Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella ympäristövaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Hallituksen esitykseen sisältyvien muutosehdotusten tarkoituksena on panna kansallisesti täytäntöön keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien päästöjen rajoittamista koskevan direktiivin velvoitteita. Keskisuuria polttolaitoksia koskeva direktiivi muodostaa osan EU:n komission ns. ilmansuojelupaketista, jonka muut osat ovat EU:n ilmansuojelustrategia, päästökattodirektiivin muutos ja YK:n kansainvälisen kaukokulkeutumissopimuksen ns. Göteborgin pöytäkirjan muutoksen ratifiointi. Valiokunta toteaa, että merkittävä osa ilmansuojelupaketin toimeenpanon terveyshyödyistä syntyy yhteisötason toimenpiteiden kautta kaukokulkeutuvien ilman epäpuhtauksien pitoisuuksien ja laskeuman pienentymisestä Suomessa. Kaukokulkeuman osuus etenkin Etelä-Suomen pienhiukkas- ja otsonipitoisuuksissa on merkittävä. Esimerkiksi Helsingissä keskimäärin puolet ulkoilman pienhiukkaspitoisuudesta ja kesän korkeimmat otsonihuiput ovat peräisin Keski-Euroopasta, Venäjältä ja Baltian maista. Rikkilaskeumasta alle viidennes on peräisin Suomen omista lähteistä, typpilaskeumasta Suomen omat päästöt aiheuttavat noin kolmanneksen.
Hallituksen esityksellä toimeenpantava direktiivi koskee polttoaineteholtaan vähintään 1 megawatin (MW), mutta alle 50 MW:n polttolaitosten rikkidioksidi-, typenoksidi- ja pienhiukkaspäästöjä. Suomessa 1—5 MW:n laitoksista suurin osa on ollut lupamenettelyn ulkopuolella, joten sääntelyn piiriin tulee ennen kaikkea pieniä laitoksia. Noin 60 % olemassaolevasta noin 3 000 keskisuuresta energiantuotantoyksiköstä on polttoaineteholtaan 1—5 MW. Näiden osalta paikallisia haittoja aiheuttavat ennen muuta pienhiukkaspäästöt. Kokonaisuutena tarkastellen energiantuotantosektorin päästöistä aiheutuvat terveyshaitat muodostavat Suomessa kuitenkin vain pienen osan puun pienpoltosta ja tieliikenteestä aiheutuviin päästöihin verrattuna.
Esityksen mukaan rekisteröintivelvollisuus siis laajennetaan kattamaan nykyistä pienempiä energiantuotantolaitoksia ja rekisteröinnille säädetään 30 päivän määräaika. Direktiiviin perustuvat päästöraja-arvot tulevat kiristymään selvästi verrattuna voimassa oleviin päästörajoihin, joten uusi sääntely merkitsee usein tarvetta investoida kokonaan uusiin savukaasujen puhdistuslaitteisiin. Tästä johtuen niille laitoksille, jotka eivät tällä hetkellä ole rekisteröinti- tai lupavelvollisia, ehdotetaan pitkää, yli 10 vuoden siirtymäaikaa. Pitkällä siirtymäajalla pyritään turvaamaan mahdollisimman kustannustehokas täytäntöönpano saavutettaviin ympäristöhyötyihin nähden. Lakiehdotus sisältää säännöksiä myös uusien keskisuurten energiantuotantoyksiköiden polttoainetehon yhteenlaskusäännöstä sekä velvollisuudesta julkaista eräitä tietoja, esimerkiksi energiantuotantolaitokseen kuuluvien yksiköiden polttoaineteho sekä laitoksen sijainti. Polttoainetehon yhteenlaskusääntöä sovelletaan energiantuotantoyksiköiden päästöraja-arvojen määrittämiseen, savukaasupäästöjen määräaikaismittausten aikaväliin sekä käyttötuntien laskentaan.Valiokunta pitää tarpeellisena ehdotukseen sisältyvää 106 d §:ää siitä, että silloin kun polttoaineiden saatavuudessa on häiriöitä, vähärikkistä polttoainetta käyttäville tai yksinomaan kaasumaista polttoainetta käyttäville laitoksille voidaan myöntää määräajaksi oikeus poiketa päästöraja-arvojen noudattamisesta.
