2
Nykytila ja sen arviointi
2.1
Hyvinvointialueiden rahoituksesta annettu laki
2.1.1
Hyvinvointialueiden valtion rahoituksen periaatteet
Valtion rahoituksesta hyvinvointialueiden lakisääteisiin tehtäviin säädetään 1.1.2023 voimaan tulleessa hyvinvointialueiden rahoituksesta annetussa laissa (617/2021, jäljempänä
rahoituslaki
).
Rahoituslain 2 luvussa säädetään valtion rahoituksen periaatteista. Valtion rahoitus on rahoituslain 4 §:n mukaisesti yleiskatteellista ja kukin hyvinvointialue päättää saamansa valtion rahoituksen kohdentamisesta tehtäviensä hoitamiseen. Lisäksi hyvinvointialueella on oikeus periä asiakas- ja käyttömaksuja järjestämiensä palvelujen käytöstä siten kuin siitä erikseen säädetään sekä päättää maksutulojen käytöstä.
Rahoituslain 3 §:n 1 momentin mukaan hyvinvointialueille myönnetään valtion rahoitusta hyvinvointialueen asukasmäärän, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarvetta kuvaavien tekijöiden, asukastiheyden, vieraskielisyyden, kaksikielisyyden, saaristoisuuden, saamenkielisyyden, yliopistosairaalalisän, hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimien ja pelastustoimen riskitekijöiden perusteella. Näiden määräytymistekijöiden osuudet vuoden 2022 tasossa ovat olleet seuraavat:
Osuus hyvinvointialueiden rahoituksesta | prosenttia |
Sosiaali- ja terveydenhuolto yhteensä | 97,727, josta |
Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarve | 79,156 |
Asukasmäärä | 13,046 |
Asukastiheys | 1,458 |
Vieraskielisyys | 1,944 |
Kaksikielisyys | 0,486 |
Saamenkielisyys | 0,013 |
Saaristoisuus | 0,110 |
Yliopistosairaalalisä | 0,543 |
Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen | 0,972 |
Pelastustoimi yhteensä | 2,273, josta |
Asukasmäärä | 1,477 |
Asukastiheys | 0,114 |
Riskitekijät | 0,682 |
Pykälän 2 momentin mukaan edellä mainittujen määräytymistekijöiden osuudet muuttuvat vuosittain määräytymistekijöiden ja hyvinvointialueiden tehtävämuutosten perusteella kohdistuvan rahoituksen muutosten mukaisesti.
Rahoituslain 5–10 §:ssä säädetään siitä, miten hyvinvointialueiden rahoitus koko maan tasolla määräytyy kullekin talousarviovuodelle.
Rahoituslain 5 §:n mukaan valtion rahoituksen perusteena käytetään hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen käyttökustannuksia, rahoituskustannuksia sekä suunnitelman mukaisia poistoja ja arvonalentumisia. Huomioitavista käyttökustannuksista vähennetään vuosikohtaisesti hyvinvointialueiden asiakas- ja käyttömaksut sekä muut toiminta- ja rahoitustuotot.
Rahoituslain 6 §:n mukaan valtion rahoituksen taso kullekin varainhoitovuodelle perustuu hyvinvointialueiden edellisen vuoden laskennallisiin kustannuksiin. Valtion rahoituksen tasoa korotetaan vuosittain siten kuin 7–10 §:ssä säädetään. Pelastustoimen rahoituksen tason korottamiseen ei kuitenkaan sovelleta 7 §:ää.
Rahoituslain 7 §:ssä säädetään siitä, miten palvelutarpeen kasvu otetaan huomioon kullekin talousarviovuodelle etukäteen hyvinvointialueiden koko maan tason rahoituksessa. Pykälän mukaan valtion rahoituksen tasoa varainhoitovuodelle määritettäessä palvelutarpeen muutos otetaan huomioon siihen määrään asti, että käyttökustannusten vuosittainen kasvu vastaa 80 prosenttia sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeen arvioidusta vuosittaisesta kasvusta. Rahoituslain 36 §:n 2 momentin mukaan vuosina 2023 ja 2024 palvelutarpeen kasvu otettiin kuitenkin etukäteen huomioon hyvinvointialueen rahoituksen tasoa tarkistettaessa kokonaisuudessaan. Rahoituslain 36 §:n 1 momentin mukaan palvelutarpeen arvioitua vuosittaista kasvua korotetaan siirtymävaiheen kustannusten vuoksi 0,2 prosenttiyksiköllä vuosina 2023–2029.
Lisäksi valtion rahoituksen tasossa otetaan vuosittain etukäteen huomioon rahoituslain 8 §:n mukaisesti kustannustason muutos hyvinvointialueiden hintaindeksin mukaisesti. Kustannustason muutosta laskettaessa otetaan huomioon hyvinvointialueiden edellisen vuoden laskennalliset kustannukset, palvelutarpeen muutos sekä toteutuneiden kustannusten jälkikäteinen tarkistus.
Rahoituslain 9 §:n 1 momentin mukaan valtion rahoituksen tasoa varainhoitovuodelle määritettäessä otetaan huomioon myös hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien laajuuden tai laadun muutos, jos se aiheutuu asianomaista tehtävää koskevasta laista tai asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai valtion talousarviosta. Valtion rahoitusta voidaan joko korottaa tai alentaa tehtävien laajuuden tai laadun muutoksen perusteella. Tehtävien laajuuden tai laadun muutos voi perustua valtion talousarvioon siltä osin kuin hyvinvointialueen tehtäviä koskevasta lainsäädännöstä ei muuta aiheudu. Tehtävämuutoksen vaikutukset otetaan huomioon nettokustannusten mukaan, eli esimerkiksi samanaikaisesti aiheutuva vaikutus asiakasmaksuihin otetaan huomioon. Vuoden 2025 alusta voimaan tullessa pykälän 2 momentissa sääntelyä on täydennetty koskemaan myös tehtävämuutoksista erikseen säädettyjä muutoksia asiakasmaksuihin.
