Valtioneuvoston selvitys koskee Suomen ennakkovaikuttamista valkoposkihanhen ja merimetson suojelutarpeen tarkistamiseksi lintudirektiivissä (2009/147/EC) sekä valkoposkihanhen osalta Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehdyssä yleissopimuksessa, jäljempänä Bernin sopimus. Valtioneuvosto toteaa pitävänsä tärkeänä, että runsastuneiden valkoposkihanhen ja merimetson osalta komissio tarkastelee lintudirektiivin liitteiden muuttamistarvetta tieteellisen ja teknisen kehityksen valossa lintudirektiivin 15 ja 16 artiklojen edellyttämällä tavalla. Vastaavasti on toimittu luontodirektiivin 19 artiklan mukaisesti erityisesti suden ja muiden suurpetojen osalta. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan.  

Valtioneuvosto ehdottaa, että Bernin sopimusta muutetaan valkoposkihanhen osalta siten, että laji poistetaan Bernin sopimuksen liitteestä II (täysin rauhoitetut eläinlajit) ja sen jälkeen laji siirretään lintudirektiivin liitteeseen II/A (EU:n alueella metsästettävät lajit) ja poistetaan samalla liitteestä I (lajille perustettava Natura-alueita). Lisäksi valtioneuvosto ehdottaa, että lintudirektiivin liitteeseen II lisätään myös merimetso. Vaihtoehtoisesti ehdotetaan, että valkoposkihanhi ja merimetso siirretään Suomen osalta lintudirektiivin liitteeseen II/B eli liitteeseen, jossa mainittujen lajien metsästys on sallittua niissä jäsenvaltioissa, joista on siinä maininta. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan korostaen samalla, että ensisijaisesti valkoposkihanhi ja merimetso ehdotetaan lisättäväksi lintudirektiivin liitteeseen II/A ja toissijaisesti liitteeseen II/B. Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että lintudirektiivin liitteiden muuttamisen menettelyä valkoposkihanhen ja merimetson osalta tarkistetaan niin, että se mahdollistaa liitteiden muuttamisen suotuisan suojelun tasolla olevien populaatioiden osalta nykyistä joustavammin. 

Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaan tarpeettomat metsästysrajoitukset elinvoimaisten lajien, kuten merimetso ja valkoposkihanhi, osalta poistetaan ja lajit siirretään metsästyslain piiriin. Hallitus vaikuttaa siihen, että lajit siirretään lintudirektiivin tiukasti suojeltujen lajien listalta. Lisäksi hallitusohjelmassa todetaan, että poikkeusluvalla haltuun otettujen lintujen lihaa on voitava hyödyntää. Valtioneuvon selvityksessä esitetty Suomen kanta vastaa näitä linjauksia. Mikäli ehdotetut muutokset lintudirektiiviin toteutuvat, edellä mainitut muutokset kansalliseen lainsäädäntöön on mahdollista toteuttaa tehokkaasti. Lisäksi hallitusohjelman mukaan huolehditaan merimetson ja valkoposkihanhen aiheuttamien vahinkojen oikeudenmukaisesta korvaamisesta elinkeinonharjoittajille. Valiokunta pitää ehdotettua ennakkovaikuttamisratkaisua tarpeellisena ottaen huomioon myös eduskunnan aikaisemmin hyväksymät kannanotot.  

Valkoposkihanhen metsästystä koskevan kansalaisaloitteen yhteydessä eduskunta hyväksyi lausuman, jonka mukaan se edellyttää, että hallitus vaikuttaa aktiivisesti komissioon ja EU:n jäsenvaltioihin, jotta Bernin sopimusta muutetaan ja sen myötä valkoposkihanhi siirretään lintudirektiivin liitteeseen II. Samassa yhteydessä eduskunta edellytti, että lintudirektiivin 9 artiklassa säädettyjä poikkeusmahdollisuuksia hyödynnetään ja lintujen karkottaminen ampumalla sallitaan myös keväällä pesintärauha huomioiden. Lisäksi eduskunta edellytti, että poikkeusluvalla ammuttujen valkoposkihanhien hyödyntäminen sallitaan ja että hallitus valmistelee esityksen luonnonsuojelulain muuttamisesta siten, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen perusteella mahdollistetaan poikkeusluvalla tapetun valkoposkihanhen haltuunotto ja asiallinen hyötykäyttö. (EK 42/2022 vp — KAA 3/2020 vp). Valiokunnan saamien lausuntojen mukaan lintudirektiivin tiukka tulkinta kansallisissa tuomioistuimissa estää lintujen karkottamisen kuoliaaksi ampumalla syksyllä ja tehokkaimpien karkottamiskeinojen käytön keväällä lintujen pesimäaikaan. 