Valiokunta toteaa, että laintasoisten säännösten ohella merkittävä osa direktiivin toimeenpanosta jää asetustasoisen sääntelyn varaan erityisesti siksi, että päästöraja-arvoista säädetään asetuksella. Valmisteltavana on asetuksen muutos (Valtioneuvoston asetus polttoaineteholtaan alle 50 MW:n energiantuotantoyksiköiden ympäristönsuojeluvaatimuksista (750/2013)), joka tällä hetkellä koskee pääasiassa 5—50 MW:n energiatuotantoyksiköitä. Lakiehdotuksen muutoksen sisältöä ja vaikutuksia on hallituksen esityksessä kuvattu hyvin yleisellä tasolla. Esimerkiksi sivulla 20 todetaan, että direktiivin edellyttämät päästöraja-arvot sekä mittaus- ja raportointivelvoitteet pannaan kansallisesti täytäntöön toimialakohtaisella ympäristönsuojeluvaatimuksia koskevalla valtioneuvoston asetuksella, eikä niiden vaikutuksia arvioida tässä esityksessä tarkemmin.
Valiokunta toteaa, että lähtökohtaisesti eduskunnan tulee voida yleisellä tasolla arvioida hyväksyttävänä olevan hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen ja sen nojalla annettavan alemmanasteisen sääntelyn vaikutuksia. Hallituksen esitykseen sisältyy hyvin yleispiirteinen vaikutusarvio. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että useassa kohdin esityksessä todetaan, ettei vaikutusten arviointi ole mahdollista. Lisäksi hallituksen esityksessä korostetaan esimerkiksi sivulla 27, että oikea paikka lain nojalla annettavien ympäristönsuojeluvaatimusten yksityiskohtaisemmalle vaikutustenarvioinnille on uuden toimialakohtaisen asetuksen perustelumuistio eikä hallituksen esitys. Valiokunta pitää tällaista käsitystä virheellisenä. Lähtökohtaisesti hallituksen esityksessä on kuvattava lain ja asetuksen säätämisestä johtuvasta muutoksesta aiheutuvat ympäristö- ja muut vaikutukset. Asetustasoisella sääntelyllä ei lähtökohtaisesti voi edes olla sellaisia itsenäisiä vaikutuksia, jotka eivät johtuisi jo valtuuttavasta laista.
Valiokunta tähdentää, että myöskään direktiivin täytäntöönpanon kiireellisyys ei saa olla esteenä asian kunnolliselle käsittelylle ja vaikutustenarvioinnin asianmukaiselle selvittämiselle. Käsittelyssä oleva esitys on annettu eduskunnalle 26.10.2017, lähetetty ympäristövaliokunnalle 8.11.2017, ja tavoitteena on sekä lakiehdotuksen että asetuksen voimaansaattaminen 17.12.2017. Valiokunta korostaa, että asetuksessa säädettäväksi tarkoitettujen seikkojen osalta tulee aikataulusyistä olla jo valmisteltuna hyvin pitkälle viimeistelty vaikutusarvio. Valiokunta onkin saanut käyttöönsä asetusluonnoksen ja sen perustelumuistioluonnoksen.
Valiokunta korostaa vielä sitä, että monipuoliselle ja perusteelliselle vaikutustenarvioinnille on käsillä olevan sääntelyn osalta aivan erityistä tarvetta nimenomaan siksi, että esityksessäkin on avoimesti todettu, että direktiivin edellyttämät päästörajat eivät vastaa Suomessa vallitsevaa näkemystä kustannustehokkuudesta (s. 9). Tavoitteena siten on hyödyntää kaikki direktiivin mahdollistamat jousto- ja kevennysmahdollisuudet varmistaen samanaikaisesti, että ympäristönsuojelun taso pysyy korkeana. Juuri tästä sisäänrakennetusta ristiriidasta johtuen vaikutustenarviointiin sekä lain että asetuksen osalta olisi tullut kiinnittää erityistä huomiota sekä hallituksen esityksessä että sen käsittelyn kuluessa valiokunnalle annetussa aineistossa.
Asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin, että kemikaalilainsäädäntö sisältää jo yksityiskohtaista sääntelyä useista samoista asioista kuin asetusluonnokseen on sisällytetty. Valiokunta pitää tärkeänä, että ympäristöministeriö yhteistyössä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kanssa selvittää ja poistaa tarpeettoman päällekkäisen sääntelyn, kuten nestemäisten polttoaineiden varastoinnin osalta maininnan ns. kaksoisvaippasäiliöstä. Päällekkäinen sääntely on omiaan hämärtämään sen selkeyttä ja säännösten ristiriitatilanteessa pahimmillaan johtaa hyvin epäselvään oikeudelliseen tilanteeseen. Kansallinen toimeenpano määräajan puitteissa on lähtökohtainen tavoite, mutta se ei saa johtaa sääntelyn laadulliseen heikkouteen tai merkitse sitä, ettei sitä ole mahdollista voimaanpanon jälkeen tarvittaessa näistä syistä muuttaa.
Valiokunta ehdottaa tehtäväksi eräitä teknisiä muutoksia siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään.