Sähköistämistuki ja hiilivuodon torjuminen
Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki energiaintensiivisen teollisuuden sähköistämistuesta, jolla korvattaisiin päästökaupasta johtuvien epäsuorien kustannusten kompensoimisesta annettu laki. Tuen tarkoituksena on korvata päästökaupasta aiheutuvia välillisiä kustannuksia laissa määritellyille toimialoille.
Valiokunta toteaa, että ilmastopolitiikan keskeisimmän instrumentin eli päästökaupan tarkoituksena on hintaohjauksella edistää siirtymää vähäpäästöiseen toimintaan. Tavoitteena on samanaikaisesti turvata eurooppalaisen teollisuuden kilpailukykyä ja ehkäistä hiilivuodon riskiä. Hiilivuodolla tarkoitetaan mahdollista kasvihuonekaasujen maailmanlaajuista kokonaispäästöjen lisääntymistä, kun yritykset siirtävät tai perustavat tuotantoa EU:n ulkopuolelle, koska ne eivät pysty siirtämään EU:n päästökauppajärjestelmästä aiheutuvia kustannuksia asiakkailleen ilman markkinaosuuden merkittävää vähentymistä. Päästökaupasta yrityksille suoraan aiheutuvia kustannuksia korvataan päästöoikeuksien ilmaisjaolla EU-tasolla harmonisoitujen ilmaisjakosääntöjen mukaisesti. Osana ilmastolainsäädännön ns. 55-valmiuspakettia komissio ehdottaa vuodesta 2026 alkaen uutta hiilirajamekanismia, joka korvaisi ilmaisjaon asteittain 10 vuoden siirtymäaikana uuden mekanismin piiriin kuuluvilla sektoreilla.
Toinen tapa ehkäistä hiilivuotoa on ottaa käyttöön komission valtiontukisäännösten mukaisia kansallisia tukia. Hallituksen esityksessä tarkoitettu energiaintensiivisen teollisuuden sähköistämistuki on tällainen tuki, joka korvaisi vuosina 2016—2020 käytössä olleen päästökaupan epäsuorien kustannusten kompensaatiotukijärjestelmän eli lain päästökaupasta aiheutuvien epäsuorien kustannusten kompensoimisesta (138/2017). Kustannuksista korvattaisiin tuen saajille vuosittain 25 prosenttia, kuitenkin siten, että tukijärjestelmälle asetetaan myös 150 milj. euron vuotuinen katto.
Valiokunta pitää toimia hiilivuodon ehkäisemiseksi tarpeellisina, sillä vähäpäästöisen tuotannon siirtyminen EU:n ulkopuolelle, jossa toiminta on usein huomattavasti suhteessa enemmän päästöjä aiheuttavaa, olisi myös globaalien ilmastotavoitteiden saavuttamisen kannalta vahingollista. Siitä, onko hiilivuotoa käytännössä aiheutunut, on laadittu paljon selvityksiä, joiden lopputulemat eivät anna yksiselitteistä vastausta. Esimerkiksi IPCC on pyrkinyt arvioimaan hiilivuodon ilmenemistä, mutta sen konkreettinen todistaminen on osoittautunut vaikeaksihttps://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/02/ipcc_wg3_ar5_chapter5.pdf Myös komission vuonna 2020 julkaiseman valtiontukisuuntaviivoihin liittyvän taustaselvityksen mukaan ei ole olemassa selvää näyttöä tuen vaikutuksesta hiilivuodon estämiseen aiemmilla tukikausilla. Komissio pitää hiilivuotoa joka tapauksessa todellisena riskinä, sillä hiilirajamekanismiasetusehdotus (COM(2021)564 final) on uusin instrumentti hiilivuodon torjumiseksi. Komissio perustelee ehdotustaan toteamalla, että hiilivuodon riski on olemassa niin kauan kuin huomattavalla määrällä EU:n kansainvälisiä kumppaneita on poliittisia lähestymistapoja, jotka eivät johda samaan tavoitetasoon kuin mikä unionilla on, ja niin kauan kuin kasvihuonekaasupäästöihin sovellettavissa hinnoissa on eroja. Hiilivuotoa esiintyy, jos yritykset ilmastotavoitteiden vuoksi siirtävät tuotantoa muihin maihin, joissa on vähemmän tiukkoja päästörajoituksia, tai jos kyseisistä maista tuotavilla tuotteilla korvataan vastaavat, mutta vähemmän kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavat tuotteet. Tämä voisi johtaa kokonaispäästöjen lisääntymiseen maailmanlaajuisesti ja vaarantaa siten Pariisin sopimuksen mukaisen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistavoitteiden saavuttamisen. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu linjaus 25 prosentin tukitasosta ja tukikatosta merkitsee käytännössä huomattavasti alempaa tukitasoa kuin EU mahdollistaa ja verrattuna niihin jäsenmaihin, jotka jo ovat tehneet vastaavan päätöksen 75 prosentin tukitasolla, kuten Espanja, Italia ja Tsekki, ja useisiin muihin maihin, joissa asia on vielä valmistelussa. Valiokunta toteaa, että suomalainen teollisuus on kansainvälisesti vertaillen erittäin vähäpäätöistä ja tästä syystä sen kustannuskilpailukyvystä huolehtiminen suhteessa kilpailijamaihin on perusteltua myös ilmaston kannalta.
Valiokunta toteaa, että hiilivuodon riski kasvaa päästöoikeuden hinnan noustessa. Päästöoikeuden hinta on noussut vuoden 2021 aikana lähes 50 % lisäten sähköntuotantokustannuksia vastaavasti. Hallituksen esityksessä viitataan valtioneuvoston teettämään Hiilitullimekanismit ja niiden taloudelliset vaikutukset EU:ssa ja Suomessa -selvitykseen, jonka mukaan viitteitä hiilivuodon toteutumisesta on nähtävissä EU:ssa jo aiemmilla päästökauppakausilla. Tuolloin päästökaupan hintavaikutus on ollut huomattavasti alhaisempi kuin nyt, kun päästöoikeuden hinta on noussut ennakoitua voimakkaammin. Vuoden 2021 alkupuoliskolla keskimääräinen hinta oli 45,10 euroa, kun se vuotta aiemmin oli 21,57 euroa. Syksyn 2021 aikana hintataso on vaihdellut erittäin voimakkaasti 60 ja 90 euron välillä. Valiokunta toteaa kuitenkin myös, että tuen täsmällisiä vaikutuksia on vaikea erottaa muista yritysten kilpailukykyyn vaikuttavista tekijöistä, joita päästökaupasta johtuvien lisäkustannusten ohella ovat useat muut laajavaikutteiset tekijät, kuten valuuttakurssit, maantieteellinen sijainti, työvoimakustannukset, verotus ja muut tuet.
Tuen ympäristöllisestä vaikuttavuudesta
Kustannuskilpailukyvyn turvaamisen lisäksi sähköistämistuen tavoitteena on ohjata tuen piiriin kuuluvia toimialoja investoimaan ja kehittämään toimintaansa hiilineutraalimmaksi. Jotta tavoitteeseen päästään kustannustehokkaasti, edellytetään tuen saajia kohdistamaan vähintään 50 prosenttia tuesta kehittämistoimiin, joilla tavoitellaan päästövähennyksiä, energiatehokkuusparannuksia tai uusiutuvan energian osuuden lisäämistä energiankulutuksessa. Valiokunta korostaa tarvetta määritellä kehittämistoimet riittävän joustavasti. Sähköistämisen myötä kysyntäjouston merkitys kasvaa voimakkaasti, ja siksi myös kysyntäjoustoa edistävien ratkaisujen, kuten akkujen ja energianhallinnan ohjausjärjestelmien, tulisi kuulua tukikelpoisten investointien piiriin. Tarvetta olisi myös ohjeistaa selkeästi mahdollisuus tuen käyttöön toiminnanharjoittajakohtaisesti sen mukaan, missä laitoksessa tuen avulla saadaan parhaat päästö- ja energiatehokkuustulokset. Edellytetty prosenttiosuus voisi olla myös suurempi hiilineutraaliuden edistämiseksi.
Hallituksen esityksen lähtökohtana on se, että tuen vaikutukset ovat kaikkiaan epävarmoja, mistä syystä rajoitukset tuen enimmäismäärälle ovat kustannustehokkuussyistä perusteltuja. Ellei budjettikattoa asetettaisi, tuesta aiheutuvien kustannusten arvioidaan nousevan merkittävästi arviolta 242 milj. euroon vuonna 2026. Sähköistämistuella arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia yritysten kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen ja siten ilmastonmuutoksen hillintään. Tuen käytölle asetetun vaatimuksen täsmällisiä vaikutuksia on kuitenkin ennalta vaikea arvioida, koska myönnettävän tuen määrään ja siten myös kehittämistoimiin kohdistuvan tuen määrään liittyy suurta epävarmuutta.
