Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan (StVL 20/2009 vp) todennut, että nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys ja sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteltu hallituksen esitys laiksi työttömyysturvalain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 179/2009 vp) muodostavat yhden kokonaisuuden, joka olisi voitu antaa eduskunnalle yhtenä esityksenä, jolloin uudistuksen kokonaisuus hahmottuisi selkeämmin.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemykseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että näin merkittävät uudistukset jatkossa kootaan yhtenäisiksi, hyvin valmistelluiksi kokonaisuuksiksi ja tuodaan eduskunnan käsiteltäviksi niin hyvissä ajoin, että niiden huolellinen käsitteleminen eduskunnassa on mahdollista. Valiokunta painottaa, että sen palvelu- ja etuusjärjestelmän, jolla pyritään tukemaan työttömien työnhakijoiden toimeentuloa ja uudelleen työllistymistä, tulisi olla mahdollisimman selkeä ja ymmärrettävä, jotta stressaavan elämäntilanteen kohtaama kansalainen voisi mahdollisimman helposti selvittää, mitä velvollisuuksia, etuja ja oikeuksia hänelle lainsäädännön mukaan kuuluu.

Työnhakijan omaehtoisen opiskelun tukeminen

Esityksellä parannetaan työnhakijan mahdollisuuksia kehittää työllistymisvalmiuksiaan säätämällä työttömyysetuudella tuettavasta työnhakijan omaehtoisesta opiskelusta. Uudistuksen taustalla on huoli osaavan työvoiman pulasta ja halu kannustaa työttömiä kouluttautumaan. Parantamalla työttömien koulutustasoa ja työllistymisedellytyksiä pyritään vahvistamaan Suomen kilpailukykyä ja hyvinvointiyhteiskunnan pohjaa.

Valiokunta pitää uudistusta merkittävänä. Esityksellä toteutetaan osaltaan parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän asettamia tavoitteita ja ammatillisesti suuntautuneen aikuiskoulutuksen kokonaisuudistuksen (AKKU) johtoryhmän toimenpide-ehdotuksia, joilla pyritään parantamaan aikuisväestön mahdollisuuksia kehittää osaamistaan koko työuran ajan erilaisissa elämäntilanteissa ja työmarkkina-asemasta riippumatta. Esityksen mukaan 25 vuotta täyttäneellä työnhakijalla on jatkossa nykyistä laajemmat ja joustavammat mahdollisuudet työttömyysetuudella tuettaviin ammatillista osaamista parantaviin omaehtoisiin opintoihin kaikilla koulutusasteilla, silloin kun työ- ja elinkeinotoimisto on todennut koulutustarpeen ja arvioinut omaehtoisen opiskelun työvoimapoliittisesti tarkoituksenmukaisimmaksi keinoksi parantaa ammattitaitoa, työllistymistä tai työssäpysymistä. Linjaus merkitsee sitä, että työttömän omaehtoisessa koulutuksessa säilyy edelleen työvoimapoliittinen harkinta eikä uudistuksella ole tarkoitus rakentaa opintotukijärjestelmälle rinnakkaista järjestelmää.

Tukijärjestelmä selkiytyy, kun työttömyysaikaiset koulutusetuudet yhdistetään yhdeksi etuudeksi ja työtön saa samansuuruista etuutta siitä riippumatta, osallistuuko hän työ- ja elinkeinotoimiston hankkimaan koulutukseen vai itse hankkimaansa koulutukseen. Samalla omaehtoiseen koulutukseen osallistumisen ehtona olevasta 10 vuoden työhistoriavaatimuksesta luovutaan.

Tuen ehtona on, että työ- ja elinkeinotoimisto hyväksyy omaehtoisen koulutuksen ja katsoo sen edistävän työttömän työllistymistä. Valiokunta korostaa, että työ- ja elinkeinotoimiston tulee arvioida omaehtoisen opiskelun työvoimapoliittista tarkoituksenmukaisuutta yhteistyössä työnhakijan kanssa. Valiokunta painottaa, että sopivan koulutuspaikan löytyessä työnhakusuunnitelman täydentämisen tulee tapahtua työ- ja elinkeinotoimistossa nopeasti ja joustavasti.

