot — maksutiedot mukaan lukien — saadaan ajallaan ja että tilityksen vaatimat tietokoneajot onnistuvat suunnitellusti.

Aikataulu on laadittu Verohallinnon kannalta niin tiukaksi, että järjestelmään sisältyy mahdollisten poikkeustilanteiden varalta ns. takuutilitysmahdollisuus. Sitä ei ole tarkoitettu kuitenkaan sovellettavaksi yleisesti, eikä järjestelmä perustu tältä osin samanlaisille lähtökohdille kuin esimerkiksi Ruotsissa.

Maksupäivän siirto merkitsisi toisaalta myös sitä, että kaikki arvonlisäveropalautukset myöhentyisivät vastaavasti. Niihin liittyvä yritysten taloudellinen intressi on kuitenkin huomattavaArvonlisäveron ennakkopalautuksia maksettiin Verohallitukselta saadun tiedon mukaan vuodelta 2006 keskimäärin 725 milj. euroa kuukaudessa yhteensä noin 3 000 hakijalle. Merkittävä osa kokonaismäärästä palautettiin vientiyrityksille. 15 suurimman vientiyrityksen osuus palautuksista oli esimerkiksi maaliskuussa 2006 noin 320 milj. euroa. . Maksupäivän siirtoa on myös vastustettu tämän vuoksi asiantuntijakuulemisessa.

Edellä olevat perusteet ovat lopputuleman kannalta jo ratkaisevia. Valiokunta toteaa kuitenkin vielä lisäksi, että yhden eräpäivän malli vastaa järjestelmän perusideaa ja kansainvälistä käytäntöä. Se on selkeä ja sellaisenaan helpommin hallinnoitava niin verovelvollisille kuin Verohallinnolle. Maksupäivän siirrosta aiheutuva hyöty voisi jäädä myös tähän nähden vähäiseksi, etenkin kun merkittävä osa pienimmistä yrityksistä voi siirtyä halutessaan pidennettyyn ilmoitus- ja maksukauteen.

Alkutuottajien arvonlisäveroilmoitus

Esityksessä on lähdetty siitä, että kalenterivuosimenettelyssä olevat alkutuottajat ilmoittavat ja maksavat arvonlisäveron verotililain yleisten säännösten mukaisesti. Tämä merkitsee mm. sitä, että alkutuottajien tulisi antaa arvonlisäverotusta koskevat tiedot nykyisen helmikuun lopun sijasta viimeistään helmikuun yleisenä eräpäivänä. Jos tietoja ei anneta sähköisesti, kausiveroilmoitus olisi annettava jo 7.2.

Asiantuntijakuulemisessa on huomautettu siitä, että muutos lyhentää kirjanpidon ja arvonlisäveroilmoituksen tekemiseen käytettävää aikaa kolmella viikolla. Vuoden alun aikataulu muodostuu näin liian tiukaksi alkutuottajille ja kirjanpidosta pääosin vastaaville tilitoimistoille. Ehdotusta on esitetty muutettavaksi sen vuoksi niin, että nykyinen ilmoitusaikataulu säilyy ennallaan.

Valiokunta pitää muutosta perusteltuna. Sen toteutus edellyttää kuitenkin ainakin tässä vaiheessa sitä, että muutos koskee ainoastaan arvonlisäveroa, ja toisaalta sitä, että pidennys ulotetaan kaikkiin kalenterivuosimenettelyn piirissä oleviin. Kun verotilimenettelyn soveltamisesta on saatu riittävästi kokemusta, sääntelyn soveltamisalaa voidaan kuitenkin tarkentaa tarpeen mukaan tältä osin.

Pidennetty ilmoitusaika tulee ottaa huomioon verotililain 8, 11, 31 ja 34 §:ssä. Näitä muutoksia on perusteltu tarkemmin yksityiskohtaisissa perusteluissa.