Poikkeusluvalla tapetun hanhen hyödyntäminen ei ole voimassa olevan luonnonsuojelulain (9/2023) mukaan mahdollista. Kysymyksessä on kansallinen ratkaisu. Valtioneuvoston piirissä on selvitetty mahdollisuuksia muuttaa kansallista lainsäädäntöä siten, että rauhoitettuun valkoposkihanheen sovelletaan luonnonsuojelulain sijasta metsästyslain säännöksiä, jolloin myös tapetun linnun hyödyntäminen tulee mahdolliseksi. Toistaiseksi asian valmistelu ei ole edennyt hallituksen esityksen antamiseen. Johtuen oikeuskäytännön asettamista rajoista valkoposkihanhien karkottaminen kuolettavasti ampumalla ei ole ollut mahdollista vuodesta 2023 alkaen. Näin ollen kysymys lintujen hyödyntämisestä ei ole ajankohtainen. Lintudirektiivin muuttaminen nyt ehdotetulla tavalla johtaa siihen, että jatkossa valkoposkihanheen sovelletaan metsästyslakia ja tapetun linnun hyödyntäminen on mahdollista.  

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemisestä ja korvaamisesta annettua lakia koskevassa vastauksessa (EV 196/2021 vp — HE 154/2021 vp) eduskunta edellytti, että lintudirektiivin mahdollistamia poikkeusmenettelyjä sovelletaan joustavasti merimetsokannan aiheuttamien vahinkojen ehkäisemiseksi. Lisäksi edellytettiin, että valtioneuvosto selvittää viipymättä merimetson aiheuttamia vahinkoja kaupalliselle kalastukselle ja valmistelee erillisen tukijärjestelmästä annettavan hallituksen esityksen, mikäli selvitys osoittaa, että merkittäviä vahinkoja aiheutuu. Valiokunnan saamissa lausunnoissa on todettu, ettei merimetsojen poistaminen poikkeusluvalla ole helpottunut, eikä merimetson kalastukselle aiheuttamia vahinkoja korvata. Valtioneuvoston tilaama selvitys rajattiin koskemaan suoria vahinkoja, kun taas merimetson aiheuttamat suurimmat vahingot ovat lausuntojen mukaan pääosin välillisiä. 

Taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset

Maatalouden pääasiallinen tehtävä on tuottaa ruokaa ihmisille. Hajautettu järjestelmä, jossa ruokaa voidaan tuottaa maan eri osissa ja kullekin alueelle parhaalla tavalla, palvelee kansallista huoltovarmuutta. Valiokunnan mielestä on ensiarvoisen tärkeää rajoittaa valkoposkihanhien aiheuttamia vahinkoja maataloudelle. Luonnonsuojeluun käytettävistä määrärahoista maksetaan vuosittain noin kaksi miljoonaa euroa korvauksia sekä rahoitetaan hanhipeltojen perustamista ja hanhipaimentoimintaa ennaltaehkäisevinä toimina. Valiokunnan saamissa lausunnoissa todetaan, että erityisesti hanhipeltojen rahoitusta ja vahinkojen korvaamista on tärkeä jatkaa nykyisen tasoisesti, vaikka metsästys lintudirektiivin muuttamisen myötä tulisi pääsäännöksi. Lausunnoissa korostetaan, että valkoposkihanhien aiheuttamiin vahinkoihin liittyvän avustus- ja korvausjärjestelmän on pysyttävä vähintään yhtä hyvänä kuin nykyisin. Valiokunta pitää tätä perusteltuna, sillä metsästyksellä ei voida kokonaan poistaa valkoposkihanhen aiheuttamia vahinkoja. Metsästyksen lisäksi tarvitaan alueita, joille karkotetut hanhet siirtyvät. 

