Yleisperustelut

Vankeusrangaistusten täytäntöönpanosta säädetään lain- ja asetuksentasoisin säädöksin. Vankien muutoksenhakuoikeutta koskevat säädökset ovat asetuksentasoisia ja pääosin niissä kielletään muutoksenhaku. Sääntelyn tasoon ja muutoksenhakukiellon laajuuteen on eduskunnassa kiinnittänyt huomiota perustuslakivaliokunnan ohella lakivaliokunta. Mietinnössään (LaVM 17/1994 vp — HE 66/1994 vp) lakivaliokunta on pitänyt oikeusturvan ja yhtenäisen rangaistuskäytännön kannalta välttämättömänä, että vangeilla on oikeus hakea muutosta järjestysrikkomuksista määrättäviin kurinpitorangaistuksiin.

Valiokunta on myös kiirehtinyt vuodelta 1889 olevan ja useissa osittaisuudistuksissa muutetun rangaistusten täytäntöönpanosta annetun lain kokonaisuudistusta (LaVM 17/1998 vp — HE 10/1998 vp). Kokonaisuudistus on parhaillaan valmisteltavana ja sen vuoksi nyt säädettävät säädökset jäävät väliaikaisiksi.

Valiokunta pitää esitystä tarpeellisena sekä tarkoituksenmukaisena ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Muutoksenhakuoikeus ja muutoksenhakutie

Esityksessä ehdotetaan, että vankilaviranomaisen, eli hallintoviranomaisen päätöksestä valitetaan käräjäoikeuteen. Muutoksenhakutietä perustellaan useilla seikoilla, jotka vahvasti puoltavat ratkaisua. Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa pitänyt järjestelyä poikkeuksellisena, kun otetaan huomioon perustuslain 98 ja 99 §:n säännökset tuomioistuinlaitoksen perusrakenteesta ja tuomioistuinten tehtävistä. Perustuslakivaliokunnan mielestä järjestely on tässä tapauksessa perusteltu, koska rangaistusten täytäntöönpanosta annettuun lakiin lisättäväksi ehdotetun 7 luvun 1 §:n 1 momentissa tarkoitetut päätökset vaikuttavat rangaistuksen tosiasialliseen pituuteen. Perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan tuomioistuin määrää rangaistuksen, joka sisältää vapaudenmenetyksen. Tämän kanssa on johdonmukaista, että muutoksenhaku täytäntöönpanovaiheessa tehtäviin, rangaistuksen pituuteen vaikuttaviin hallintopäätöksiin suunnataan siihen tuomioistuinlinjaan, jossa varsinaiset vankeusrangaistuksetkin määrätään.

Perustuslakivaliokunta on todennut, että rangaistusten täytäntöönpanosta annettuun lakiin ehdotettu 7 luvun 1 §:n 2 momentti, jossa kielletään muutoksenhaku muista kuin vankeusrangaistuksen tosiasialliseen pituuteen vaikuttavista päätöksistä, on ristiriidassa perustuslain 21 §:n 1 momentin kanssa. Pelkkä 7 luvun 1 §:n 2 momentin poistaminen lakiehdotuksesta johtaisi siihen, että vangin oikeus saada "oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi" perustuisi suoraan perustuslakiin. Erityisten säännösten puuttuessa valitustie olisi hallintolainkäyttölinjan mukainen. Perustuslakivaliokunnan mukaan momentin poistamisesta aiheutuvaa perustuslain suoran soveltamisen tarvetta voidaan vähentää ja tilannetta selkeyttää ulottamalla laissa muutoksenhaku nimenomaisesti myös kurinpitorangaistuksen määrääviin päätöksiin.

Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta vankien muutoksenhakuoikeus on laajennettava vankeusajan tosiasialliseen pituuteen vaikuttavien päätösten lisäksi koskemaan muitakin kurinpitorangaistuksia. Tämän johdosta on harkittava, voidaanko kaikki muutoksenhakuasiat ohjata käräjäoikeuksiin.

Oikeusministeriöltä saadun selvityksen mukaan on ongelmallista, jos kurinpitopäätösten muutoksenhaku ohjautuisi kurinpitorangaistuksen laadun mukaisesti yleiseen tuomioistuimeen tai hallintotuomioistuimeen. Kaksitahoinen muutoksenhakutie olisi vankiloiden kannalta monimutkainen ja saattaisi vaikeuttaa yhtenäisen kurinpitokäytännön luomista. Samat seikat, joilla on perusteltu vankeusrangaistuksen tosiasialliseen pituuteen vaikuttavien päätösten muutoksenhaun ohjaamista käräjäoikeuteen, puoltavat käräjäoikeutta myös muiden kurinpitopäätösten muutoksenhakuelimenä.

