VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Euroopan komissio julkaisi 16.3.2023 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kriittisten raaka-aineiden turvallisista sekä kestävistä toimitusketjuista (raaka-ainealoite) (COM(2023) 160) sekä siihen liittyvän tiedonannon (COM(2023) 165). Ehdotukseen liittyy myös komission vaikutustenarviointiraportti. Komissio julkaisi samaan aikaan raaka-ainealoitteen kanssa ns. nettonollateollisuuden asetusehdotuksen (COM(2023) 161 final).
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvosto on muodostanut näkemyksiä asiakokonaisuuteen aikaisemmin mm. E-selvityksissä E 180/2022 vp, E 174/2022, E 160/2022 vp ja E 66/2022 vp sekä U 44/2022 vp, U 117/2022 vp, U35/2022 vp, U 57/2021 vp ja U 81/2022 vp todeten seuraavaa:
Valtioneuvosto pitää toimia kriittisten raaka-aineiden tuotantoketjujen monipuolistamiseksi ja kriittisten riippuvuuksien vähentämiseksi välttämättöminä. Raaka-aineiden saanti on kriittistä niin vihreälle kuin digitaalisellekin siirtymälle. Kriittisten raaka-aineiden saatavuus haastaa myös turvallisuus- ja puolustussektoreita.
Keskinäisriippuvuuksien maailmassa EU:n eriyttäminen globaaleista tuotantoketjuista ei ole realistista tai tavoiteltavaa. Strategisen autonomian vahvistaminen edellyttää kuitenkin riippuvuuksien kriittistä tarkastelua. Toimitusketjujen ja kriisinkestävyyden vahvistamiseksi tulisi haitallisia riippuvuuksia vähentää erityisesti kriittisimmillä sektoreilla. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on tärkeää kehittää EU:n olemassa olevia kumppanuuksia sekä pyrkiä luomaan uusia. Samalla on tärkeää, että globaalia keskinäisriippuvuutta tarkastellaan EU:ssa kokonaisvaltaisesti myös vastuullisuuden näkökulmasta.
Osana EU:n kehityspoliittisia pyrkimyksiä EU voi omien raaka-ainehuoltoon liittyvien intressiensä ohella tukea raaka-aineiden prosessointia kehittyvillä markkinoilla. Kumppanuuksien kautta EU voi pyrkiä edistämään myös toiminnan vastuullisuutta sekä hyvää hallintoa ja hyviä teknologioita.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että EU toimii aktiivisesti myös erilaisilla yhteistyöfoorumeilla vaikuttaakseen kriittisten raaka-aineiden tuotantoketjujen monipuolistumiseen. Kumppanuuksia voidaan vahvistaa ja tuotantoketjuja monipuolistaa parhaassa tapauksessa myös uudentyyppisillä yhteistyöaloitteilla. On tärkeää, että neuvotellut sopimukset saadaan toimeenpantua ja käynnissä olevat neuvottelut päätökseen.
Valtioneuvosto korostaa kiertotalouden ratkaisujen merkitystä uusien liiketoimintamahdollisuuksien edistämisessä sekä kilpailukyvyn että luonnonvarojen kestävän käytön vahvistamisessa. Kiertotalous voi myös edistää omavaraisuutta ja vähentää riippuvuutta kriittisistä materiaaleista.
Selkeät, laadukkaat ja kestoltaan kohtuulliset hallinnolliset menettelyt ovat olennainen tekijä vihreän siirtymän edistämisessä. Valtioneuvosto korostaa tarvetta huomioida kansalliset erityispiirteet asianmukaisella tavalla jättämällä jäsenvaltioille riittävästi liikkumavaraa lupamenettelyjen kehittämiseen ja nopeuttamiseen.
Valtioneuvosto näkee varmuusvarastoinnin lähtökohtaisesti kannatettavana, mutta tunnistaa käytännön toteutukseen liittyvät suuret haasteet. Valtioneuvosto korostaa, ettei unionin tason yhteinen varautuminen kriiseihin korvaa tai rajoita jokaisen jäsenvaltion vastuuta omasta kansallisesta varautumisestaan.
Valtioneuvosto pitää hyvänä unionin aktiivisia toimia nykyisiin ja tulevaisuuden haasteisiin vastaavan osaamisen varmistamiseksi sosiaalisesti oikeudenmukaisella tavalla. Valtioneuvosto pitää hyvänä, että toimissa otetaan huomioon eri väestöryhmät ja toimialat laajasti.
