Kestävyysluokitusjärjestelmä on tärkeä

Ympäristövaliokunta pitää tärkeänä EU:n kestävyysluokitusjärjestelmää, jonka tarkoituksena on selkeyttää, mitä kestävyydellä tarkoitetaan (YmVL 16/2018 vp — E 26/2018 vp) ja YmVL 43/2018 vp — U 56/2018 vp). Sijoittajien tiedonsaanti kestävyydestä paranee luomalla kriteerit siitä, millaiset toimet hillitsevät ilmastonmuutosta ja siten tukevat yhteiskunnallisia tavoitteita ja ympäristötavoitteita. Tästä voimassa olevasta säädöksestä käytetään myös nimeä taksonomia-asetus. Rahamarkkinoiden kestävyyttä pyritään edistämään kanavoimalla sijoituspääomia hankkeisiin, joilla edistetään siirtymää hiilineutraaliuteen. Poissulkeminen on ollut yksi eniten käytetyistä vastuullisen sijoittamisen strategioista Euroopassa, kun erityisesti osa institutionaalisista sijoittajista on asettanut tavoitteeksi esimerkiksi fossiilisijoituksista irrottautumisen. Finanssiala onkin viime vuosina tunnistanut ilmastonmuutoksen ja ympäristöuhkien aiheuttamat riskit, jotka sekä kohdistuvat sijoitusten ja lainojen tuottoihin että uhkaavat yleistä markkinavakautta. Vakuutusala pyrkii ennaltaehkäisemään ilmastonmuutoksesta johtuvia vahinkoriskejä ja kehittämään vakuutusteknisiä ratkaisuja vahingoista selviämiseksi. Finanssiala on ryhtynyt omaehtoisiin toimiin kestävän sijoittamisen edistämiseksi, mutta on kannattanut myös toimien harmonisointia toimijoiden vertailukelpoisuuden ja markkinoiden läpinäkyvyyden edistämiseksi. Komission ehdottamat toimet ovat siten lähtökohtaisesti oikeansuuntaisia ja tarpeellisia. 

Taksonomia-asetus määrittää 6 tavoitetta ympäristön kannalta kestävälle toiminnalle: 1. ilmastonmuutoksen hillintä, 2. ilmastonmuutokseen sopeutuminen, 3. vesivarojen ja merten luonnonvarojen kestävä käyttö ja suojelu, 4. siirtyminen kiertotalouteen, 5. ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen sekä 6. biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen. Jotta toiminta olisi kestävää, sen tulee merkittävästi edistää yhtä tai useampaa tavoitetta, eikä se saa aiheuttaa yhdellekään tavoitteista merkittävää haittaa. 

Metsätalouden ohella nyt ehdotetut kriteerit koskevat eräitä teollisuuden aloja (tuotanto), energiantuotantoa (lukuun ottamatta ydinvoimaa ja maakaasua), vesi- ja jätehuoltoa, liikennettä, rakennuksia ja kiinteistöalaa sekä ammatillisia, tieteellisiä ja teknisiä toimintoja (ei kuitenkaan perustutkimusta). 

Ilmastoa koskeva delegoitu säädös

E-kirjeessä tarkoitettu komission delegoitu asetus on ensimmäinen askel edellä mainitun kokonaisuuden säätämiseksi, eli sen tavoitteena on määrittää tekniset arviointikriteerit ilmastonmuutokseen liittyville ympäristötavoitteille. Valtioneuvosto vastustaa delegoidun säädöksen hyväksymistä nykyisessä muodossaan, sillä se ei kaikilta osin toteuta taksonomia-asetuksessa määritettyä tahtotilaa eikä kaikkia teknisille arviointikriteereille tai niiden valmistelulle asetettuja ehtoja. Ympäristövaliokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan korostaa erityisesti seuraavaa. 

Valiokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan painottanut, että kestävää sijoittamista helpottavan kehyksen eli taksonomian tulisi olla mahdollisimman selkeä ja läpinäkyvä, jotta se ohjaa ja kannustaa tehokkaasti sijoittamaan kestävää kehitystä edistäviin kohteisiin. Kestävyysarvioinnit ovat vakiintuneet osaksi finanssialalla tehtävää työtä, mutta niille ei ole yhteisiä arviointikriteerejä, joten ne ovat tarpeen myös ns. viherpesun ehkäisemiseksi. Valiokunta katsoo, että kriteerit tulisi suunnata ohjauksen tehon ja vaikuttavuuden varmistamiseksi merkittäviin toimijoihin, joiden toiminnalla voi olla mittava vaikutus tavoitteiden kannalta. Hyvä esimerkki tästä on rahoituksen ohjaaminen pois fossiilisten polttoaineiden käytön varaan rakentuvista laitoksista. 