Valiokunnan saamissa lausunnoissa on tuotu esiin, että valkoposkihanhet aiheuttavat maatalousvahinkoja kaikkialla muuttoreittinsä varrella, Ruotsissa, Virossa ja Suomessa, sekä talvehtimisalueillaan Alankomaissa, Tanskassa, Saksassa ja Etelä-Ruotsissa. Nykyään maatalousalueet ovat hanhien tärkein ruokailualue. Näin ollen kasvanut hanhipopulaatio on johtanut kasvaneisiin maatalousvahinkoihin ja korvauksiin useissa Euroopan maissa. Suomessa esiintyvät valkoposkihanhet ovat joko Suomen kautta läpimuuttavia, arktisella alueella pesiviä lintuja tai eteläisessä Suomessa pesiviä lintuja. Suomen läpi muuttava kanta on ollut noin 1,5 miljoonaa yksilöä. Suomen oma pesimäkanta on 27 000 yksilöä, ja se on kasvanut 12 prosenttia vuosina 2014—2024. Suomessa pesivä valkoposkihanhikanta ei aiheuta maatalousvahinkoja. Sen sijaan erityisen vakavia ovat niin sanotun Venäjän arktisen populaation muuttoreitille osuville viljelyksille aiheuttamat vahingot Pohjois-Karjalassa. Vahinkoja ilmenee enenevässä määrin myös muualla itäisessä Suomessa. 

Euromääräisesti suurimmat ongelmat ilmenevät keväisin. Syksyllä aiheutuneet vahingot koskevat kasvilajeja, jotka kylvetään syksyllä osana viljelykiertoa, jotta saadaan kevätkylvöjen osalta suunnattua työpanosta muualle. Hanhien takia tämä hyöty menetetään, sillä keväällä joudutaan tekemään kylvöt uudelleen myös syksyllä kylvetyille alueille. Valiokunnan saamissa lausunnoissa todetaan, että valkoposkihanhien laidunnus tuhoaa ensimmäisen rehukasvisadon täysin, mikä vaarantaa maatilojen rehuomavaraisuuden ja vaikeuttaa kotieläintuotantoa. Toisin kuin Ruotsissa ja Virossa, Suomessa ei kyetä rajoittamaan vahinkoja tehokkailla karkotuskeinoilla lainkaan lintujen pesimäaikaan. Myös paukkupatruunoiden käyttö on kielletty. Syksyllä karkotukseen voidaan käyttää laajempaa keinovalikoimaa, mutta kansallisen tuomioistuimen tulkintakäytännössä sallituksi on muodostunut karkottaminen paukkupatruunoilla, ei kuoliaaksi ampumalla. Samalla on edellytetty, että lähistöllä on hanhille levähdyspaikkoja ja ruokailumahdollisuuksia.  

Kotimainen kala on olennainen osa monipuolista, terveellistä ruokavaliota ja siten myös elintarvikehuoltovarmuutta. Valiokunnan saamissa lausunnoissa on tuotu esiin, että merimetsot aiheuttavat monin tavoin vahinkoa kaupalliselle kalastukselle. Merimetsot vahingoittavat saaliita ja pyydyksiä. Etenkin merimetsokolonioiden lähialueilla saaliit jäävät vähäisemmiksi saalistuksen vuoksi. Lisäksi merimetsojen esiintyminen muuttaa kalojen käyttäytymistä. Toisin sanoen kysymys ei ole pelkästään pyydyksille tai niissä olevalle saaliille aiheutuneista vahingoista. Vahingot ovat kuitenkin tutkimuksen mukaan pääosin paikallisia. Tällä hetkellä kalastajille ei makseta korvauksia merimetsojen aiheuttamista vahingoista. Valiokunta pitää tilannetta vakavana ja toteaa, ettei edellä mainitussa eduskunnan lausumassa (EV 194/2021 vp) edellytettyjä toimia ole ilmeisesti tältä osin toteutettu.  