Valiokunta painottaa työ- ja elinkeinotoimistojen henkilöstön osaamisen vahvistamista ja alueellista yhteistyötä koulutussektorin kanssa niin, että työ- ja elinkeinotoimistoissa on riittävästi tietoa opiskeluvaihtoehdoista ja niiden tuottamista valmiuksista työnhakijan omaehtoista opiskelua koskevan päätöksenteon pohjaksi. Työ- ja elinkeinotoimistojen ohjaus- ja neuvontahenkilöstöltä vaaditaan hyvää koulutusjärjestelmän ja -tarjonnan tuntemusta. Valiokunta pitää tärkeänä kiinteää yhteistyötä opetushallinnon ja työ- ja elinkeinohallinnon kesken ja korostaa työ- ja elinkeinohallinnon henkilöstön koulutustarpeiden huomioon ottamista järjestettäessä täydennyskoulutusta aikuiskoulutuksen opetus-, neuvonta- ja ohjaushenkilöstölle.

Omaehtoisen koulutuksen hyväksyminen osaksi työttömän henkilön työllistymissuunnitelmaa edellyttää työ- ja elinkeinotoimiston suorittamaa koulutustarveharkintaa. Valiokunta katsoo, että tämän harkinnan pitäisi olla suhteellisen väljää, koska lähtökohtaisesti tutkinnon suorittanut henkilö on työmarkkinoilla yleensä aina paremmassa asemassa kuin henkilö, jolta koulutus puuttuu tai tutkinto on jäänyt kesken.

Aluehallintouudistuksen yhteydessä hyväksytyn strategia-asiakirjan mukaan aikuiskoulutusta koskevaa alueellista yhteistyötä vahvistetaan ja alueiden muuttuviin osaamis- ja koulutustarpeisiin vastaamista edistetään elinikäisen oppimisen periaatteella. Myös työvoimatoimikunnat pyrkivät ennakoimaan oman alueensa tulevia työvoimatarpeita ja edistämään koulutustarjonnan mahdollisuuksia vastata työvoiman kysyntään eri aloilla.

Etuusuudistus lisää omaehtoisen aikuiskoulutuksen kysyntää. Aikuiskoulutuksen tarjontaa on vuoden 2009 kahdessa lisätalousarviossa ja vuoden 2010 talousarvioesityksessä lisätty merkittävästi taantuman vaikutusten lieventämiseksi sekä AKKU-johtoryhmän ehdotusten toteuttamiseksi. Opetusministeriön arvion mukaan lisätyn koulutustarjonnan pitäisi riittää ainakin lyhyellä aikavälillä myös työttömien omaehtoisen koulutuksen kysynnän tarpeisiin. Etuusuudistuksen vaikutuksia kysynnän kehitykseen ja tarjonnan riittävyyteen tulee kuitenkin tarkoin seurata ministeriöiden yhteistyönä. Myös opiskelijavalintoja ja koulutuksen järjestämisaikatauluja koskevat kysymykset on selvitettävä opetushallinnon ja työ- ja elinkeinohallinnon yhteistyönä, jotta työttömän omaehtoinen opiskelu voisi tapahtua työ- ja elinkeinotoimistossa laadittujen arvioiden ja suunnitelmien mukaisesti.

Omaehtoiseen opiskeluun liittyvä 25 vuoden ikäraja

Säännökset työttömyysetuudella tuetusta työnhakijan omaehtoisesta opiskelusta eivät koske alle 25-vuotiaita työnhakijoita. Ehdotettavan etuusjärjestelmän uudistuksen tarkoituksena on työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen tavoitteisiin liittyen parantaa nimenomaan aikuisväestön ammattitaitoa ja mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka.

Tarkoituksena ei ole korvata opintotukijärjestelmää tai muita vastaavia opintojen aikaisia tukimuotoja, minkä vuoksi alle 25-vuotiaiden henkilöiden omaehtoisten opintojen ensisijaisina tukimuotoina säilyisivät jatkossakin opintotukilaissa säädetyt tuet. Tällä pyritään ehkäisemään tilannetta, jossa peruskoulun tai lukion päättäneitä rekisteröityisi työnhakijoiksi ja pyrkisi saamaan myöhempien opiskelujensa ajalta opintotukea korkeampaa työttömyysetuutta.

Ikärajan asettaminen ei heikennä nykytilaan verrattuna nuorten työttömien mahdollisuuksia saada työttömyysetuutta omaehtoisen opiskelun ajalta. Nykyisen koulutuspäivärahan saamisen edellytyksenä on 10 vuoden työhistoria, joten sillä on voinut aloittaa opinnot käytännössä vasta 28-vuotiaana.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin näkemys, jonka mukaan alle 25-vuotiaalla tulisi olla mahdollisuus opiskella omaehtoisesti työttömyysetuudella tuettuna, jos hänellä on jo ammatillinen tutkinto. Valiokunta ei pidä tällaisen poikkeuksen tekemistä välttämättömänä, koska nuorella on tällöin melko tuore ammatillinen koulutus eikä sen vuoksi yleensä ole tarpeellista, että hänen uudelleenkoulutustaan tuettaisiin työttömyysturvajärjestelmästä. Tarvittaessa nuori voi kuitenkin päästä työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen ja saada työttömyysetuutta tällä perusteella.