Valiokunta on myös pitänyt tarkoituksenmukaisena luokitusjärjestelmän toteuttamisen vaiheittaista lähestymistapaa ja rahoituksen ohjaamista ensisijaisesti ilmastorahoitukseen. Valiokunta on korostanut, että tavoitteena oleva vapaaehtoinen järjestelmä tarjoaa myös suomalaisille edistyksellisille yrityksille mahdollisuuden saada rahoitusta toiminnoilleen. Erityisesti tulisi myös huolehtia siitä, ettei järjestelmään liittyvästä raportoinnista aiheutuva hallinnollinen taakka kasva kohtuuttoman suureksi ja vähennä kiinnostusta hakea luokitusta. Raportointi tulee siten toteuttaa siten, ettei hallinnollinen taakka muodostu kohtuuttomaksi ja että se on myös pienten yritysten kannalta toteuttamiskelpoinen. Raportointivaatimukset todennäköisesti kulkeutuvat alas hankintaketjussa sille toimijalle, joka tietoja voi toimittaa, joten käytännössä pienetkin alihankkijana toimivat yritykset voivat joutua toimimaan sen ehtojen mukaisesti. Valiokunta pitää tärkeinä periaatteina arviointikriteerien teknologianeutraaliutta, riittävää yhteensopivuutta EU-lainsäädännön kanssa, selkeyttä ja tarkoituksenmukaisuutta suhteessa saavutettavaan hyötyyn ja aiheutuvaan hallinnolliseen taakkaan. Nämä eivät ole vain periaatteita, vaan taksonomia-asetuksen sisältämiä edellytyksiä delegoiduilla säädöksillä annettaville kriteereille, joten argumentti on luonteeltaan myös oikeudellinen.  

Taksonomiaa on verrattu esimerkiksi ympäristömerkkiin. Merkin saaneet pystyvät erottautumaan muista ympäristön kannalta paremman tuotteensa menekin parantamiseksi. Taksonomiaan perustuvien delegoitujen säädösten antaminen on kuitenkin merkintäjärjestelmää laajempi ohjauskeino, sillä se vaikuttaa rahan hintaan ja siihen, millaisiin hankkeisiin sijoittajien kannattaa investoida. Tätä kautta se voi vaikuttaa merkittävästi yritysten toiminnan reunaehtoihin. Esimerkiksi ydinvoiman luokittelu kestäväksi tai ei-kestäväksi voi vaikuttaa olennaisesti investointipäätöksen syntymiseen. Metsien käsittelyä koskevan toiminnan osalta vaikutukset näkynevät pääasiassa raportointivelvoitteen kautta. Taksonomiassa suurille pörssiyhtiöille, luottolaitoksille ja vakuutusyhtiöille tulee velvollisuus raportoida, kuinka iso osa niiden toiminnasta on taksonomian mukaista, joten metsänomistajan on pystyttävä antamaan edellytetyt tiedot. Samaan aikaan ilmastokriteerien kanssa komissio on antanut ehdotuksen yritysten kestävyysraportoinnin direktiiviksi, joka kytkee suoraan yritysten tilinpäätöksissä esitettävän määrämuotoisen kestävyysraportoinnin taksonomian kriteereihin. Kun yritys vaatii taksonomianmukaisuuden osoittamista alihankkijoiltaan ja poltto- tai raaka-aineen toimittajiltaan, on haasteellista, jos kriteerit poikkeavat merkittävästi rakenteeltaan toimialoja koskevan lainsäädännön tai standardien velvoittamista kriteereistä, joten tältä osin yhteensopivuus muun lainsäädännön kanssa on tärkeää. Yhteensopivuudella ei tarkoiteta valiokunnankaan mielestä sitä, että kriteerien tulisi olla täysin lainsäädännön vaatimusten mukaisia, vaan sitä, etteivät eri sääntelyalueet ole ainakaan ristiriidassa toistensa kanssa. Tällainen vaara syntyy silloin, kun vaatimukset koskevat samaa asiaa, mutta kriteereissä ei kuitenkaan hyödynnetä olemassa olevaa sääntelyä tai vapaaehtoisia järjestelmiä. 