Valiokunta nostaa esiin myös kansanterveydelliset ongelmat, jotka liittyvät eläinten rehuksi tarkoitettujen nurmien pilaantumiseen ja ihmisten käytössä olevien nurmi- ja virkistysalueiden sotkeutumiseen. Valiokunnan saaman tiedon mukaan valkoposkihanhissa ja merimetsoissa esiintyy jonkin verran lintuinfluenssaa. Valkoposkihanhissa esiintyy vähän salmonellaa. Muita bakteereita kuitenkin esiintyy. Myös vaikutuksia kansanterveyteen tulee valiokunnan käsityksen mukaan pitää silmällä kansallisesti.  

Valtioneuvoston kannan mukaisesti valiokunta toteaa, ettei lintudirektiivin liitteitä ole tarkoitettu pysyviksi, vaan direktiivin 15 artiklan mukaisesti komission tulee tarkastella niitä dynaamisesti peilaten ajankohtaiseen tieteelliseen tietoon kunkin lajin osalta. Tämä koskee niin suojeltuja lajeja, jotka eivät enää tarvitse lintudirektiivin suojaa, kuin lajeja, jotka tarvitsisivat lintudirektiivin suojaa lajien pitkäaikaisen säilymisen turvaamiseksi. Ennakkovaikuttamisen kannalta on merkittävää, että valkoposkihanhi ja merimetso on molemmat luokiteltu elinvoimaisiksi viimeisimmässä uhanalaisuusarvioinnissa.  

Valiokunnan saamissa lausunnoissa todetaan, että tieteellinen tutkimus viittaa selvästi siihen, ettei nykyisellä valkoposkihanhien populaation koolla hanhien aiheuttamia maatalousvahinkoja voida merkittävästi vähentää ilman kannan rajoittamista. Valkoposkihanhen ja merimetson kantojen rajoittamaton runsastuminen, kasvuennuste ja levinnäisyysalueiden laajentuminen hyvin todennäköisesti tulevat kasvattamaan lajien aiheuttamien vahinkojen määrää. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi hakee valkoposkihanhen ja merimetson aiheuttamien vahinkojen kestäväksi rajoittamiseksi ratkaisua, jossa metsästyksellä voidaan vaikuttaa valkoposkihanhen ja merimetson kantojen kokoon.  

Perusteet valkoposkihanhen suojeluaseman muuttamiselle

Valkoposkihanhi on nykyisin Euroopan runsaslukuisin hanhilaji. Ylivoimaisesti suurin osapopulaatio on Venäjän arktisen alueen pesimäkanta, jonka populaation kooksi arvioidaan noin 1,5 miljoonaa yksilöä. Noin puolet populaatiosta ruokailee Kaakkois-Suomen pelloilla keväisin ja syksyisin aiheuttaen maatalousvahinkoja. Ennen valkoposkihanhen suojelupäätöksiä sen arktinen pesimäkanta oli 1970-luvulla noin 50 000 yksilöä. Suojelu ja maatalouden tehostumisen kautta parantunut talviravinnon määrä ja laatu ovat pienentäneet kuolleisuutta ja kasvattaneet säilyvyyttä. Populaatio on kasvanut noin 8—10 prosentin vuosittaisella kasvunopeudella nykyiseen kokoonsa. Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton (IUCN) arvion mukaan valkoposkihanhen populaatio on elinvoimainen. 

Valiokunnan saamissa lausunnoissa on käsitelty käytettävissä olevaa valkoposkihanhikannan suotuisaa suojelutasoa koskevaa tietoa. Sen mukaan valkoposkihanhen suotuisan populaatiokoon viitearvon arvioidaan olevan Venäjän arktiselle valkoposkihanhipopulaatiolle 113 000 pesivää paria. Populaation kokonaisyksilömäärästä (1,5 milj.) aikuisia pesiviä pareja on arvioitu olevan noin 550 000, joka on noin 4,9 kertaa enemmän kuin suotuisan populaatiokoon viitearvo. Valkoposkihanhen adaptiivisen hoitosuunnitelman mukaan populaation koon tarkkailua ja erilaisia hallintatoimenpiteitä suositellaan tehtäväksi vertaamalla populaatiokokoa ja suotuisan suojelun viitearvoa varovaisuusperiaatteen mukaisesti. Populaation koon ollessa yli kaksinkertainen verrattuna suotuisan populaatiokoon viitearvoon populaatiokokoa voidaan rajoittaa metsästyksellä tai poikkeuslupaperusteisella suoja-ammunnalla.  