Opintojen edistymisen seuranta

Lakiehdotuksen mukaan työ- ja elinkeinotoimisto seuraa työnhakijan opintojen etenemistä työnhakusuunnitelmassa sovitulla tavalla. Jos työnhakija ei etene opinnoissaan riittävästi, työ- ja elinkeinotoimisto päättää, ettei työnhakijan omaehtoista opiskelua voida enää tukea työttömyysetuudella. Oikeus työttömyysetuuteen lakkaa tällöin ajankohdasta, josta työnhakijan opintojen ei voida katsoa edenneen riittävästi.

Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen mukaan säännös "on kirjoitettu siten, että työ- ja elinkeinotoimistolla ei ole harkinnanvaraa sen suhteen, lopettaako se työnhakijan oikeuden opiskelun tukemiseksi maksettavaan työttömyysetuuteen tarvittaessa takautuvasti. Työ- ja elinkeinoministeriö ei pidä mahdollista takautuvaa etuusoikeuden menettämistä kohtuuttomana, koska työnhakijalla on aina tiedossaan se, miten hänen tulisi edistyä opinnoissaan. Lisäksi korkeakouluopinnoissa vaadittava kuukausittainen opintopistemäärä lasketaan opiskelukuukausien keskiarvona, joten esimerkiksi yhden tentin reputtaminen ja uusiminen ei aiheuttane etuusoikeuden katkaisemista. Jos takautuvilta etuuden menetyksiltä haluttaisiin välttyä, työ- ja elinkeinotoimisto joutuisi seuraamaan työnhakijan opintojen etenemistä ja osallistumista opetuksiin huomattavasti suunniteltua useammin. Tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena työnhakijan, oppilaitoksen eikä työ- ja elinkeinotoimiston kannalta."

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan pitänyt tärkeänä, että opintojen etenemistä seurattaisiin sellaisella tavalla ja tiheydellä, etteivät mahdolliset opintojen hidastumiset tai keskeytymiset johtaisi taannehtivasti pitkältä ajalta tuen takaisinperintään. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan huoleen.

Valiokunta korostaa, että työ- ja elinkeinotoimistojen sekä oppilaitosten tulee informoida koulutukseen hakeutuvia työttömiä hyvin opintojen edistymisen vaikutuksesta etuuksien saamiseen. Kun työ- ja elinkeinotoimiston edustaja sopii työnhakijan kanssa omaehtoisen koulutuksen ottamisesta työnhakusuunnitelmaan, hänen tulee samalla antaa työnhakijalle selkeät ohjeet siitä, mitä tulee tehdä opintojen alkaessa viivästyä, jotta välttyy etuuksien takaisinperinnältä.

Omaehtoisen koulutuksen tukijärjestelmän muutoksen tavoitteena on kannustaa aikuisia hakeutumaan koulutukseen, joka nostaa heidän osaamistasoaan ja parantaa työllistymismahdollisuuksia. Erityisesti on pidetty tärkeänä saada koulutuksen piiriin ne henkilöt, joilla ei ole lainkaan ammatillista koulutusta tai joiden ammatillinen koulutus on aikoinaan jäänyt kesken. Oppimisvaikeudet ovat voineet olla yhtenä syynä siihen, että koulutukseen ei ole hakeuduttu tai päästy taikka koulutus on keskeytetty. Valiokunta pitää tärkeänä, että seurataan, kuinka merkittävästi tämä lainmuutos auttaa tätä kohderyhmää.

Työn ohella opiskelleen työnhakijan oikeudesta työttömyysetuuteen

Valiokunta on useissa mietinnöissään ja lausunnoissaan vuosien varrella kiinnittänyt huomiota työn ohella opiskelleiden henkilöiden vaikeuksiin saada työttömyysetuutta, jos he jäävät työttömiksi opiskelujen ollessa kesken. Ongelma on liittynyt siihen, että opinnot on usein tulkittu päätoimisiksi ja työttömyysetuus on evätty sillä perusteella, että työnhakijan ei ole katsottu olevan työmarkkinoiden käytettävissä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on lähettänyt opintojen sivu- tai päätoimisuutta koskevasta tulkinnasta kirjeen työ- ja elinkeinotoimistoille keväällä 2009. Kirjeessä korostetaan, että vallitsevassa talous- ja työllisyystilanteessa on tärkeää, että lomautetut ja irtisanotut pitävät yllä ja kehittävät ammattitaitoaan ja työllistymisvalmiuksiaan. Tästä syystä ministeriö kehottaa työ- ja elinkeinotoimistoja käyttämään niille jäävää harkintavaltaa hakijaystävällisesti opintojen sivu- tai päätoimisuudesta päätettäessä.