Jotta sääntely olisi vaikuttavaa, sen tulee kohdistua tarkoituksenmukaisesti sellaiseen toimintaan, joka on kooltaan riittävän suurta sääntelyn pitämiseksi toimivana ja kohtuullisena. Metsien käsittelyyn liittyvää toimintaa koskevat tekniset arviointikriteerit voivat käytännössä tulla rasittamaan merkittävästi pientenkin metsänomistajien toimintaa, vaikka tavoitteena oli keskittää sääntely suuriin toimijoihin. Metsäteollisuusyhtiöiden raportointivelvollisuudesta johtuva tarve osoittaa toimintansa taksonomianmukaisuus lisää painetta sinänsä vapaaehtoisen järjestelmän käyttöön. Vaikka lähtökohtaisesti laaja arviointikriteerien soveltaminen on myönteistä, on ongelmana pidettävä hallinnollisen taakan mahdollista kohtuuttomuutta suhteessa toiminnan laajuuteen. Suomessa metsänomistus on pirstaloitunut ja pieniä metsänomistajia on paljon. Kuormittavuus liittyy siten ennen kaikkea toimijoiden pieneen kokoon. Kun sääntelyä sovellettaisiin yli 13 hehtaarin metsätiloihin, kysymyksessä ovat mikroyrityksiin rinnastettavat toimijat. Malli tulisi ottaa käyttöön isojen toimijoiden osalta, jotta sen soveltamisesta saadaan kokemusta ja toimivuus testattaisiin käytännössä. Delegoidun säädöksen tarkoituksenmukaisuuden ja soveltuvuuden arviointia vaikeuttaa myös joidenkin muiden vaatimuksiin sisältyvien keskeisten käsitteiden tarkan määrittelyn puuttuminen.Toisaalta sääntelystä ei myöskään saada sillä tavoiteltua hyötyä, jos sitä ei oteta laajasti käyttöön hallinnollisen raskautensa vuoksi. Valiokunta katsoo, että säädöksen vastustaminen ei ole vastoin Suomen johdonmukaista linjaa kestävän rahoituksen tavoitteiden tukemisesta itsessään. Kysymys on sääntelyn tarkoituksenmukaisesta ja kohtuullisesta kohdentamisesta ja näin lopulta ohjeistuksen soveltamisen onnistumisesta käytännössä. Kriteerien on oltava siten yksinkertaisia, että niitä voidaan käyttää ilman kohtuuttomia kustannuksia.  

Teknisten arviointikriteerien tulee taksonomia-asetuksen mukaan perustua tieteelliseen tietoon. Valiokunta korostaa tieteellisen tiedon merkitystä ja kannattaa lainsäädännön perustamista siihen. Ydinenergialle ja maakaasulle komissio aikoo antaa kriteerit myöhemmin täydentävällä delegoidulla säädöksellä. Ilmastokriteerien näkökulmasta ydinvoiman ilmastomyönteisyydessä ei pitäisi olla mitään epäselvää, kun se ei tuota lainkaan kasvihuonekaasupäästöjä. Maakaasun luokittelu puhtaaksi ei puolestaan voi perustua muuhun kuin siirtymäaikatyyppiseen perusteluun. Kriteeristöjen keskinäinen yhdenmukaisuus tältä osin on olennaista ja koko järjestelmän uskottavuuden kannalta kriittinen kysymys. Pohdittava kysymys on sekin, mitkä toimialat ovat jäämässä kriteerien ulkopuolelle. Valiokunta yhtyy myös valtioneuvoston kriittiseen kantaan vesivoiman ja bioenergian sekä kiinteitä monipolttoainekattiloita koskevan kannan osalta. Näiden yleisluonteisempien ja kokonaisarviointiin liittyvien seikkojen johdosta valiokunta katsoo, että Suomen kanta vastustaa asetuksen hyväksymistä on perusteltu ja vahvistaa johdonmukaista linjaa suhtautumisessa ehdotuksiin rakentavasti, mutta vaatien tarvittaessa ottamaan kansalliset erityispiirteet ja edellä mainitut yleiset vaatimukset riittävästi huomioon myös vielä valmistelussa olevia asetusehdotusten osalta. 

