Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin.

Esityksen tavoitteena on säätää toisen päästökauppakauden (2008—2012) jakoperusteista ja yritysten mahdollisuudesta hyödyntää Kioton pöytäkirjan hankemekanismeja päästökauppajärjestelmässä. Esityksen lähtökohtana ovat olleet hallituksen energia- ja ilmastopoliittisessa selonteossa esitetyt linjaukset. Niiden perusteella on arvioitu, että päästökauppasektorin yrityksille voidaan jakaa päästöoikeuksia kaudelle 2008—2012 noin 200 miljoonaa kappaletta. Jaettava määrä on noin 18 % pienempi kuin skenaariotarkasteluun perustuva päästöoikeuksien tarve.

Ympäristön kannalta olennaisin kysymys liittyy sallitun kokonaispäästömäärän päättämiseen eli EU:n jäsenmaiden kansallisten jakosuunnitelmien summaan. Suomella on Kioton sitoumuskaudella vuosina 2008—2012 käytettävissä sallittuja päästömääräyksiköitä 71,1 milj. ekvivalenttisen hiilidioksiditonnin edestä keskimäärin vuodessa, mikä ei riitä kattamaan arvioituja kasvihuonekaasupäästöjä kyseisinä vuosina. Päästöjen kasvu aiheutuu lähes yksinomaan päästökauppasektorin eli lähinnä energiantuotannon ja teollisuusprosessien päästöjen kasvusta. Päästökauppasektorin ulkopuolisen sektorin eli lähinnä liikenteen, talokohtaisen lämmityksen ja maatalouden päästöt sen sijaan pysyvät kokonaisuudessaan nykytasollaan. Käytössä olevat sallitut päästömääräyksiköt on jaettava päästökauppasektorin ja ei-päästökauppasektorin kesken kustannustehokkaasti. Tämä jako on tehty 6.6.2006 eduskunnan hyväksymän kansallisen energia- ja ilmastostrategian linjauksilla, joiden mukaan päästövelvoitteen hoitamiseen osallistuvat päästökauppasektorin ja sen ulkopuolisten sektoreiden toimijat sekä myös valtio hankkimalla päästöyksiköitä Kioton mekanismeilla määrällä, joka vastaa 10 Mt:a hiilidioksidiekvivalenttia.

Päästöoikeuksia esitetään jaettavaksi eri laitoksille siten, että suhteellisesti suurin niukkuus kohdistuu sähkön lauhdetuotantoon. Kaukolämmöntuotannolle ja siihen liittyvälle sähköntuotannolle esitetään sähkön lauhdetuotantoa pienempää leikkausta, joka on ympäristönäkökulmasta perusteltua. Prosessiteollisuudelle esitetään jaettavaksi päästöoikeuksia lähes yritysten tarvitsema määrä. Kaudella 2008—2012 rakennettaville uusille laitoksille ja laitosten muutoksille esitetään varattavaksi päästöoikeuksia yhteensä 6 miljoonaa kappaletta. Näihin ns. uusiin toimijoihin sovelletaan samoja laskentaperiaatteita kuin vanhoihin laitoksiin.

Hankemekanismit

Kioton mekanismien käyttöä koskevalla lailla (HE 108/2006 vp) luodaan hallinnolliset puitteet suomalaisten oikeushenkilöiden osallistumiselle puhtaan kehityksen mekanismin (CDM) ja yhteistoteutuksen (JI) käyttöön. Mekanismien käytöllä suunnataan päästöjen vähentämiseen tähtääviä toimia oman maan sijasta kokonaisuuden kannalta edullisimpiin kohteisiin sekä tuetaan kestävää kehitystä maassa, jossa hanke toteutetaan. Hallituksen esityksen päästökauppalakia koskevaan lainmuutosehdotukseen sisältyvät säännökset hankeyksiköiden käyttöön liittyvistä oikeuksista ja velvollisuuksista osana päästökauppajärjestelmää. Kaudella 2008—2012 mekanismien käytön enimmäismäärä asetetaan kansallisessa jakosuunnitelmaesityksessä ja laitoskohtainen raja päästöoikeuksien myöntämispäätöksissä. Kansallisessa jakosuunnitelmaluonnoksessa esitetään päästökauppasektorin toiminnanharjoittajille mahdollisuutta käyttää hankemekanismeja enintään 11,7 % laskennallisten päästöoikeuksien kokonaismäärästä. Valiokunta pitää tätä perusteltuna lähtökohtana korostaen, että Kioton sopimuksen päästövähennysvelvoitteiden täyttäminen pääasiassa kansallisin toimin on selkeä lähtökohta. Tämä ns. täydentävyysperiaate sisältyy lakiehdotuksen 31 t §:ään, jonka mukaan mekanismien käytön on täydennettävä kansallisia toimia.

Valiokunta korostaa myös Kioton pöytäkirjaan, osapuolikokousten päätöksiin ja linkkidirektiiviin perustuvien hyväksyttävyyskriteerien merkitystä. Lakiehdotuksen 51 c §:n 3 momentin mukaan toiminnanharjoittaja ei voi käyttää maankäytöstä, maankäytön muutoksesta tai metsätaloutta koskevista toiminnoista eikä ydinvoimahankkeista saatuja hankeyksiköitä.