Valiokunta yhtyy ministeriön kirjeessä esitettyihin näkemyksiin ja pitää erittäin tärkeänä, ettei esimerkiksi iltaopiskelijana aloitettu tutkintoon johtava koulutus estä työttömyysturvan saantia, jos opiskelija osoittaa, että hän on kokoaikaisessa työssä ollessaan edennyt opinnoissaan normaalisti. Valiokunta korostaa lisäksi, että päätoimisiksi tulkittavat opinnot tulee mahdollisuuksien mukaan sisällyttää työnhakusuunnitelmaan omaehtoisena koulutuksena niin, että vältytään tilanteilta, joissa työnhakija joutuu keskeyttämään opintonsa saadakseen työttömyysturvaa.

Ylläpitokorvaukset

Työvoimapoliittisten toimenpiteiden ja työttömyysetuudella tuetun työnhakijan omaehtoisen opiskelun ajalta maksettavaa ylläpitokorvausta esitetään korotettavaksi yhdellä eurolla ja työssäkäyntialueen ulkopuolella järjestettävien toimenpiteiden ja opiskelun ajalta maksettavaa korotettua ylläpitokorvausta kahdella eurolla.

Valiokunta pitää korotuksia tärkeinä ja tarpeellisina ottaen huomioon elin- ja matkustuskustannusten nousu, joka on tapahtunut vuoden 2004 alusta tehdyn edellisen korotuksen jälkeen. Valiokunta painottaa, että on tärkeää huolehtia ylläpitokorvausten säilymisestä kustannuskehityksen mukana.

Uudistuksen yhteydessä yhtenäistetään ylläpitokorvausten maksamista niin, että oikeus ylläpitokorvaukseen koskee työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen ja työttömyysetuudella tuetun omaehtoisen opiskelun lisäksi kaikkia työmarkkinatoimenpiteitä. Valiokunta pitää uudistusta tärkeänä ja korostaa, että osallistumista aktiivitoimenpiteisiin on tärkeää kannustaa korvaamalla osallistumisesta aiheutuvat kustannukset ylläpitokorvauksella.

Työ- ja elinkeinotoimistojen resurssit

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota työhallinnon resurssien riittävyyteen. Valiokunta korostaa, että työ- ja elinkeinotoimistoissa tulee osoittaa resursseja asiakkaan koulutustarpeiden, -mahdollisuuksien ja -vaihtoehtojen selvittelyyn ja työnhakusuunnitelmien yksilölliseen laadintaan.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää uudistuksen toteuttamista haasteellisena työ- ja elinkeinotoimistoille. Lomautettujen ja irtisanottavien määrän kasvaessa toimistoissa tulisi pystyä palvelemaan entistä suurempaa asiakaskuntaa entistä yksilöllisemmin. Vaikka uudistuksen suomia kouluttautumismahdollisuuksia käyttävät todennäköisimmin lyhyen työttömyyden omaavat, aktiiviset ja elämänhallinnaltaan kunnossa olevat asiakkaat, tulisi TE-toimistoissa pystyä edelleen myös pitkäaikaistyöttömien ja heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien aktivointiin. Valiokunnan näkemyksen mukaan TE-toimistojen resursseja tulisi vahvistaa työn lisääntymistä vastaavasti.

Omaehtoisen opiskelun lisääntyminen ei nykyisessä suhdannetilanteessa vähennä työvoimapoliittisen koulutuksen tarvetta. Sisällöltään laadukasta koulutusta pitäisi pystyä tarjoamaan eri osissa maata kysyntää vastaavasti. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää kohtuuttomana tilannetta, että monilla alueilla työvoimapoliittiseen koulutukseen pääsy on suhteellisesti vaikeampaa kuin korkeakouluopintoihin pääsy. Valiokunta pitää tärkeänä, että työvoimapoliittisen koulutuksen järjestämiseen pystytään varaamaan lisäresursseja.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa esitettyihin näkemyksiin tarpeesta turvata työhallinnon resurssien riittävyys lisääntyneen asiakasmäärän ja kasvavien laatuvaatimusten paineessa. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että TE-toimistoissa resursseja kohdennetaan ensisijaisesti nuorten, vastavalmistuneiden ja juuri työttömäksi jääneiden aktivoimiseen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että hallituksen esityksen tavoitteiden saavuttaminen turvataan huolehtimalla tarvittavien resurssien ohjaamisesta työ- ja elinkeinotoimistoille.