Valkoposkihanhien aiheuttamat vahingot maataloudelle ovat vuosittain olleet noin 2—4 miljoonaa euroa. Suomessa on valkoposkihanhien aiheuttamien vahinkojen estämiseen testattu sireenejä, kaasupalloja, haukkaleijoja, ihmishahmoja, kaasutykkejä, lasertykkejä, käsilaseria, hanhipaimenia ja droneja, mutta millään kokeiluilla ei ole saavutettu pysyviä tuloksia, jotka merkittävästi vähentäisivät viljelysvahinkoja. Kansallisessa oikeuskäytännössä on todettu, ettei kovaäänisiä äänikarkottimia tai haulikolla ohi ampumista saa käyttää keväällä muun linnuston pesimäajan vuoksi. Oikeuskäytännön johdosta vuodesta 2023 alkaen poikkeuslupia ei ole myönnetty hanhien poistamiseen kuolettavasti ampumalla. Sen sijaan tuomioistuimet sallivat karkottamisen paukkupatruunoita käyttäen syksyllä. Tätä pidetään niin sanottuna muuna tyydyttävänä vaihtoehtona tappavalle metsästykselle. Taustalla on tutkimus, jonka mukaan ei voida osoittaa, että kuolettava laukaus on tehokkaampi karkotuskeino kuin paukkupatruunan laukaus.  

Valiokunnan saamissa lausunnoissa todetaan, että valkoposkihanhien aiheuttamien maatalousvahinkojen torjuntakeinojen kustannustehokkuudesta pystytään viimeisen kymmenen vuoden tutkimustulosten perusteella saamaan hyvä kokonaiskuva. Menetelmät voidaan jakaa karkeasti kahteen luokkaan: passiivisiin karkotteisiin ja aktiiviseen karkottamiseen. Passiivisia karkotteita ovat esimerkiksi kiinteät laserit ja kaasutykit. Aktiivisessa karkottamisessa ihminen toimii karkottaakseen linnut esimerkiksi lähestymällä, laserilla, paukkupatruunalla, dronella, koiraa ohjaten tai kuolettavasti ampumalla. Kolmas menetelmä on hanhipeltotoimintamalli. Siinä hanhille varataan ruokailupeltoja samalla, kun tärkeimmiltä peltoalueilta hanhia karkotetaan aktiivisesti. Hanhipellon ideana on, että vähentämällä karkottamisesta syntyvää hanhien turhaa lentelyä paikasta toiseen ja siitä syntyvää energiankulutusta satovahingot vähenevät paikallisesti tai maakuntatasolla. Lisäksi voidaan mainita hanhipaimentoiminta, jota rahoitetaan julkisista varoista noin 0,5 miljoonalla eurolla. Hanhipeltoja pidetään toimivana ratkaisuna, mutta lisäksi tarvitaan karkotuskeinoja.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että käytössä olevat karkotustoimet ovat lyhytkestoisia ja tehottomia. Käytännössä karkotusta on mahdotonta toteuttaa yksin viljelijöiden omin toimin. Lausuntopalautteen mukaan viljelijät ovat joutuneet tilanteeseen, jossa valkoposkihanhien aiheuttamat vahingot ja tehokkaiden torjuntakeinojen puute uhkaavat tilojen taloutta ja toiminnan jatkuvuutta. Siinäkin tapauksessa, että valkoposkihanhen metsästys sallitaan, maatalousvahinkojen korvaaminen tulee edelleen olemaan tarpeen etenkin keväisin. Valiokunta katsoo, että vahinkojen rajoittamiseen tarvitaan kestävä ja tehokas ratkaisu, joka tulee mahdolliseksi Bernin sopimusta ja lintudirektiiviä muuttamalla. Valkoposkihanhikantaa tulee voida rajoittaa metsästyksen avulla. Tämä tarkoittaa yksilöiden tappamista kuolettavalla laukauksella nykyisten karkotuskeinojen sijaan. Lisäksi tarvitaan hanhipeltoja ohjaamaan hanhet pois maatalousalueilta sekä hanhien aiheuttamien maatalousvahinkojen korvaamista entiseen tapaan.  