Valtioneuvosto täydentää aikaisempia kantojaan seuraavasti osallistuakseen asetusehdotuksen käsittelyyn neuvostossa:
Omavaraisuuteen ja kriittisten raaka-aineiden saatavuuteen yksi osaratkaisu on luvituksen nopeuttaminen. Valtioneuvosto tunnistaa sujuvan luvituksen merkityksen osana houkuttelevaa investointiympäristöä. Toimintaympäristön kannalta on tärkeää varmistaa lupaprosessien ja niiden keston ennakoitavuus. Luvitukselle asetettavien enimmäismääräaikojen ja viranomaisten määräaikoihin myöntämien pidennysten tulisi olla oikeassa suhteessa siihen aikaan, jonka viranomaiset tarvitsevat asian käsittelemiseksi huolellisesti. Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu lupahakemuksen automaattinen hyväksyntämenettely olisi ongelmallinen perustuslain 21 §:n osalta muun muassa muutoksenhakukeinojen käyttämisen näkökulmasta.
Sääntelyssä tulisi varmistaa ympäristön- ja luonnonsuojelun korkea taso ja johdonmukaisuus unionin muihin ympäristötoimiin ja ympäristötavoitteisiin sekä yleisön osallistumiseen nähden. Erittäin tärkeän yleisen edun periaatteen soveltamiseen tulisi jäädä riittävästi kansallista liikkumavaraa luonto- ja ympäristöarvojen huomioimiseksi. Tältä osin jatkoneuvotteluissa tulisi erityisesti huomioida periaatteen soveltaminen suhteessa Natura 2000 -alueeseen, lintu- ja luontodirektiiviin sekä vesipuitedirektiiviin. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että ehdotuksessa mainittu vaihtoehto sovittaa yhteen eri menettelyjen ympäristövaikutusten arvioinnit säilyy.
Ehdotuksen vaikutuksia kansalliseen alueidenkäytön suunnitteluun tulee pyrkiä selventämään.
Jatkokäsittelyssä etenkin kaavoitusta koskevan sääntelyn selkeyteen tulee kiinnittää huomiota ja tarkastella, kuinka sääntely vaikuttaisi kuntien harkintavaltaan kaavoitusta koskevissa asioissa. Lisäksi on tarkasteltava, kuinka ehdotukset viranomaisten tehtävien järjestämisestä ja hallinnollisista menettelyistä vaikuttaisivat kunnalliseen itsehallintoon.
Asetusehdotuksessa säädettäisiin tiettyjen tietojen julkaisuvelvoitteista avoimissa tietokannoissa tai verkkosivustoilla. Valtioneuvosto pitää tärkeänä varmistaa, etteivät julkaisuvelvoitteet vaarantaisi tiedon luottamuksellisuutta.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota toimijoille asetettujen velvoitteiden laajuuteen ja hallinnollisen taakan lisääntymiseen etenkin elinkeinovapauden ja omaisuuden suojan toteutumisen osalta sekä perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten näkökulmasta. Ehdotetuissa kiertotaloutta koskevissa artikloissa osoitettaisiin jäsenvaltioille ja toimijoille useita velvollisuuksia, joiden oikeasuhtaisuutta ja vaikutuksia sekä suhdetta jätesääntelyyn tulee tarkastella ehdotuksen jatkokäsittelyssä.
Varmuusvarastoinnissa tulisi varmistaa yhteensopivuus Suomen huoltovarmuusjärjestelmän sekä muiden EU-aloitteiden, kuten sisämarkkinoiden hätäapuvälinettä koskevan lainsäädäntöpaketin (ns. SMEI-paketti, Single Market Emergency Instrument) kanssa.
Valtioneuvosto korostaa, että uusien järjestelyjen tulee olla yhteensopivia Maailman kauppajärjestön (WTO) sääntöjen kanssa. On tärkeää, että kumppanuuksien kehittämistä tukevat erilaiset EU-välineet ja strategiat, kuten Global Gateway.
Jatkokäsittelyssä tulisi selvittää, mitkä asetusehdotukseen sisältyvien aineellisten velvoitteiden rikkomukset olisivat sanktioitavia.
Valtioneuvosto kiinnittää huomiota siihen, että asetusehdotuksessa komissiolle siirrettävät toimivaltuudet olisivat laajoja, minkä vuoksi jatkokäsittelyssä on tarkasteltava toimivaltuuksien oikeasuhtaisuutta. Komissiolle annettavien toimivaltuuksien tulisi olla myös täsmällisiä ja hyvin perusteluja. Lisäksi tulisi kiinnittää huomiota siihen, kuinka selkeä sääntelykokonaisuudesta muodostuu ja onko sääntely ennakoitavaa toimijoille.
