Perustelut

Lakivaliokunta käsittelee tässä lausunnossa Prümin sopimukseen (Schengen III) liittymiseen kytkeytyviä yleisiä kysymyksiä ja joitakin sopimuksen yksityiskohtiin liittyviä näkökohtia. Sopimus sisältää säännöksiä liittyen viranomaisten välisen tiedonvaihdon tehostamiseen, rajat ylittävään operatiiviseen yhteistyöhön sekä laittoman maahanmuuton torjumiseen. Kyse on valtiosopimuksesta, joka tulee ratifioida kussakin osallistujavaltiossa. Monet sopimuksen määräykset olisivat lainsäädäntöön kuuluvia, ja sopimukseen liittyminen edellyttäisi useita lainsäädännöllisiä muutoksia. Lakivaliokunta kiinnittää erityistä huomiota muutamiin sopimuksen yksityiskohtiin, joiden suhde lainsäädäntöömme ja Suomen täysivaltaisuuteen vaatii laajempaa selvitystyötä. Tällaisia ovat muun muassa DNA-tietojenvaihdossa myös muun kuin rikoksesta epäillyn henkilön tietojen luovuttaminen, tietojen saatavuusperiaate, lennon turvallisuushenkilöiden suhde valtion vahingonkorvausvastuuseen sekä julkisen vallan käyttö viranomaisten yhteisoperaatioissa.

Prümin sopimuksen keskeisin sisältö on jäsenvaltioiden viranomaisten välisen tietojenvaihdon tehostaminen. Eurooppa-neuvosto hyväksyi 5.11.2004 Haagin ohjelman (ns. Tampere II), joka asettaa unionin tavoitteiksi tulevina vuosina tiedonvaihdon ja -analysoinnin parantamisen ja yksinkertaistamisen terrorismia ja vakavaa rajat ylittävää rikollisuutta koskevilta osin. Tältä osin tarkastellaan muun muassa vaihdettavia tietotyyppejä, tiedonvaihtomenetelmiä, linkittämisiä, saadun tiedon ja tiedustelutiedon mahdollisia käyttötapoja ja käyttöä koskevia rajoituksia. Haagin ohjelmaa käsittelevässä lausunnossaan (HaVL 23/2004 vp) hallintovaliokunta on todennut, että jäsenvaltioiden välisessä tietojenvaihdossa on parantamisen varaa ja että kesäkuussa 2004 päivitetyn terrorismin torjuntaa käsittelevän toimintasuunnitelman täytäntöönpanoa tulee jatkaa, terrorismin torjunnassa painopisteenä on tiedonvaihdon parantaminen lainvalvonta- ja tiedusteluviranomaisten, Europolin, Eurojustin sekä neuvoston sihteeristön tilastokeskukseen perustettavan analyysikeskuksen välillä. Monet Prümin sopimukseen perustuvista toimista ovat siten päällekkäisiä Euroopan unionissa joko valmisteilla tai voimassa olevien hankkeiden kanssa. Lakivaliokunta ei kuitenkaan kiistä, etteikö sopimuksessa olisi uusia ja tarpeellisiakin yhteistyömuotoja, joita unioniyhteistyön puitteissa ei tällä hetkellä ole valmistelussa.

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että Prümin sopimuksella olisi käytännön merkitystä ja lisäarvoa kansainväliseen viranomaisyhteistyöhön. Sopimus on tehty seitsemän Keski-Euroopan naapurivaltion kesken ja on avoin kaikille Euroopan unionin jäsenvaltioille. Pienemmässä piirissä toiminta on luonnollisesti nopeammin toteutettavissa kuin 25 jäsenvaltion unionissa. Saadun selvityksen mukaan Suomen rajavaltiot Viro ja Ruotsi eivät ainakaan tässä vaiheessa suunnittele liittymistä sopimukseen. Euroopan talousalueen jäsenvaltiot Norja ja Islanti ovat mukana unionin Schengen-yhteistyössä, mutta Prümin sopimus ei mahdollistaisi Norjan ja Islannin liittymistä sopimukseen. Saadun selvityksen perusteella lakivaliokunta ei ole vakuuttunut Prümin sopimukseen liittymisen lisäarvosta verrattuna Euroopan unionin puitteissa tehtävään yhteistyöhön.