Kaupunkialueilla metsästys ei tule kysymykseen. Suomessa pesivä populaatio ei lähtökohtaisesti aiheuta vahinkoja maataloudelle. Sen sijaan vahinkoja syntyy kaupunkien puistoalueille ja erilaisille nurmipohjaisille harrastusalueille. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioi, voidaanko poikkeuslupa myöntää vahingoittamattomaan karkottamiseen. Poikkeuslupia on myönnetty valkoposkihanhien karkottamiseen muun muassa droneilla ja koirilla kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi. Vastaavasti kuin maatalousalueilla poikkeusluvan myöntäminen edellyttää usein muun tyydyttävän ratkaisun selvittämistä. 

Perusteet merimetson suojeluaseman muuttamiselle

Merimetson osalta Suomessa tavataan sekä pesivää kantaa että keväällä ja syksyllä läpimuuttavaa kantaa. Valiokunnan saaman tiedon mukaan Suomessa pesivän merimetson alalajin kanta on runsastunut yhtäjaksoisesti vuodesta 1996. Nykyisen parimäärän arvioidaan olevan yli 30 000. Vuodesta 2020 lähtien merimetso on pesinyt paikoin myös sisämaassa. Merimetsopopulaation suuruusluokaksi Suomen merialueilla arvioidaan yli 120 000 yksilöä. Myös merimetsokanta on viimeisimmässä uhanalaisuusarvioinnissa todettu elinvoimaiseksi.  

Merimetso syö päivässä noin 350—500 grammaa kalaa. Kuten edellä on todettu, merimetsokanta aiheuttaa Suomessa suoria ja välillisiä vahinkoja erityisesti kalataloudelle. Sen vaikutuksia uhanalaisiin vaelluskaloihin on tutkittu vähän. Merimetsoille myönnettyjen poikkeuslupien perusteena on tyypillisesti kalataloudelle tai metsille aiheutuvan vakavan vahingon estäminen. Lupia on myönnetty munien öljyämiseen, pesäpuiden kaatamiseen ja pesien hävittämiseen sekä merimetsojen ampumiseen syksyisin lintujen pesimäajan jälkeen. Poikkeuslupaan perustuvien toimenpiteiden tarkoituksena on vahinkojen torjunta tai ehkäiseminen alueellisesti tai paikallisesti, ei laajamittainen kannan säätely.  

Merimetsoa koskevan poikkeusluvan edellytyksenä on, että vahingon luonne on vakava, ja tämän kynnyksen ylittymistä arvioidaan tapauskohtaisesti asiantuntijalausuntojen perusteella. Tuoreen oikeuskäytännön valossa merimetson karkottaminen ampumalla ei enää vaikuta mahdolliselta edes syksyllä. Näin ollen toimenpiteinä ovat ensisijaisesti munien öljyäminen ja pesien hävittäminen. Näillä toimenpiteillä ei kuitenkaan saa häiritä muun linnuston pesintärauhaa. Keinot merimetson aiheuttamien vahinkojen torjuntaan ovat entistä rajallisemmat.  

Merimetson suojeluaseman muuttaminen ei edellytä Bernin sopimuksen muuttamista, vaan mahdollisuus metsästyksen aloittamiseen riippuu lintudirektiivin tarkastelusta. Valiokunta korostaa jälleen, ettei lintudirektiivin luomaa suojelujärjestelmää ole tarkoitettu pysyväksi, vaan lajien suojelustatusta tulee tarkastella tieteen ja tekniikan kehityksen perusteella. Valtioneuvoston tavoin valiokunta pitää tärkeänä, että lintudirektiivin liitteiden muuttamisen menettelyä tarkistetaan niin, että se mahdollistaa liitteiden muuttamisen suotuisan suojelun tasolla olevien populaatioiden osalta nykyistä joustavammin.