Hallituksen esityksessä arvioidaan, että tuki tulisi olemaan yhteensä noin 0,7 mrd euroa vuosien 2022—2026 aikana. Valiokunta katsoo, että tuella tulisi saada aikaan merkittävää edistystä sähköistymisessä ja tuen tulisi kannustaa aidosti lisäisiin toimiin. Toisaalta kustannustehokkuutta heikentää, jos kehittämistoimet ovat sellaisia, jotka olisivat jo nykytilanteessakin kannattavia investointeja. Lähtökohtaisesti yritystukia tulisi pyrkiä kohdentamaan erityisesti pitkän aikavälin kasvun ja kilpailukyvyn sekä näitä tukevan vihreän siirtymän edistämiseen.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että lakiehdotus ei vaikuta kannustavan aidosti päästövähennyksiin. Tuen ehtona on energiakatselmuksen teko, ja sähkönkulutuksen osalta tulisi osoittaa, että vähintään 30 prosenttia siitä on hiilettömillä lähteillä tuotettua sähköä. Suurin osa yrityksistä, joita tuki koskee, tekee jo energiakatselmuksia ja verkkosähkö on suurimmaksi osaksi hiiletöntä, joten vaatimustasoa voisi kiristääkin aidon kannustinvaikutuksen luomiseksi.
Valiokunta tuo esiin, että sähköistämistuen piiriin kuuluvien toimialojen vähähiilitiekartoissa on tunnistettu runsaasti mahdollisuuksia pitkäjänteiseen vähähiilisyystyöhön. Metsäteollisuuden tehdaspäästöjä (noin 3 milj. hiilidioksiditonnia/vuosi) olisi mahdollista vähentää 0,3 milj. tonniin vuoteen 2035 mennessä fossiilisten polttoaineiden käytön lopettamisella pääasiassa tehdasinvestointien, polttolaitosten uusinnan ja sähköistymisen myötä. Kemianteollisuus tavoittelee nykyisten 5,7 milj. tonnin kasvihuonekaasupäästöjen saamista mahdollisimman lähelle nollaa seuraa-vien 25 vuoden aikana prosessien ja energiankäytön päästöjä vähentämällä. Metalliteollisuus voisi laskea suoria päästöjä 38 prosenttia vuoteen 2035 mennessä prosessien ja koneiden sähköistämiseen, energia- ja materiaalitehokkuuden parantamiseen, kiertotalouteen sekä digitaalisiin ratkaisuihin perustuvilla keinoilla.
Sähköistämistuen suhde muihin valtiontukiin
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että asiantuntijakuulemisen perusteella tuen saamisen kohdentamismahdollisuuksia on pidetty osin epäselvinä. Valiokunta pyysi asiasta työ- ja elinkeinoministeriöltä lisäselvityksen, jossa todetaan, että tuen myöntämistä koskevat säännöt noudattavat tarkasti komission päästökaupan valtiontukisuuntaviivoja (2020/C 317/04). Valtiontukisuuntaviivoissa kumulaatiota on rajattu siten, ettei samoihin kustannuksiin, joihin sähköistämistuki kohdistuu, saa kohdistua muita valtiontukia. Päästökaupan valtiontukisuuntaviivojen mukaan myönnettävä tuki voi kumuloitua muun valtiontuen kanssa, jos ne liittyvät erilaisiin kustannuksiin. Päästökaupan valtiontukisuuntaviivojen kumulaatiota ja tukien päällekkäisyyttä koskevat säännöt eivät kuitenkaan suoraan koske tuen käyttöä kehittämistoimia.
Sähköistämistuen käyttö voi kohdistua laajasti erityyppisiin toimiin kuten investointeihin, hankintoihin, selvityksiin ja tuotekehitys- ja innovaatiotoimintaan, joihin on mahdollista nykysääntelyn puitteissa hakea energiatuen lisäksi muita valtiontuiksi katsottavia tukia. Sääntelyn selkeyden ja tukien kannustavuuden säilyttämisen johdosta sähköistämistukea koskevan lakiesityksen 14 §:n 2 momentin mukaan sähköistämistuen käytön tulisi kohdistua toiminnanharjoittajan kehittämistoimista syntyviin kustannuksiin, joihin ei kohdistu valtiontuiksi katsottavia tukia. Valtiontuiksi katsottavien tukien ja sähköistämistuen käytön kohdistuminen samoihin kustannuksiin on perustelujen mukaan tarpeen kieltää, ettei valtiontukien kannustavuus laske ja että tukien kasautumista koskevia sääntöjä noudatetaan tarkoittaen esimerkiksi energiatuen kohdalla tuen enimmäismäärää ja tuki-intensiteettiä koskevia vaatimuksia.
Valiokunta katsoo, että tukien kohdistuminen ajallisesti ja kohdekohtaisesti voi vaatia vielä selventämistä selkeämmän kuvan muodostamiseksi tuen käyttömahdollisuuksista. Epävarmuus tuen käyttömahdollisuuksista lisää epävarmuutta tuen vaikutuksista sekä kustannuskilpailukykyyn että vihreän siirtymän edistämiseen.Valiokunta esittää, että talousvaliokunta selvittää sähköistämistuen suhdetta muihin valtiontukiin ja tarvittaessa keinoja selventää ohjeistusta.