Oikeus- ja sisäasiat sisällytettiin unionin yhteistyöhön Maastrichtin sopimuksella vuonna 1995. Hyvin pian sopimuksen voimaantulon jälkeen huomattiin, että yhteistyö etenee hyvin hitaasti valtiosopimusten ollessa ainoa oikeudellinen instrumentti yhteisten sääntöjen hyväksymiseksi. Amsterdamin sopimuksella osa yhteistyöstä siirrettiin yhteisöpilarin alaisuuteen mutta poliisi- ja rikosoikeudellinen yhteistyö jäivät vielä kolmannen pilarin hallitustenvälisen yhteistyön piiriin. Suomi on kannattanut kaikissa perussopimusten uudistamisprosesseissa yhteistyön tehostamista ja päätöksenteon siirtämistä yhteisömenettelyjen ja -instrumenttien alaisuuteen (pilarijaon poistamista). Lakivaliokunta pitää Prümin sopimuksen mahdollisuuksia tehostaa jäsenvaltioiden viranomaisten välistä tiedonvaihtoa kansallisine ratifiointiprosesseineen ja sopimusvelvoitteiden voimaansaattamisineen vähäisenä.

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, että Prümin sopimusta ei ole valmisteltu tiiviimmän yhteistyön säännösten mukaisesti. Suomen pitkäaikaisena EU-politiikan linjana on ollut toimia unionissa aktiivisesti yhteisten tavoitteiden eteenpäin viemiseksi. Vasta, jos yhteistyö ei muutoin etene, voidaan harkita tiiviimpää yhteistyötä. Valtioneuvosto on viimeksi selonteossaan perustuslakisopimuksesta (VNS 6/2005 vp) todennut, että unionia pitää pyrkiä kehittämään mahdollisimman yhtenäisenä. Tämä lähtökohta ei estä jäsenvaltioiden tiiviimpää yhteistyötä unionissa, mutta on olennaista, että tiiviimpää yhteistyötä harjoitetaan perussopimusten tarjoamissa puitteissa käyttämällä unionin perusrakenteita ja päätöksentekomenettelyjä ja että se on avointa kaikille unionin jäsenvaltioille.

Prümin sopimus on valmisteltu unionin ulkopuolella hallitustenvälisesti seitsemän allekirjoittaneen valtion toimesta. Sopimuksessa esitetään yhteistyölle erillisiä toimielimiä (ministerikomitea, työryhmä) ja omaa päätöksentekomenettelyä. Unionin toimielinten ulkopuolella tapahtuvana toiminta olisi myös kaiken parlamentaarisen valvonnan ulkopuolella. Eduskunnalla eikä Euroopan parlamentilla ei ole minkäänlaista roolia asioiden valmistelemisessa tai valvonnassa. Samoin yhteistyö olisi yhteisöjen tuomioistuimen toimivallan ulkopuolella. Yksi Suomen tavoitteista edellisessä hallitustenvälisessä konferenssissa oli laajentaa yhteisöjen tuomioistuimen valvontavalta koskemaan myös nykyistä kolmatta pilaria. Sopimusmääräysten mukaan sopimus on tarkoitus saattaa kolmen vuoden sisällä voimaantulosta osaksi Euroopan unionin normistoa. Tavoite on kannatettava, mutta sen toteutumisesta ei ole varmuutta. Näillä perustein lakivaliokunta katsoo, että Prümin sopimukseen liittyminen olisi vastoin Suomen EU-politiikan yleisiä tavoitteita ja toimintaperiaatteita.

Lakivaliokunta toteaa lisäksi, että heinäkuussa alkavalla puheenjohtajuuskaudella Suomen tulisi ponnekkaasti viedä eteenpäin unionissa vireillä olevia hankkeita. Suomen puheenjohtajuuskauden yhtenä prioriteettina on Haagin välitarkastelu ja siten oikeus- ja sisäasioiden aktiivinen edistäminen. Liittyminen samanaikaisesti unionin ulkopuoliseen sopimukseen antaa lakivaliokunnan mielestä ristiriitaisen viestin puheenjohtajavaltion toiminnasta ja sitoutumisesta tehtäväänsä Euroopan unionissa.