Valtioneuvosto katsoo ehdotuksen oikeusperustan olevan lähtökohtaisesti asianmukainen. Valtioneuvosto kuitenkin arvioi ehdotuksen oikeusperustan asianmukaisuutta kaavoituksen osalta neuvottelujen edetessä. Valtioneuvosto katsoo, että komission asetusehdotus on nykyisellään toissijaisuusperiaatteen mukainen. Suhteellisuusperiaatteen toteutumista tulee arvioida neuvotteluiden kuluessa siltä osin kuin ehdotus koskee kaavoitusta, jäsenvaltioiden viranomaisten tehtäviä ja hallinnollisia menettelyitä.
Valtioneuvosto katsoo, että jatkoneuvotteluissa tarvitaan myös lisäselvitystä ehdotuksen suhteesta muuhun unionin sääntelyyn ja kansainväliseen oikeuteen. Lisäksi valtioneuvosto pitää tarpeellisena huolehtia, ettei epäselvyyttä sovellettavuudesta suhteessa muuhun EU-sääntelyyn synny.
Jatkokäsittelyssä on tärkeää varmistaa, että asetusehdotus jättää riittävän siirtymäajan kansalliselle täytäntöönpanolle muun muassa sääntelyn ennakoitavuuden ja kansallisten lainsäädännön muutostarpeiden vuoksi.
Valtioneuvosto tarkentaa kantojaan neuvottelujen edetessä ja toimittaa eduskunnalle tarvittavat jatkoselvitykset.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Kriittisiä raaka-aineita koskevan lainsäädäntöpaketin tavoitteena on turvata kriittisten raaka-aineiden kestävä saanti vihreän ja digitaalisen siirtymän toteuttamiseksi. Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan katsoo, että vihreän siirtymän ja digitaalisen siirtymän (kaksoissiirtymän) tavoitteiden saavuttaminen edellyttää merkittäviä määriä kriittisiä raaka-aineita ja siirtymä tulee toteuttaa siten, että ympäristönsuojelun korkea taso turvataan.
Ympäristöluvituksen sujuvoittaminen
Komissio ehdottaa luvituksen sujuvoittamista. Jäsenvaltion olisi esimerkiksi nimettävä kansallinen toimivaltainen viranomainen, joka toimisi keskitettynä yhteyspisteenä ja vastaisi koordinaatiosta ja kriittisten raaka-aineiden hankkeiden lupien myöntämisen sujuvoittamisesta. Strategisten prosessointi- ja kierrätyshankkeiden suunnittelulle, rakentamiselle ja toiminnalle tarvittavat luvat tulisi käsitellä hankkeesta riippuen tietyn määräajan kuluessa.
Ympäristövaliokunta korostaa, että komission ehdotus johtaisi tarpeeseen muuttaa ympäristövaliokunnan toimialaan kuuluvaa lainsäädäntöä, erityisesti menettelysäännöksiä esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa (527/2014), vesilaissa (587/2011), luonnonsuojelulaissa (9/2023), laissa vesien- ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004), maankäyttö- ja rakennuslaissa (132/1999) sekä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevassa laissa (252/2017). Muutostarvetta arvioidaan olevan lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla esimerkiksi kaivoslain ja kemikaaliturvallisuuslain mukaisissa lupa- ja ilmoitusmenettelyissä.
Ympäristövaliokunta katsoo, että ympäristöllisillä lupamenettelyillä on merkittävä rooli paitsi ilmasto- ja luontotavoitteiden saavuttamisessa myös vihreän siirtymän investointien toteutumisen ja ennakoitavan toimintaympäristön, talouskasvun ja ympäristöriskien hallinnan kannalta. Tästä syystä valiokunta on pitkäjänteisesti kannustanut ympäristölupamenettelyjen kehittämiseen ja lainsäädäntöä onkin kehitetty voimakkaasti. Valiokunta on korostanut ympäristölupamenettelyn toimivuuden ja sujuvuuden kannalta olennaisina tekijöinä ajanmukaisen lainsäädännön ohella hallinnollista selkeyttä, viranomaisten riittäviä resursseja ja digitalisaation tehokasta hyödyntämistä. Keskittämällä hallinto yhteen valtakunnalliseen ympäristöviranomaiseen toiminnassa olisi mahdollista saavuttaa toiminnallisia ja menettelyllisiä etujaYmVM 8/2022 vp — HE 117/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ympäristönsuojelulain muuttamisesta.. Myös eräiden vihreän siirtymän hankkeiden väliaikaista etusijasääntelyä koskevassa mietinnössäänYmVM 13/2022 vp — HE 128/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle eräiden vihreän siirtymän hankkeiden väliaikaista etusijaa aluehallintovirastojen lupakäsittelyssä vuosina 2023—2026 ja hallintotuomioistuimissa vuosina 2023—2028 koskevaksi lainsäädännöksi. valiokunta on korostanut, että yhden valtakunnallisen viraston mallissa voidaan tehokkaasti edistää korkeatasoisen asiantuntemuksen kehittymistä ja hyödyntämistä toiminnan sijainnista riippumatta. Eduskunta myös hyväksyi mietinnön johdosta lausumanEV 188/2022 vp. siitä, että ympäristöllisten menettelyjen kehittämistä tulee jatkaa tavoitteena menettelyjen yhdentäminen kohti valtakunnallisen mallin kautta toteutettavaa yhden luukun lainsäädäntöä ja lupaa. Komission ehdotus on siten lähtökohtaisesti oikeansuuntainen.
Luvitukselle asetettavien enimmäismääräaikojen ja viranomaisten määräaikoihin myöntämien pidennysten tulisi kuitenkin olla oikeassa suhteessa siihen aikaan, jonka viranomaiset tarvitsevat asian käsittelemiseksi lainsäädännön edellyttämien vaatimusten mukaisesti. Valtioneuvoston tavoin valiokunta katsoo myös, että lupahakemuksen automaattinen hyväksyntämenettely olisi ongelmallinen perustuslain 21 §:n osalta muun muassa muutoksenhakukeinojen käyttämisen näkökulmasta. Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin sitä, että on kaikkiaan tärkeää varmistaa ympäristön- ja luonnonsuojelun korkea taso, sääntelyn johdonmukaisuus ja yhteensopivuus unionin muun ympäristösääntelyn kanssa sekä yleisön osallistumisoikeuksien toteutuminen. Lähtökohtaisesti myös tällaisia strategisia hankkeita tulee tarkastella kokonaiskestävyysnäkökulmasta siten, ettei kriittisten raaka-aineiden saatavuuden edistäminen johda luontokatoon tai merkittäviin sosiaalisiin haittavaikutuksiin. Valiokunta tukee myös mahdollisimman teknologianeutraalia tavoitteiden edistämistä, ja tästä näkökulmasta kriittisten raaka-aineiden listaaminen pysyvällä tavalla voi jäykistää sääntelyä ja haitata korvaavien materiaalien kehittämistä.
Etusijamenettelyn takaaminen joillekin hankkeille voi käytännössä tarkoittaa sitä, että muut kuin kiireelliseksi säädetyt lupa-asiat joutuvat odottamaan viranomaisen resurssien vapautumista. Valiokunta on kiinnittänyt tähän riskiin huomiota edellä mainitussa vihreän siirtymän hankkeiden etusijalainsäädäntöä koskevassa mietinnössään, jonka pohjalta eduskunta hyväksyi lausuman, jonka mukaan ympäristöministeriön tulee seurata, ettei etusijasääntely hidasta muiden asioiden käsittelyä.EV 188/2022 vp. Tästäkin syystä valiokunta korostaa valtioneuvoston kannan mukaisesti yleisesti tarvetta huomioida kansalliset erityispiirteet jättämällä jäsenvaltioille riittävästi liikkumavaraa lupamenettelyjen kehittämiseen ja nopeuttamiseen.
Valiokunta toteaa, että kaksoissiirtymä lisää kriittisten raaka-aineiden kysyntää, joten kaivostuotanto lisääntynee Euroopassa. Tässä kehityksessä on varmistettava, että harjoitettava kaivostoiminta on kestävää, luonnon monimuotoisuuden huomioivaa ja luontohaitat minimoivaa. Luvituksen nopeuttaminen ei saa johtaa puutteelliseen ympäristövaikutusten arviointiin eikä osallistumisoikeuksien heikentämiseen. Vuoropuhelu paikallisten toimijoiden ja kaivostoiminnan harjoittajien välillä on tärkeää kestävän kaivostoiminnan ympäristövaikutusten minimoimiseksi, mutta myös sen sosiaalisen hyväksyttävyyden kannalta.
Valiokunta pitää tärkeänä myös valtioneuvoston kantaa siitä, että ehdotuksen vaikutuksia kansalliseen alueidenkäytön suunnitteluun tulisi pyrkiä jatkoneuvotteluissa selventämään. Asetusehdotuksen 12 artiklan mukaan kaavoituksessa on soveltuvin osin otettava huomioon määräykset kriittisiä raaka-aineita koskevien projektien kehittämisestä. Kaavoitusta koskevien tehtävien on katsottu olevan osa kuntien itsehallintoa, josta säädetään perustuslain 121 §:ssä. Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 2 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueidenkäytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta. Vaikutuksia kuntien harkintavaltaan kaavoitusta koskevissa asioissa on siten tarpeen tarkastella.
Kiertotalous
Valiokunta korostaa valtioneuvoston tavoin kiertotalouden ratkaisujen merkitystä uusien liiketoimintamahdollisuuksien edistämisessä sekä kilpailukyvyn että luonnonvarojen kestävän käytön vahvistamisessa. Kiertotaloudella on keskeinen rooli myös pyrittäessä edistämään omavaraisuutta ja vähentämään riippuvuutta kriittisistä materiaaleista kierrättämällä kriittisiä ja muita raaka-aineita. Valiokunta pitää tärkeänä tavoitetta, jonka mukaan 15 %:n strategisiksi määritellyistä kriittisistä raaka-aineista tulee olla kierrätyslähtöistä. Kiertotalouden tavoitteiden saavuttamiseksi olisi tärkeää, että tavoitetta kiristetään asteittain.
Kriittisiä raaka-aineita koskevan sääntelyn valmistelussa on otettava huomioon yhdenmukaisuus erityisesti tuotesuunnittelu- ja jätelainsäädännön kannalta. Jatkovalmistelussa on tarpeen selventää sääntelyn suhdetta kaivannaisjätedirektiiviin, sähkö- ja elektroniikkalaiteromudirektiiviin sekä taksonomiasääntelyyn ja vesipuitedirektiiviin. EU:n kestävien tuotteiden asetusValtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kestävien tuotteiden ekologiselle suunnittelulle asetettavien vaatimusten puitteista ja direktiivin 2009/125/EY kumoamisesta, YmVL 32/2022 vp — U 44/2022 vp. ja akkuasetusValtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (akkuasetus), YmVL 4/2021 vp — U 7/2021 vp. ovat keskeisiä kriittisten raaka-aineiden kiertotalouden näkökulmasta. Kestäviä tuotteita koskevalla asetuksella edistetään kiertotalouden liiketoimintamalleja, kuten tuotteiden ja laitteiden korkeampaa käyttöastetta ja korjattavuutta sekä niiden sisältämien materiaalien kierrätettävyyskriteerejä.
Valiokunta viitaten aikaisempiin lausuntoihinsa toteaa, että akkuasetuksella voidaan edistää akkumetallien keräysastetta, kierrätyksen tehokkuutta, uusiokäyttöä ja materiaalien talteenottoa. Valiokunta korostaa tarvetta kriittisten raaka-aineiden koko arvoketjun (louhinnan, tuotannon, käytön, kierrätyksen ja jätehuollon) vastuullisuuden parantamiseen haitallisten ympäristö-, terveys- ja sosiaalisten vaikutusten ennaltaehkäisemiseksi ja vähentämiseksi. Raaka-aineiden jäljitettävyys ja vastuullisen tuotantoketjun todentaminen ovat tässä osaltaan keskeisiä keinoja. EU:n laajuinen ja kansainvälinen sääntely on kansallista sääntelyä tehokkaampi tapa vaikuttaa kestävyys- ja ihmisoikeusnäkökulmien huomioon ottamiseen akkutuotannon elinkaaren kaikissa vaiheissa, ja se helpottaa myös yksittäisten yritysten näkökulmasta vastuullisuusprosessien hallintaa. Akkualan kunnianhimoinen sääntely tarjoaa myös Suomessa toimiville yrityksille merkittäviä liiketoimintamahdollisuuksia, sillä Suomi on yksi harvoista Euroopan maista, jolla on sekä merkittävät akku- ja muiden innovaatiometallien varannot että kehittynyttä metallinjalostus- ja akkumateriaalituotantoa.
Valiokunta korostaa lopuksi, että kriittisten raaka-aineiden tarjonnan turvaamisen ohella olisi tärkeää edistää tehokkaammin kiertotaloutta ja vähentää raaka-aineiden kysyntää. Kriittisten raaka-aineiden kierrätysteknologioita sekä korvaavien raaka-aineiden kehittämistä ja tutkimusta tulisi lisätä ohjaamalla tähän rahoitusta esimerkiksi EU:n innovaatiorahastosta ja muista TKI-lähteistä. EU-tasolla tulisi myös tarkastella, voidaanko kriittisiä raaka-aineita korvata biopohjaisilla sovelluksilla, kuten ligniinipohjaisilla akuilla, joissa puupohjaisesta ligniinistä valmistettu kovahiili korvaa fossiilipohjaista, kriittisten raaka-aineiden listalla olevaa grafiittia.