Hallituksen esityksessä arvioidaan uudistuksen taloudellisia ja organisatorisia vaikutuksia sekä tuomioistuinten ja vankiloiden työmäärän kasvua. Rangaistuksen pituuteen vaikuttavia päätöksiä, joihin muutoksenhakuoikeus esityksessä ehdotetaan rajattavaksi, tehtiin vuonna 1999 noin 300. Arvion mukaan näihin päätöksiin haettaisiin muutosta alle 100 tapauksessa vuodessa. Yksittäisen käräjäoikeuden käsiteltäväksi tulevien asioiden määrä jäisi todennäköisesti alle 10 valitukseen vuodessa. Hovioikeuksiin muutoksenhakuja tulisi ilmeisesti vain satunnaisesti.

Oikeusministeriö on selvittänyt, kuinka paljon muutoksenhakujen määrä lisääntyy esityksessä arvioituun verrattuna, kun muutoksenhakuoikeuden piiriin tulevat kaikki kurinpitopäätökset. Muita kuin vankeusrangaistuksen pituuteen vaikuttavia kuripitopäätöksiä tehtiin vuonna 1999 noin 1 000. Niistä yksinäisyysrangaistuksia oli yli 700, varoituksia 300 ja oikeuksien menetyksiä alle 10. Ministeriön käsityksen mukaan noin 10—20 prosentissa päätöksistä tultaneen hakemaan muutosta. Kaikkiaan vuosittain haettaneen muutosta noin 200—300 kurinpitopäätökseen. Muutoksenhakuoikeuden laajennus lisää siten merkittävästi tuomioistuinten sekä vankilaviranomaisten työtä ja maksuttoman oikeudenkäynnin kustannuksia. Tämän johdosta ministeriö on valiokunnassa ilmoittanut pitävänsä tarkoituksenmukaisena, että muutoksenhakuoikeus rajoitetaan käräjäoikeuteen, jonka päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Valituksen käsittely käräjäoikeudessa

Muutoksenhakuasian käsittelystä käräjäoikeudessa ehdotetaan säädettäväksi rangaistusten täytäntöönpanosta annetun lain 7 luvun 7 §:ssä. Käräjäoikeuden on huolehdittava siitä, että asia tulee perusteellisesti käsitellyksi. Säännöksen perusteluissa todetaan, että tuomioistuimen rooli asian selvittämisessä on rikosasiassa noudatettavaan menettelyyn verrattuna korostunut, koska muutoksenhakuasiat koskevat yleensä rikokseen perustuvia kurinpitorangaistuksia, joiden käsittelyyn syyttäjä ei tuomioistuimessa osallistu. Käräjäoikeuden velvollisuutena on tarpeellisessa määrin aktiivisen prosessinjohdon keinoin ja tarvittaessa myös omasta aloitteestaan selvittää asiaan liittyvää tosiseikastoa ja hankkia asiaan liittyvää selvitystä. Muutoin valitusten käsittelyssä käräjäoikeudessa on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäynnistä rikosasiassa säädetään.

Kurinpitoasian käsittelyn perusratkaisua on arvosteltu. Käsittely on luonteeltaan inkvisitorista, jolloin tavanomaisesta menettelystä poiketen tuomioistuimella on oikeudenkäynnissä aktiivinen rooli. Roolin ongelmallisuus korostuu, koska kurinpitorikkomusten tutkinta on kehittymätöntä eikä tutkinta ole samalla tasolla kuin esimerkiksi rikosasioiden esitutkinta. Asiantuntijat ovat esittäneet tuomioistuinmenettelyn kehitettämistä kaksiasianosaissuhteeseen ja akkusatoriseen menettelyyn perustuvaksi. Valiokunta pitää esitettyä kritiikkiä perusteltuna, mutta katsoo, ettei tuomioistuinmenettelyn perusteita ole tässä yhteydessä mahdollista muuttaa. On selvää, että esitetyt näkemykset on otettava huomioon parhaillaan vireillä olevassa lainsäädännön kokonaisuudistuksen valmistelussa.