Vapaaehtoisten arviointikriteerien välillisten vaikutusten arviointi on haasteellista. Valiokunta korostaa, että sääntelyn hyväksymisprosessista huolimatta Suomen tulee pitää esillä sitä periaatteellista lähtökohtaa, että metsäpolitiikka on ja sen tulee pysyä kansallisessa päätösvallassa. Tosiasia on sekin, että EU:lla on kuitenkin toimivaltaa ympäristö-, maatalous- ja energiasektoreilla, jotka joko suoraan tai välillisesti vaikuttavat metsiin. Periaatteellista lähtökohtaa kansallisesta päätösvallasta tulee pitää esillä, jotta voidaan myös tehokkaammin argumentoida tarpeella ottaa jäsenvaltioiden luonnontieteellisten olosuhteiden erilaisuus huomioon. Kuten aikaisemmissa lausunnoissaan, valiokunta korostaa edelleen, että koska jäsenvaltiot ja niiden luonnontieteelliset olosuhteet ovat erilaisia, tulee erilaiset kynnysarvot ja tavoitetasot liittyen esimerkiksi kestävän metsätalouden määritelmään tai luonnonläheisempään metsänhoitoon määrittää ottaen huomioon metsien erilaisuus. Jäsenvaltiokohtaisten erojen ohella olennaista on myös kasvupaikkakohtaisen arvioinnin tarve. Metsien ekologista tilaa, niiden kykyä sopeutua ilmastonmuutokseen sekä sitoa ja varastoida hiiltä voidaan parantaa metsänhoitomenetelmiä ja talousmetsien luonnonhoitoa kehittämällä sekä ennallistamalla ja suojelulla. Metsien kokonaiskestävä käyttö ja metsien monimuotoisen rakenteen turvaaminen edellyttävät kullekin kasvupaikalle soveltuvan metsänhoitotavan valintaa. 

Markkinoiden vaatimukset ja kehitysnäkymät

Ympäristövaliokunta korostaa myös, että riippumatta siitä, mitä arviointikriteereistä säädetään lainsäädännössä, markkinoiden vaatimukset kestävyyden osoittamiseksi ovat voimistuneet jatkuvasti. Puun kysyntää ja sen reunaehtoja määrittävät lopulta sääntelystä tai sen puutteesta riippumatta markkinat. Metsäalalla tämä tarkoittaa pääasiassa ulkomaalaisia loppuasiakkaita, jotka eivät tunne ja ymmärrä Suomen metsien käsittelyn erityispiirteitä. Suomalaisen metsäsektorin vastuullisuuteen kuitenkin luotetaan, ja alalla on hyvä maine. Puuraaka-aineeseen perustuvia tuotteita tarvitaan korvaamaan fossiilisia tuotteita, ja alan kasvunäkymät ovat mittavat. Ne, jotka pystyvät vastaamaan vaatimukseen, saavat edelläkävijän hyödyt globaaleilla markkinoilla. 

Valiokunta korostaa edelleen, että Suomella on maailman parhaimpiin kuuluva tietopohja metsistä ja korkeaa metsäosaamista sekä hyvä maine kestävästi tuotetun puun tuottajana. Erilaisten arviointikriteerien osoittamisvelvollisuudessa ei lähtökohtaisesti tulisi siten olla suuria haasteita muihin maihin verrattuna. Tarvetta suhteellisen raskaalle arvioinnille kuitenkin on, jos tavoitteena olevat ilmastohyötyjen lisäisyys ja pysyvyys halutaan todentaa metsätila- tai aluetasolla läpinäkyvästi ja tieteeseen perustuen, sillä tällaisten vaikutusten todentamiseen tarvitaan toteutuskelpoista, laskelmiin perustuvaa, kokonaisvaltaista ja pitkän aikavälin ilmastohyötyanalyysiä. Taksonomian uskottavuus edellyttää, että vain todennettavasti ilmastonmuutoksen hillitsemistä tai ilmastonmuutoksen sopeutumista tukevia taloudellisia toimia otetaan mukaan arviointikriteerien kokonaisuuteen. Tärkeää on löytää keinot, joilla tämä voi tapahtua ilman kohtuutonta hallinnollista taakkaa. Tässä voitaisiin hyödyntää esimerkiksi metsien sertifiointijärjestelyjä. Kustannusten kannalta onkin myönteistä, että delegoidun säännöksen mukaan tarkastukset voidaan mahdollisesti tehdä ryhmäarviointina, esimerkiksi hankinta-alueiden tai riittävän yhdenmukaisten ja pysyväisluonteisten tilojen ryhmän tasolla ja ne voidaan toteuttaa yhdessä esimerkiksi metsäsertifiointien tai muiden tarkastusten kanssa. Kokonaisuutena arvioiden hallinnollinen taakka on kuitenkin raskas, kuten edellä on tuotu esiin. 

Haastetta vaikeuttaa vielä se, että ilmastonmuutos ja luonnon monimuotoisuus kytkeytyvät erottamattomasti toisiinsa, ja vaatimukset pitää pystyä sovittamaan yhteen siten, että ilmastoa koskevat vaatimukset eivät aiheuta haittaa luonnon monimuotoisuudelle. Suomen metsiä koskevat tilastot osoittavat, että metsiä voidaan hyödyntää taloudellisesti samalla kun puuston tilavuus kasvaa. Suomessakin on kuitenkin haasteita luonnon monimuotoisuuden suojelulle asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa, ja biologisen monimuotoisuuden säilyttämistä tai maaperän ja veden suojelun kriteereitä voidaan lähtökohtaisesti pitää uutena ja tarpeellisena mahdollisuutena edistää metsien käsittelyä yhteiskunnan, metsänomistajien ja sijoittajien preferenssien mukaiseksi. Tämän delegoidun säädöksen osalta on kuitenkin kysymys ilmastoa koskevasta säädöksestä, ja luonnon monimuotoisuutta ja muita ympäristönäkökohtia koskevat kriteerit ovat vasta valmisteltavana. 

Valiokunta toteaa, että jäsenmaiden kantojen perusteella näyttää todennäköiseltä, että säädös hyväksytään Suomen vastustuksesta huolimatta, sillä vahvistettu määräenemmistö tarvitaan vastustamaan hyväksymistä, jotta delegoitu säädös ei tulisi hyväksytyksi. 

Valiokunta on huolissaan arviointikriteerien valmisteluun liittyvistä haasteista ja siitä, onnistutaanko niiden avulla aidosti vauhdittamaan kunnianhimoisten ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamiseksi välttämättömien vähäpäästöisten ja kestävien investointien liikkeelle saamista. Epäselvyys voi jarruttaa investointeja puhtaisiin teknologioihin, joten rajaukset suurimittakaavaiseen toimintaan voisivat helpottaa järjestelmän saamista käyttöön, jolloin saadaan kokemusta siitä, mikä on toimivaa ja mikä ei. On myös hyvä tiedostaa, että EU-tasolla keskustellaan esimerkiksi siitä, että osa taksonomian periaatteista tulisi osaksi EU:n elpymisvälinettä, EU:n 8. ympäristöohjelmaa, valtiontukisuuntaviivojen päivitystä ja kestävän kasvun ohjelman vetyhankkeita (IPCEI) koskevaa tiedonantoa. Tämä toimintatapa laajentaa taksonomian soveltamista huomattavasti virallisesti määriteltyä soveltamisalaa laajemmaksi. Tämä voisi myös merkitä jopa sitä, että delegoidun säädöksen varassa oleva tekninen sääntely voi saada sellaisen aseman ja merkityksen, että siitä pitäisi säätää lainsäädäntömenettelyssä eikä komissiolle delegoidun säädöksen tasolla.  

Kestävällä rahoituksella on arvioitu olevan huomattavaa merkitystä niin kansantalouden, rahoitusmarkkinoiden vakauden kuin kestävän talouden siirtymään vaadittavien investointien näkökulmasta. Poikkeuksellisen laajan kokonaistaloudellisen vaikutuksen vuoksi delegoituja säädöksiä on tarpeen tarkastella niiden kokonaisvaikutusten näkökulmasta sekä lyhyellä että pidemmällä aikavälillä niin ympäristön, sosiaalisten vaikutusten kuin taloudenkin näkökulmasta. 

Suomalaisilla yrityksillä on hyvä mahdollisuus olla kestävän kehityksen suunnannäyttäjä Euroopan tasolla. Kestävän rahoituksen kriteerien tulisi näyttää suuntaa myös globaalisti vastaavan sääntelyn käyttöönottamiseksi rahoituksen ohjaamiseksi kestäviin kohteisiin. Toimivan sääntelykokonaisuuden luominen edellyttää kuitenkin sujuvaa yhteistyötä myös sääntelyn valvojien ja kriteereitä soveltavien yritysten välillä. Esitetyt vaatimukset voivat parhaimmillaan johtaa kaupallisten metsäsuunnittelupalveluiden kehittymiseen ja käytön lisääntymiseen Suomessa ja muualla Euroopassa ja parantaa metsien suunnitelmallisempaa hyödyntämistä. Digitaalisia asiointipalveluja voidaan myös kehittää suuntaan, jonka avulla ilmastohyötylaskelmat on mahdollista toteuttaa yksittäiselle metsätilalle tai muulle alueelle, jossa toiminta tapahtuu.  

Valiokunta korostaa sitä taksonomia-asetukseen sisältyvää vaatimusta, että kriteerejä on päivitettävä uuden tiedon valossa. Vain näin voidaan säilyttää järjestelmän uskottavuus tekniikan, osaamisen ja tieteellisen tiedon kehittyessä. Näin tulisi myös päivittää vaatimuksia tarvittaessa siten, että niistä saadaan riittävän yksinkertaisia ollakseen käyttökelpoisia niin teknisesti kuin hallinnollisen taakan kannalta.