Valiokunta viitaten Kioton mekanismeja koskevaa lakiehdotusta koskevaan lausuntoonsa YmVL 37/2006 vp korostaa, että hankemekanismeilla tuetun kehityksen tulee olla mahdollisimman kestävää ja päästövähennyspotentiaaliltaan tehokasta. Toimenpiteet CDM-hankkeiden tasapuolisemman jakautumisen edistämiseksi ovat tarpeen. Markkinamekanismina CDM:n toteuttamisedellytykset liittyvät paljolti maiden investointiympäristöjen kehittymiseen. Mekanismien käyttö tulee kuitenkin nähdä myös osana teknologian siirtoa, jolla ilmastonmuutoksen kannalta keskeiset kehitys- ja siirtymämaat saadaan asteittain tiiviimmin mukaan kasvihuonekaasujen vähentämiseen. Mekanismien käytöllä luodaan samalla valmiuksia hyödyntää mekanismien kaltaisia järjestelmiä myös vuoden 2012 jälkeen toteutettavassa ilmastopolitiikassa, jos kansainvälisessä ilmastopolitiikassa kehitys etenee siihen suuntaan.

Valiokunta korostaa myös, että kolmen Rion sopimuksen välillä, erityisesti biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen ja ilmastosopimuksen välillä, mutta myös aavikoitumissopimuksen välillä, tarvitaan tehostettua yhteistyötä biodiversiteettiin liittyvien sopimusten ja menettelyjen välillä sekä niiden välisten synergia-etujen vahvistamista kaikilla tasoilla, jotta voidaan vähentää ilmastonmuutosta koskevien lievennys- ja sopeutumistoimenpiteiden kielteisiä vaikutuksia biodiversiteettiin.

Päästökauppajärjestelmän tarkistamisesta

Päästökauppajärjestelmä on ollut voimassa nyt kaksi vuotta, ja päästöoikeuksien hinta on heilahdellut rajusti. Päästökauppa on suurimmalta osaltaan ollut futuurikauppaa, jossa kauppa sovitaan nyt, mutta maksu ja päästöoikeudet vaihtuvat vasta tulevaisuudessa. Ensimmäisen päästökauppakauden aikana hinta on vaihdellut 6 ja 31 euron välillä ollen nyt noin 8 euron tasolla. Futuurikaupan vuoden 2008 forwardhinta on tällä hetkellä noin 17 euroa.

Kokemukset järjestelmän toimivuudesta ovat vielä lyhyeltä ajalta ja markkinat kehitysvaiheessa. Päästökauppajärjestelmä vaikuttaa kuitenkin jo nyt energian käytön tehostumiseen, ja se edistää sellaisenaan uusiutuvan energian kilpailukykyä ja käyttöä. Päästökauppajärjestelmää tulee kuitenkin kehittää ja tarkistaa saatavien kokemusten perusteella. Valiokunta esittää, että talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että järjestelmän tulisi nykyistä paremmin ottaa huomioon laitoksen ympäristötehokkuus ja vähäpäästöisyys ja että varhaisten toimien tulisi hyödyttää toimijaa. Päästöoikeuksien jakomenetelmänä käytetään pääasiassa edelleen ns. perintömenettelyä, jossa päästöoikeudet jaetaan aiempien päästöjen mukaisesti. Ne toiminnanharjoittajat, jotka ovat jo aikaisemmin vähentäneet päästöjään taikka joiden päästömäärä on muista syistä ollut epätavallisella tasolla, joutuvat tämän vuoksi lähtökohtaisesti muita huonompaan asemaan.

Uhkana on edelleen myös hiilivuoto eli mahdollisuus siihen, että päästöoikeuden hinta ja siihen liittyvät epävarmuustekijät ohjaavat tuotannon siirtymistä kokonaan EU:n ulkopuolelle, missä sama tuotantomäärä tuotetaan ominaispäästöiltään ja energiankulutukseltaan heikoissa laitoksissa, ja näin suomalainen energiatehokas ja ympäristövaikutuksiltaan vähäisempi tuotanto samanaikaisesti häviää. Tehokkaimmin hiilivuotoa estää se, että päästökauppa laajenee kattamaan kaikki taloudellisesti merkittävät maat. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi ja EU toimivat aktiivisesti, jotta päästökauppajärjestelmän laajeneminen voisi tapahtua mahdollisimman pian. Ilmastonmuutoksen haaste on globaali, ja siksi ratkaisuissakin on pyrittävä mahdollisimman suureen alueelliseen kattavuuteen. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi jatkaa aktiivista politiikkaansa kansainvälisellä tasolla tarvittavien päästövähennysten hyväksymiseksi kansainvälisesti.

Valiokunta huomauttaa myös, että päästökauppajärjestelmä on merkittävä, mutta kuitenkin vain yksi EU:n ilmastopolitiikan instrumenteista. Ilmastonmuutoksen hillitsemisen haaste on niin suuri, että jatkossa yhteiskunnan kaikkien toimijoiden osallistuminen päästöjen vähentämiseen on välttämätöntä. Päästökauppajärjestelmän ulkopuolelle jääviin toimialoihin tulee siten kohdistaa muuntyyppisiä päästöjä vähentäviä toimia. Päästökauppajärjestelmä on jo muuttanut uusiutuvien energialähteiden asemaa edistäen niiden kilpailukykyä enemmän kuin perinteiset investointiavustukset ja verotuet. Tärkeää on edelleen vahvasti panostaa energian säästöä tukevan, uusiutuvien energialähteiden kilpailukykyä edistävän ja muuten ympäristön huomioon ottavan teknologian kehittämiseen ja kaupallistamiseen.