Lisäksi rahoituslain 10 §:n mukaisesti hyvinvointialueiden koko maan tason rahoituksessa talousarviovuodelle otetaan huomioon hyvinvointialueiden toteutuneet kustannukset kahden vuoden viiveellä. Toteutuneet kustannukset otetaan huomioon vuosittain jälkikäteen hyvinvointialueiden Valtiokonttorille toimittamien tilinpäätöstietojen mukaisesti. Jälkikäteistarkistus voi olla joko rahoitusta lisäävä tai vähentävä riippuen tarkistettavan vuoden koko maan tason rahoituksen ja toteutuneiden kustannusten erotuksesta. Ensimmäinen rahoituksen jälkikäteistarkistus on tehty vuoden 2023 toteutuneiden kustannusten perusteella vuoden 2025 rahoitukseen. Siinä otettiin huomioon vuoden 2023 rahoituksen ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaisuudessaan ja lisättiin tämä vuoden 2025 rahoitukseen. Tämä jälkikäteistarkistus jää rahoituksen pohjaan pysyvästi. Seuraavina vuosina tehtävissä jälkikäteistarkistuksissa tarkistettavan vuoden laskennallisen rahoituksen ja toteutuneiden kustannusten erotus otetaan rahoitusta kasvattavana tai vähentävänä huomioon vain siltä osin kuin se poikkeaa rahoitukseen jo aiemmin tehdyn jälkikäteistarkistuksen määrästä.
Rahoituslain 3 §:n 3 momentin mukaan koko maan tason rahoitus jaetaan hyvinvointialueille siten, että kullekin hyvinvointialueelle myönnetään valtion rahoituksena euromäärä, joka saadaan laskettaessa yhteen 13 §:ssä tarkoitetut sosiaali- ja terveydenhuollon laskennalliset kustannukset ja 21 §:ssä tarkoitetut pelastustoimen laskennalliset kustannukset.
2.1.2
Sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien rahoitus
Rahoituslain 3 luvussa säädetään siitä, miten rahoitus kohdennetaan hyvinvointialueille sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin.
Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon laskennallisten kustannusten painotukset
Rahoituslain 13 §:n 3 momentissa säädetään terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarpeeseen perustuvien laskennallisten kustannusten laskennassa käytettävistä painotuksista eli niin kutsutuista sektoripainoista. Voimassa olevassa laissa määritellyt painotukset pohjautuvat Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien taloustilaston mukaisiin kustannustietoihin vuodelta 2020. Sen mukaisesti terveydenhuollon painotus on 59,16 prosenttia, vanhustenhuollon 19,78 prosenttia ja sosiaalihuollon 21,06 prosenttia.
Pykälän 4 momentin mukaan tehtäväkohtaiset painotukset muuttuvat vuosittain hyvinvointialueiden uusien ja laajenevien tehtävien perusteella kohdistuvan rahoituksen muutosten mukaisesti. Tehtävämuutoksen sisällöstä riippuen lisättävä tai vähennettävä rahoitus kohdennetaan yhdelle tai useammalle sektoripainolle tai muille sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksen määräytymistekijöille. Vuoden 2025 rahoituksessa terveydenhuollon painoarvo on 58,36 prosenttia, vanhustenhuollon 19,99 prosenttia ja sosiaalihuollon 21,65 prosenttia. Muutosten vaikutuksista rahoituslaskelman perushintoihin säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella vuosittain.
Edelleen pykälän 4 momentin mukaisesti painotuksista säädetään vähintään kolmen vuoden välein. Koska edellisen kerran painotuksista on säädetty keväällä 2022 vuoden 2023 alusta voimaan tulleella lailla (700/2022), painotukset on säädettävä viimeistään vuoden 2026 alusta lukien.
Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekerroin
Hyvinvointialueiden rahoitusmallissa keskeisestä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeeseen perustuvasta määräytymistekijästä säädetään rahoituslain 14 §:ssä. Pykälän ensimmäisen momentin mukaan hyvinvointialueen terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimet lasketaan terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelujen tarvetta ja kustannuksia kuvaavien sairauksiin ja sosioekonomisiin tekijöihin perustuvien tarvetekijöiden ja niiden painokertoimien sekä 13 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtäväkohtaisten painotusten perusteella. Tarvetekijät ja niiden painokertoimet ovat lain liitteenä.
Tarvetekijät kattavat sairastavuustietoja, ikärakenteen, sosioekonomisia tekijöitä sekä muita taustatietoja. Voimassa olevan rahoituslain mukaiset tarvetta kuvaavat tekijät perustuvat THL:n vuoden 2022 tutkimukseen. Kyseisen tutkimuksen perusteella säädettiin voimassa olevan rahoituslain liitteenä olevat 14 §:n mukaiset tarvetekijät ja niiden painokertoimet (HE 68/2022 – L700/2022) ennen uudistuksen voimaantuloa. Vuoden 2022 tarvemallin päivityksen seurauksena tarvetekijöiden määrä kasvoi huomattavasti edeltävästä tutkimuksesta, joka oli alkuperäisen rahoituslain vaikutusarvioiden pohjana (HE 241/2020 – L 617/2021). Vuoden 2022 tutkimuksen perusteella tarvemallissa huomioitiin terveydenhuollon tarvetekijöitä 189, vanhustenhuollon 63 ja sosiaalihuollon 73.
THL laskee kullekin hyvinvointialueelle terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarvekertoimet vuosittain uusimpien rekisteriaineistojen perusteella. Rahoituksen alueellinen kohdentuminen siten muuttuu vuosittain tarvekertoimen päivityksen myötä. Tarvekertoimen päivityksen tulisi heijastella muutoksia alueellisessa sairastavuudessa ja sosioekonomisissa tekijöissä, jolloin rahoituksen muutokset vastaisivat mahdollisimman hyvin muutoksia kustannuksia aiheuttavissa tekijöissä. Aluekohtaisissa tarvekertoimissa on ollut suhteellisen paljon vaihtelua vuosien välillä.
Rahoituslain 38 §:ssä säädetään vuosien 2023 ja 2024 aluekohtaisten terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarvekertoimien laskentaa koskevasta poikkeuksesta, jonka mukaan näille vuosille palvelutarvekertoimet määriteltiin poikkeuksellisesti kahden vuoden tietojen perusteella. Vuodelle 2023 palvelutarvekertoimet määriteltiin vuosien 2019 ja 2020 tietojen perusteella määriteltyjen palvelutarvekertoimien keskiarvon perusteella ja vuodelle 2024 vuosien 2019 ja 2021 tietojen perusteella määriteltyjen palvelutarvekertoimien keskiarvon perusteella. Keväällä 2022 säädetyn poikkeussäännöksen (HE 68/2022) taustalla oli korona-aika. Vuosien 2020 ja 2021 tietojen arvioitiin olevan sellaisia, että niiden perusteella palvelujen käyttö määräytyisi olennaisesti tavanomaista vuotta poikkeavalla tavalla, mikä vaikuttaisi tarvekertoimien laskentaan. Näin ollen vuotta 2019 voitiin pitää viimeisimpänä ”puhtaana” tilastovuotena. Poikkeussäännöksen myötä koronavuosien palvelujen käytön osalta poikkeuksellinen tilanne ei päässyt liiaksi vaikuttamaan rahoituksen tasoon.
Vuoden 2025 rahoitus sen sijaan määräytyi rahoituslain 14 §:n 3 momentin mukaisesti yhden vuoden eli vuoden 2022 tietojen perusteella. Muutokset vuosien 2024 ja 2025 rahoituksen välillä osoittautuivat varsin suuriksi. Rahoituksen vakauden ja ennakoitavuuden näkökulmasta suuret muutokset ovat ongelmallisia, joten tulisi arvioida, olisiko kahden vuoden tietojen keskiarvon käyttäminen jatkossa perusteltua.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimesta (hyte-kerroin) säädetään rahoituslain 15 §:ssä. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella määräytyvät hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perushinta hyvinvointialueen asukasmäärällä sekä hyvinvointialueen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimella. Rahoituslain 3 §:n mukaan hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksesta kohdentuu noin yksi prosentti. Rahoituslain voimaantulosäännösten (33 §:n 1 momentti) mukaan hyte-kertoimen perusteella määräytyvä rahoitus otetaan huomioon vuodesta 2026 lukien, ja tätä ennen kriteerin perusteella jaettava rahoitus määräytyy asukasperusteisesti. Rahoituslain 35 §:n mukaisesti myös aluekohtaiset siirtymätasaukset päivitetään hyte-kertoimella vuodesta 2026 alkaen.
Hyte-kertoimen tarkoituksena on kannustaa ja tukea hyvinvointialueita toteuttamaan monipuolisia ja suunnitelmallisia toimia, jotka kohdistuvat laaja-alaisesti hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen sekä kansansairauksien ehkäisyyn, ikääntyvän väestön toimintakyvyn edistämiseen, syrjäytymisen ehkäisyyn sekä sosiaalisen hyvinvoinnin ja työllistymisen edistämiseen. Hyte-kertoimen malli ja siihen valitut indikaattorit ovat yli kaksi hallituskautta kestäneen asiantuntija- ja kehittämistyön tulos.
Rahoituslain 15 §:n 1 momentin mukaan kullekin hyvinvointialueelle lasketaan hyte-kerroin hyvinvointialueen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimintaa ja toiminnan tulosta kuvaavien indikaattoreiden perusteella. Molempien osuuksien painoarvo kertoimen laskemisessa on 50 prosenttia. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerrointa laskettaessa käytetään pykälän 3 momentin mukaan Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävästä vuodenvaihteesta sekä Kansaneläkelaitoksen, THL:n, Tilastokeskuksen ja työ- ja elinkeinoministeriön tilastotietoja varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneeltä vuodelta sekä sitä edeltäneeltä vuodelta. Kertoimen määrittelyssä käytetään uusimpia käytettävissä olevia tietoja. Jos tietoa ei ole lainkaan saatavilla, saa hyvinvointialue kyseisen tiedon osalta laskennassa alimman mahdollisen arvon.
Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimen määrittelyssä käytettävistä indikaattoreista, niiden painokertoimista sekä laskennassa käytettävistä tilastotiedoista.
Vuoden 2023 alusta voimaan tulleen hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1392/2022, jäljempänä
rahoitusasetus
) 3 §:ssä säädetään hyte-kertoimen indikaattoreista ja kertoimen laskennasta niiden perusteella. Pykälän 2 ja 3 momenteissa säädetään hyte-kertoimeen sisältyvistä kuudesta toimintaa kuvaavasta prosessi-indikaattorista ja viidestä toiminnan tulosta kuvaavasta tulosindikaattorista. Prosessi-indikaattorit kuvaavat hyvinvointialueen voimavaroja ja toimenpiteitä hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseksi. Samalla ne kuvaavat myös edellytysten luomista vaikuttavalle ja koordinoidulle hyvinvoinnin ja terveyden edistämiselle. Tulosindikaattorit kuvaavat hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen tuloksellisuutta väestötasolla. Pisteytyksessä huomioidaan kahden tarkasteluvuoden välinen muutos indikaattorin arvossa.
Taulukko 1. Hyte-kertoimeen sisältyvät indikaattorit
Prosessi-indikaattorit | Painoarvo | Tulosindikaattorit | Painoarvo |
Lastenneuvolan 4-vuotiaiden terveystarkastuksista poisjäävien tuen tarpeen selvittäminen | 0,0833 | Vammojen ja myrkytysten vuoksi sairaalassa hoidetut potilaat / 10000 asukasta | 0,1 |
Kouluterveydenhuollon 8.-luokkalaisten terveystarkastuksista poisjäävien tuen tarpeen selvittäminen | 0,0833 | Lonkkamurtumat 65 vuotta täyttäneillä, % | 0,1 |
Elintapaneuvonnan toteutuminen tyypin 2 diabetesriskissä oleville Käypä hoito -suosituksen mukaisesti | 0,0833 | Ei työssä, koulutuksessa eikä asevelvollisuutta suorittamassa olevat 18–24–vuotiaat (NEET), % | 0,1 |
Lasten tuhkarokko-vihurirokko-sikotauti (MPR) -rokotekattavuus, % | 0,0833 | Toimeentulotukea pitkäaikaisesti saaneet 25–64-vuotiaat, % | 0,1 |
Alkoholinkäytön mini-intervention toteutuminen, kun juomiseen liittyy haitta tai haittariski | 0,0833 | Mielenterveyshäiriöiden vuoksi työkyvyttömyyseläkettä saavat 18–34-vuotiaat, % | 0,1 |
Työttömien toteutuneiden terveystarkastusten osuus suhteessa työttömien kokonaismäärään | 0,0833 | | |
Edellä mainituista indikaattoreista poistettiin vuoden 2025 alusta asetusmuutoksella (873/2024) kaksi prosessi-indikaattoria: koulukuraattorin työpanoksen määrä viikossa jaettuna 100 oppilaalla ja koulupsykologin työpanoksen määrä viikossa jaettuna 100 oppilaalla. Koulukuraattori- ja koulupsykologimitoitukseen vuosina 2022 ja 2023 voimaan tulleiden lainsäädäntömuutosten seurauksena nämä indikaattorit osoittautuivat päällekkäisiksi hyvinvointialueiden lakisääteisten tehtävien kanssa. Koska lakimuutosten yhteydessä mitoitukseen on kohdennettu rahoitusta, ei ollut tarkoituksenmukaista enää sisällyttää kyseisiä indikaattoreita hyte-kannustimeen.
Rahoitusasetuksen 3 §:n 4 momentin mukaan hyte-kertoimen pisteytyksessä toiminnan tulosta kuvaavien indikaattoreiden tulokset skaalataan vaihteluvälillä 0–100, jolloin paras alue saa 100 pistettä ja heikoin 0 pistettä. Toiminnan tulosta kuvaavista indikaattoreista lasketaan kahden viimeisimmän vuoden erotus kuvaamaan tapahtunutta muutosta. Kaikki erotukset skaalataan niin, että vaihteluväliksi tulee 0–100. Jos indikaattorin arvo on jo tavoitetilanteessa, otetaan tämä huomioon laskennassa siten, että hyvinvointialue saa kyseisen indikaattorin osalta maksimipisteet.
Hyte-kertoimen pohjana olevien sääntelyä olisi tarpeen täydentää siten, että se kannustaisi alueita hyte-toimiin huomioimalla myös alueen paremman lähtötilanteen. Asetuksenantovaltuutta tulisi tältä osin täydentää ja mahdollistaa tarkempien säännösten antaminen myös hyte-kertoimien laskennasta, kuten indikaattorien pisteytyksen laskentatavasta. Asetuksessa tulisi täydentää sääntelyä toimintaa ja voimavaroja kuvaavien indikaattorien eli prosessi-indikaattorien laskentatavasta, josta ei voimassa olevassa asetuksessa lainkaan säädetä.
Asetuksen 3 §:n 6 momentin mukaan hyvinvointialueen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin lasketaan keskiarvona hyvinvointialueen toimintaa kuvaavien indikaattoreiden keskiarvosta ja hyvinvointialueen toiminnan tulosta kuvaavien indikaattorien kahden viimeisimmän vuoden erotuksen keskiarvosta sekä jakamalla näin saatu hyvinvointialueen keskiarvo vastaavalla koko maan keskiarvolla.
Hyte-kertoimen mukainen rahoitus tulee osaksi hyvinvointialueiden rahoitusta ensi kertaa vuoden 2026 alusta, joten sääntelyn toimivuudesta ei ole vielä kokemusta. Koska hyte-kerrointa on valmisteltu pitkään ja perusteellisesti jo edellisillä hallituskausilla, ei tässä vaiheessa ole tarkoituksenmukaista tehdä suuria muutoksia malliin tai sen kriteeristöön, vaan ainoastaan arvioida ajantasaisen tiedon perusteella mallin toimivuus ja sen sisällön ja aineiston saatavuuden ajankohtainen tilanne. Rahoitusasetuksessa tarkemmin säädetyn mallin indikaattorit muodostuvat niistä tiedoista, jotka ovat saatavilla kaikista hyvinvointialueista. Saatavilla oleva tietopohja on asettanut osin rajoitteita mallin kehittämiselle. Esimerkiksi sosiaalipalvelujen ehkäisevän ja edistävän työn resursseista ja toiminnasta ei ole vielä vertailukelpoista tietoa saatavilla kaikista alueista. Mallin toimivuutta onkin tarpeen seurata sekä arvioida pisteytystä, kannustavuuden ja indikaattorivalintojen näkökulmasta. Tietopohjaa kehitetään jatkuvasti ja uusia indikaattoreita on mahdollista ottaa käyttöön, kun uutta luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa on saatavilla.
2.1.3
Pelastustoimen tehtävien rahoitus
Rahoituslain 4 luvussa säädetään siitä, miten pelastustoimen tehtävien rahoitus kohdennetaan hyvinvointialueille.
Rahoituslain 21 §:ssä säädetään pelastustoimen laskennallisten kustannusten perusteista. Hyvinvointialueen pelastustoimen laskennalliset kustannukset muodostuvat kertomalla asukaskohtainen pelastustoimen perushinta hyvinvointialueen asukasmäärällä ja lisäämällä tuloon pelastustoimen asukastiheyden ja riskitekijöiden perusteella määritellyt laskennalliset kustannukset. Edellä mainituista tekijöistä asukasmäärän painotus on 65 prosenttia, asukastiheyden 5 prosenttia ja riskitekijöiden 30 prosenttia. Valtioneuvoston asetuksella säädetään vuosittain seuraavaa varainhoitovuotta varten hyvinvointialueiden pelastustoimen asukaskohtaisesta perushinnasta, 22 §:ssä tarkoitetusta asukastiheyden perushinnasta ja 23 §:ssä tarkoitetusta riskitekijöihin perustuvasta perushinnasta.
Rahoituslain 22 §:ssä säädetään pelastustoimen asukastiheyskertoimesta. Pykälän 1 momentin mukaan hyvinvointialueen pelastustoimen asukastiheyskerroin lasketaan jakamalla koko maan keskimääräinen asukastiheys hyvinvointialueen asukastiheydellä. Kerrointa laskettaessa käytetään Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävästä vuodenvaihteesta sekä Tilastokeskuksen tietoja kokonaispinta-alasta.
Pykälän sanamuotoon on jäänyt virhe, joka tarkoittaa viittausta sellaisen ajankohdan tietoihin, jotka eivät ole vielä käytettävissä kerrointa laskettaessa. Kerrointa laskettaessa tulisi käyttää Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden lopussa. Vastaava virhe korjattiin lain 23 §:n 1 momentissa lailla hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (884/2024), joka tuli voimaan vuoden 2025 alusta.
Rahoituslain 23 §:ssä säädetään pelastustoimen riskikertoimesta. Pykälän 1 momentin mukaan hyvinvointialueen pelastustoimen riskikerroin perustuu pelastustoimen järjestämisestä annetun lain (613/2021) 3 §:ssä tarkoitettuihin pelastustoimen palvelutasoa määrittäviin kansallisiin, alueellisiin ja paikallisiin tarpeisiin ja onnettomuus- tai muihin uhkiin. Pelastustoimen riskikertoimen määrittämiseksi hyvinvointialue jaetaan yhden neliökilometrin suuruisiksi ruuduiksi, joille kullekin Tilastokeskus laskee riskitason. Riskitason perusteella riskiruudut jaetaan neljään riskiluokkaan I, II, III ja IV. Pelastustoimen riskikerroin lasketaan jakamalla hyvinvointialueen riskiruututiheys koko maan riskiruututiheydellä. Riskikertoimen laskennassa otetaan huomioon ne riskiruudut, joiden Tilastokeskuksen laskema tai joilla tapahtuneiden onnettomuuksien perusteella määräytyvä riskiluokka on I ja II tai joiden painokerroin ruudulla sijaitsevan riskikohteen tai sillä harjoitetun toiminnan perusteella on 1. Kerrointa laskettaessa käytetään Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden lopussa.
Pykälän 2 momentin mukaan riskikertoimen perusteella määräytyvät hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla asukasta kohden määritelty pelastustoimen riskikertoimen perushinta hyvinvointialueen asukasmäärällä ja pelastustoimen riskikertoimella.
Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin riskiruutujen riskitason laskennasta, pelastustoimen riskikertoimen määrittelyssä käytettävistä tekijöistä ja niiden painokertoimista. Riskikertoimen tekijöistä ja niiden painokertoimista säädetään vähintään neljän vuoden välein.
Rahoitusasetuksen 4 §:ssä säädetään pelastustoimen riskikertoimen tekijöistä ja niiden painokertoimista. Pykälän 1 momentin mukaan rahoituslain 23 §:n 1 momentissa tarkoitetun pelastustoimen riskikertoimen määrittämiseksi hyvinvointialueen alue jaetaan yhden neliökilometrin suuruisiksi ruuduiksi, joille kullekin Tilastokeskus laskee regressiomallin avulla riskitason. Regressiomallin selittäjinä ovat asukasluku, kerrosala ja niiden yhteisvaikutus. Riskitason perusteella riskiruudut jaetaan neljään riskiluokkaan I, II, III ja IV. Pykälän 2 momentin mukaan riskiluokkaan I ja II kuuluvan riskiruudun painokerroin on 1. Riskiluokkaan III ja IV kuuluvan riskiruudun painokerroin on 0. Pykälän 3 momentin mukaan sellaisen riskiluokkaan III ja IV kuuluvan riskiruudun painokerroin, jolla sijaitsevalle kohteelle on pelastuslain 48 §:n nojalla laadittava erityistä vaaraa aiheuttavien kohteiden ulkoinen pelastussuunnitelma tai jolla sijaitsee kokonaishenkilömäärältään yli 1500 henkilön puolustusvoimien pysyvässä käytössä oleva alue taikka jolla sijaitsee lentoasema, jolle on reitti- tai tilausliikennettä, on kuitenkin 1.
Voimassa olevan rahoituslain sääntelyä pelastustoimen riskikertoimen laskennassa huomioon otettavista tiedoista on tarpeen muuttaa tapahtuneiden onnettomuuksien osalta. Rahoituslain 23 §:n 1 momentin mukaan pelastustoimen riskikertoimen laskennassa otetaan huomioon ne riskiruudut, joiden Tilastokeskuksen laskema tai joilla tapahtuneiden onnettomuuksien perusteella määräytyvä riskiluokka on I ja II. Tapahtuneet onnettomuudet tarkoittavat alueen onnettomuushistoriaa. Hyvinvointialuekohtaisesti kohdennettavan pelastustoimen laskennallisen rahoituksen tulee perustua kyseisen vuoden pelastustoimen palvelutarpeeseen, ei aiemman vuoden toteutuneisiin onnettomuuksiin tai tehtäviin ja niiden aiheuttamiin kustannuksiin. Tämän vuoksi riskikertoimen laskennassa ei tulisi ottaa huomioon tapahtuneita onnettomuuksia. Säännökseen on tältä osin jäänyt sen säätämisvaiheessa virhe.
Laissa ei ole säädetty riskiluokkaan I ja II kuuluvien riskiruutujen painokertoimesta. Rahoitusasetuksen 4 §:n 2 momentissa säädetään, että riskiluokkaan I ja II kuuluvan riskiruudun painokerroin on 1 ja että riskiluokkaan III ja IV kuuluvan riskiruudun painokerroin on 0. Painokertoimesta olisi tarkoituksenmukaista säätää lain tasolla.
Rahoituslain 23 §:n 1 momentissa todetaan lisäksi, että riskikertoimen laskennassa otetaan huomioon myös ne riskiruudut, joiden painokerroin ruudulla sijaitsevan riskikohteen tai sillä harjoitetun toiminnan perusteella on 1. Tällaisia riskikohteita tai harjoitettua toimintaa ovat sellaiset asetuksessa tarkemmin määritellyt kohteet ja toiminta, jotka sijaitsevat riskiluokkaan III ja IV kuuluvilla riskiruuduilla kuten esimerkiksi ydinvoimalaitokset, tietyt vaarallisia kemikaaleja käsittelevät ja varastoivat tuotantolaitokset, tietyn kokoiset puolustusvoimien käytössä oleva alueet sekä lentoasemat, joille on reitti- tai tilausliikennettä.
Pelastustoimen riskikertoimella tavoitellaan pelastustoimen laskennallisen rahoituksen kohdentamista hyvinvointialueille riskien mukaisesti. Pelastustoimen palvelujen tuottamisen kustannukset muodostuvat suurilta osin henkilöstökuluista. Riskiluokkaan I ja II kuuluvien ruutujen alueilla pelastustoimen palveluja tuotetaan pääasiassa alueiden riskien mukaisesti välittömässä valmiudessa olevalla henkilöstöllä. Sen sijaan riskiluokkaan III ja IV kuuluvissa ruuduissa pelastustoimen palvelujen tarve on riskiluokkaan I ja II kuuluvia ruutuja vähäisempää. Näissä ruuduissa sijaitsevat riskikohteet tai riskiä nostava toiminta tulee huomioida pelastustoimen toimintavalmiudessa. Toimintavalmiuden rakentaminen riskejä vastaavaksi nostaa palvelujen järjestämisen kustannuksia. Tästä syystä laskennallisen rahoituksen määräytymisessä on perusteltua huomioida III ja IV ruuduissa sijaitsevat erityiset riskit.
Osa asetuksessa määritellyistä riskikohteista tai harjoitetusta toiminnasta voi sijoittua fyysisesti useamman riskiruudun alueelle. Tulkintakäytännössä on katsottu, että painokerroin 1 annetaan niille riskiluokkaan III tai IV kuuluville riskiruuduille, joille asetuksessa tarkoitetusta riskikohteesta tai harjoitetusta toiminnasta kohdistuu vähintään 51 prosenttia riskiruudun pinta-alasta. Tämä tulkintakäytäntö on johtanut siihen, että yksittäinen riskikohde tai harjoitettu toiminta on voitu huomioida usean riskiruudun osalta painokertoimella 1. Riskiruutujen lukumäärän laskennassa on huomioitu lentoasemien osalta myös kiitoradat, varuskuntien osalta varsinainen kasarmialue ja ulkoisia pelastussuunnitelmia edellyttävien riskikohteiden osalta se alue, joka edellyttää pelastustoimelta erityistoimia valmiuden osalta. Tiedot siitä, miten riskikohteet ja harjoitettu toiminta sijoittuvat riskiruuduille, on saatu pelastuslaitoksilta. Riskikertoimen laskennassa riskikohde tai harjoitettu toiminta tulisi huomioida kokonaisuutena siten, että se nostaisi vain yhden riskiruudun painokerrointa. Riskikohteen tai harjoitetun toiminnan sijoittuminen maantieteellisesti usean riskiruudun alueelle ei lähtökohtaisesti lisää pelastustoimen palveluntarvetta samassa suhteessa.
Pelastustoimen riskikerroin perustuu pelastustoimen kansallisiin, alueellisiin ja paikallisiin tarpeisiin ja onnettomuus- tai muihin uhkiin, jotka määrittävät pelastustoimen palvelutasoa. Pelastustoimen riskikertoimessa huomioidaan riskiluokkaan I ja II kuuluvat ruudut, sillä siellä, missä on asutusta, on myös riskejä, mikä lisää pelastustoimen palveluntarvetta. Lisäksi asetuksessa määritellyt riskikohteet ja toiminta sisältävät riskejä, jotka tulee huomioida palvelutasossa. Kaikki asetuksessa määritellyt riskikohteet ja harjoitettu toiminta eivät kuitenkaan ole riskitasoltaan keskenään samansuuruisia. Eri kohteet ja toiminta aiheuttavat siten eritasoista palveluntarvetta. Eri riskikohteille ja harjoitetulle toiminnalle tulisikin voida säätää eri suuruisia painokertoimia. Toisin sanoen pelastustoimen riskikertoimen laskennassa tulisi huomioida riskiluokkaan III ja IV kuuluvien ruutujen osalta riskiin perustuva kiinteä, toiminnallisesta maantieteellisestä laajuudesta riippumaton painokerroin.
Sisäministeriön antamassa Pelastustoimen toimintavalmiuden suunnitteluohjeessa käytetään samaa riskiruudun käsitettä kuin nyt käsiteltävänä olevassa rahoituslain 23 §:ssä. Maantieteellisesti kyseessä on sama alue, mutta riskiruuduille kohdistettavien riskiluokkien laskentaperusteet eroavat toimintavalmiuden suunnittelun ja rahoituksen määräytymisen osalta toisistaan, mikä voi aiheuttaa sekaannusta. Sekaantumisvaaran välttämiseksi olisi perusteltua muuttaa terminologiaa.
Sisäministeriö on toteuttamassa vuosien 2025 ja 2026 aikana hyvinvointialueiden pelastustoimen palvelutarpeen määrittelyyn liittyvän tutkimushankkeen. Hankkeen tavoitteena on kartoittaa sellaisia pelastustoiminnan suorituskykyjä mitoittavia tekijöitä, joilla on vaikutusta pelastustoimen palvelutarpeesta aiheutuviin kustannuksiin, testata ja analysoida tilastollisesti pelastustoiminnan suorituskykyjä mitoittavien tekijöiden ja kustannusten välistä korrelaatiota sekä tunnistaa pelastustoimen keskeisimmät palvelutarvetta kuvaavat riskitekijät. Hankkeen tulosten perusteella on mahdollista arvioida riskikertoimen laskennassa käytettäviä tekijöitä tarkemmin.
2.1.4
Siirtymätasaus
Rahoituslain 35 §:ssä säädetään hyvinvointialuekohtaisista siirtymätasauksista, joiden tarkoituksena on tukea alueilla hallittua siirtymää aiemmasta kuntien rahoitukseen perustuvasta rahoitusmallista rahoituslain mukaiseen laskennalliseen rahoitukseen. Siirtymätasauksena otetaan huomioon hyvinvointialueen laskennallisten kustannusten mukaisen rahoituksen ja alueen kuntien toteutuneiden kustannusten erotus vuoden 2022 tasossa siten, että vuosien 2023–2029 aikana rahoitus muuttuu porrastetusti kohti laskennalliseen rahoitukseen perustuvaa rahoitusta.
Kullekin hyvinvointialueelle lasketaan siirtymätasaus alueen kuntien vuoden 2022 toteutuneiden sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen kustannusten ja vuoden 2022 tasossa lasketun laskennallisen rahoituksen välisenä erotuksena. Siirtymätasauksiin ei tehdä rahoitusmallin mukaisia palvelutarve- ja indeksikorotuksia, vaan ne ovat pysyvästi vuoden 2022 hintatasossa.
Rahoituslain 35 §:n 2 momentissa säädetään siirtymätasausvähennyksestä. Sen mukaan, jos hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset ovat toteutuneita kustannuksia suuremmat, siirtymätasauksena hyvinvointialueen rahoituksesta vähennetään laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaan vuonna 2023 ja vuosina 2024–2029 erotuksesta asukasta kohden seuraavasti:
enintään 10 euroa vuonna 2024;
enintään 30 euroa vuonna 2025;
enintään 60 euroa vuonna 2026;
enintään 90 euroa vuonna 2027;
enintään 150 euroa vuonna 2028;
enintään 200 euroa vuonna 2029.
Pykälän 3 momentin mukaan enimmäismuutoksen (+200 euroa) ylittävä osuus tasataan toistaiseksi pysyvällä siirtymätasauksella. Siten mikäli hyvinvointialueen laskennallinen rahoitus vuoden 2022 tasossa on alueen kuntien vuoden 2022 kustannuksia yli 200 euroa asukasta kohti laskettuna korkeampaa, vähennetään kyseisen alueen rahoituksesta siirtymätasausvähennyksenä todellisen erotuksen ja 200 euroa asukasta kohti välinen erotus.
Pykälän 4 momentissa säädetään siirtymätasauslisästä. Momentin mukaan, jos hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset ovat toteutuneita kustannuksia pienemmät, siirtymätasauksena hyvinvointialueen rahoitukseen lisätään laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaan vuonna 2023 ja erotukseen asukasta kohden seuraavasti:
enintään 10 euroa vuonna 2024;
enintään 20 euroa vuonna 2025;
enintään 30 euroa vuonna 2026;
enintään 40 euroa vuonna 2027;
enintään 50 euroa vuonna 2028.
Momenttia muutettiin 10.3.2023 voimaan tulleella lailla 292/2023, jolla siirtymätasauslisän porrastusta muutettiin ja vuodesta 2028 enimmäismuutokseksi säädettiin -50 euroa aiemman -100 euron sijasta.
Pykälän 5 momentin mukaan enimmäismuutoksen (-50 euroa) ylittävä osuus tasataan toistaiseksi pysyvällä siirtymätasauksella. Siten mikäli hyvinvointialueen kuntien vuoden 2022 kustannukset ovat vuoden 2022 tasossa laskettua laskennallista rahoitusta yli 50 euroa asukasta kohti laskettuna suuremmat, lisätään kyseisen alueen rahoitukseen siirtymätasauslisänä todellisen erotuksen ja -50 euroa asukasta kohti välinen erotus.
Pykälän 6 momentin mukaan siirtymätasauksen perusteena oleva laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus lasketaan vuoden 2022 tasolla. Hyvinvointialueen alueen kuntien toteutuneet kustannukset otetaan huomioon kuntakohtaisesti vuosien 2021 ja 2022 keskiarvoina, jotka korotetaan vuoden 2022 koko maan tasolle. Keskiarvon laskennassa käytetään vuodelta 2021 kuntien Valtiokonttorille toimittamia tilinpäätöstietoja ja vuodelta 2022 kuntien talousarviotietoja. Toteutuneet kustannukset tarkistetaan vuonna 2023 vuoden 2024 rahoituksesta lukien kuntien Valtiokonttorille toimittamien vuoden 2022 palvelukohtaisten tilinpäätöstietojen perusteella. Tarkistuksen yhteydessä kuntien vuosien 2021 ja 2022 tilinpäätöksiin kirjatut takautuvat palkkaharmonisaatiokustannukset sekä merkittävästi toteutuneita kustannuksia vääristävät kunnan yksittäiset tilinpäätöstiedot otetaan huomioon noudattaen kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (618/2021) 57 §:n 3 momenttia ja mainitun pykälän 6 momentin nojalla säädettyä.
Pykälän 7 momentin mukaan hyvinvointialuekohtaiset siirtymätasaukset tarkistetaan vuoden 2026 rahoituksesta alkaen siten, että siirtymätasaukseen lisätään hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimen kanssa lasketun laskennallisen rahoituksen ja ilman kerrointa lasketun laskennallisen rahoituksen erotus. Momentin mukaisesti siirtymätasaukset tarkistettiin aiemmin vuoden 2024 rahoituksesta alkaen siten, että siirtymätasaukseen lisättiin yliopistosairaalalisän kanssa lasketun laskennallisen rahoituksen ja ilman yliopistosairaalalisää lasketun laskennallisen rahoituksen erotus.
Siirtymätasaukset rahoitetaan lähtökohtaisesti hyvinvointialueiden kesken. Pykälän 8 momentin mukaan, jos hyvinvointialueiden rahoitukseen siirtymätasauksena yhteensä tehtävät vähennykset ovat suuremmat kuin siirtymätasauksena yhteensä tehtävät lisäykset, ei tätä erotusta vähennetä hyvinvointialueiden koko maan rahoituksesta, vaan hyvinvointialueiden rahoitukseen lisätään erotusta vastaava määrä. Rahoituksen lisäys on kaikilla hyvinvointialueilla asukasta kohti yhtä suuri. Hyvinvointialueiden rahoitukseen ei kuitenkaan lisätä sitä osuutta, joka johtuu 34 §:n 3 momentissa tarkoitetusta yliopistosairaalalisän rahoittamiseksi vuonna 2024 lisätystä rahoituksesta. Jos sen sijaan siirtymätasauksena yhteensä tehtävät lisäykset ovat suuremmat kuin vähennykset, hyvinvointialueiden koko maan rahoitukseen lisätään erotusta vastaava määrä ja se kohdennetaan hyvinvointialuekohtaisten siirtymätasauksena tehtävien lisäysten mukaisesti.
Rahoituslain 35 §:n perusteluissa (HE 241/2020, s. 971) todetaan, että siirtymätasaussääntelyn toimivuutta ehdotetaan arvioitavaksi viimeistään vuonna 2027 tai tätä aikaisemmin hyvinvointialueiden verotusoikeuden yhteydessä. Perustelujen mukaan siirtymätasausmallin toimivuutta ja vaikutuksia on tarpeen arvioida uudistuksen voimaantulon jälkeen, kun hyvinvointialueiden välillä tasattavasta rahoituksen muutoksen euromääristä ja toisaalta uudistuksen toimeenpanon etenemisestä hyvinvointialueilla saadaan tarkempaa tietoa.
2.2
Hyvinvointialueiden laskennallisen rahoituksen kehitys
2.2.1
Laskennallisen rahoituksen kehitys koko maan tasolla
Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen rahoitus kasvaa vuosittain koko maan tasolla hyvinvointialueiden hintaindeksin ja arvioidun palvelutarpeen kasvun korotusten perusteella. Pelastustoimen laskennallinen rahoitus kasvaa vuosittain koko maan tasolla hyvinvointialueiden hintaindeksin perusteella. Tehtävämuutoksia vastaavat rahoituksen lisäykset ja vähennykset huomioidaan rahoituksessa koko maan tasolla muutoksen voimaantulovuodesta lähtien.
Laskennallisen rahoituksen taso pohjautuu alueen kunnilta siirtyneisiin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen palveluiden järjestämisestä aiheutuneisiin vuoden 2022 tilinpäätöstietojen mukaisiin nettokustannuksiin, jotka olivat yhteensä 21,9 miljardia euroa.
Siirtyvien kustannusten mukainen laskennallisen rahoituksen taso korotettiin vuoden 2023 tasolle hyvinvointialueindeksin mukaisen kustannustason muutoksen, arvioidun palvelutarpeen kasvun ja tehtävämuutoksien perusteella. Laskennallisen rahoituksen taso kasvoi yhteensä noin 1,3 miljardia euroa vuonna 2023. Hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus oli siten noin 23,2 miljardia euroa ensimmäisenä toimintavuonna vuonna 2023.
Seuraavan varainhoitovuoden laskennallinen rahoitus pohjautuu edellisen vuoden laskennalliseen rahoitukseen. Laskennallinen rahoitus kasvoi noin 1 miljardia euroa hyvinvointialueindeksin, arvioidun palvelutarpeen kasvun, tehtävämuutoksien ja rahoitukseen lisätyn yliopistosairaalalisän perusteella vuonna 2024 vuoteen 2023 verrattuna. Vuonna 2024 laskennallisessa rahoituksessa huomioitu yliopistosairaalalisä korotti laskennallisen rahoituksen tasoa yhteensä 130,2 miljoonaa euroa. Laskennallinen rahoitus oli siten noin 24,2 miljardia euroa vuonna 2024.
Laskennallinen rahoitus kasvoi yhteensä noin 2,1 miljardia euroa vuonna 2025 vuoteen 2024 verrattuna hyvinvointialueindeksin, arvioidun palvelutarpeen kasvun, tehtävämuutosten ja laskennalliseen rahoitukseen lisätyn ensimmäisen jälkikäteistarkistuksen perusteella. Rahoituksen merkittävää tasokorotusta selittää huomattavan suuri jälkikäteistarkistus, joka on noin 1,4 miljardia euroa vuonna 2025. Hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus on siten noin 26,3 miljardia euroa vuonna 2025.
Vuoden 2022 siirtyvien kustannusten perusteella määritelty laskennallisen rahoituksen pohja on siten kasvanut koko maan tasolla yhteensä noin 4,4 miljardia euroa vuosina 2022–2025. Tästä noin 2,1 miljardia euroa on hyvinvointialueindeksin kustannustason muutoksen mukaista korotusta, noin 0,8 miljardia euroa arvioidun palvelutarpeen kasvun mukaista korotusta, 1,4 miljardia euroa jälkikäteistarkistuksesta aiheutunutta korotusta ja 0,1 miljardia euroa tehtävämuutoksista ja yliopistosairaalalisästä.
Kunkin vuoden laskennallinen rahoitus jaetaan hyvinvointialuekohtaisesti laskennallisen rahoituksen määräytymistekijöiden perusteella. Aluekohtaisen laskennallisen rahoituksen lisäksi rahoituksessa huomioidaan aluekohtaiset siirtymätasaukset.
2.2.2
Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksen aluekohtainen jakautuminen
2.2.2.1
Sosiaali- ja terveydenhuollon määräytymistekijöiden osuudet rahoituksessa
Sosiaali- ja terveydenhuollon määräytymistekijöillä otetaan rahoituksessa huomioon sellaisia asukkaiden palvelutarvetta ja alueiden erilaisia olosuhteita kuvaavia tekijöitä, joilla on vaikutusta alueen lakisääteisten palveluiden järjestämisen kustannuksiin.
Alueelle määräytyvään rahoitukseen vaikuttavat vuosittain päivittyvät tilastotiedot. Aluekohtaiset asukasmäärät ja maapinta-ala päivittyvät vuosittain Tilastokeskuksen julkaiseman viimeisimmän väestörakennetilaston perusteella. Väestörakennetilaston tiedot perustuvat varainhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden tietoihin. Vuoden 2025 rahoituksessa huomioitavat väestörakennetilaston tiedot perustuvat vuoden 2023 tietoihin. THL päivittää vuosittain rahoituksessa käytettävät hyvinvointialuekohtaiset terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimet, jotka kuvaavat kunkin hyvinvointialueen palvelutarvetta. Palvelutarvekertoimien laskennassa hyödynnetään tietoja muun muassa väestön ikä- ja sukupuolirakenteesta, sairastavuudesta ja sosioekonomisista tekijöistä sekä palvelujen käytöstä ja palvelujen käytön aiheuttamista kustannuksista. Palvelutarvekertoimiin vaikuttavat aluekohtaiset sairastavuustiedot perustuvat käytännössä kolmen vuoden takaisiin tietoihin. Vuoden 2025 rahoituksessa käytetyt tarvekertoimet perustuvat vuoden 2022 sairastavuutta kuvaaviin diagnoositietoihin.
Laskennallisilla kriteereillä kohdennetaan rahoitusta aluekohtaisesti kriteerille määritellyn perushinnan kautta. Perushinta lasketaan jakamalla kriteerillä jaettava rahoituksen määrä väestön määrällä tai muulla kriteeriä kuvaavalla asukasmäärällä. Kriteerin perushinta kuvaa keskimääräistä laskennallista kustannusta yhtä asukasta kohti. Perushinnoista säädetään vuosittain rahoitusasetuksessa.
Vuonna 2025 sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen rahoitus on yhteensä 25,7 miljardia euroa. Taulukossa 2 esitetään, miten rahoitus kohdentuu sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisen rahoituksen kriteereillä hyvinvointialueille asukasta kohden vuonna 2025.
Taulukko 2. Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kriteerien hyvinvointialueille kohdentama rahoitus asukasta kohden vuonna 2025
Hyvinvointialue | Asukasperusteisuus | Terveydenhuollon palvelutarve | Vanhustenhuollon palvelutarve | Sosiaali-huollon palvelutarve | Vieras-kielisyys | Kaksi-kielisyys |
Helsinki | 616 | 1 945 | 568 | 671 | 180 | 28 |
Vantaa ja Kerava | 616 | 1 992 | 458 | 714 | 235 | 10 |
Länsi-Uusimaa | 616 | 1 857 | 477 | 612 | 165 | 58 |
Itä-Uusimaa | 616 | 2 127 | 690 | 668 | 68 | 141 |
Keski-Uusimaa | 616 | 2 006 | 551 | 675 | 71 | 0 |
Varsinais-Suomi | 616 | 2 287 | 816 | 834 | 93 | 29 |
Satakunta | 616 | 2 301 | 884 | 905 | 49 | 0 |
Kanta-Häme | 616 | 2 289 | 839 | 824 | 53 | 0 |
Pirkanmaa | 616 | 2 228 | 745 | 782 | 62 | 0 |
Päijät-Häme | 616 | 2 307 | 847 | 867 | 65 | 0 |
Kymenlaakso | 616 | 2 484 | 1 060 | 942 | 67 | 4 |
Etelä-Karjala | 616 | 2 218 | 889 | 796 | 77 | 0 |
Etelä-Savo | 616 | 2 487 | 1 105 | 974 | 45 | 0 |
Pohjois-Savo | 616 | 2 401 | 910 | 964 | 41 | 0 |
Pohjois-Karjala | 616 | 2 552 | 980 | 1 029 | 53 | 0 |
Keski-Suomi | 616 | 2 117 | 759 | 829 | 44 | 0 |
Etelä-Pohjanmaa | 616 | 2 340 | 947 | 873 | 34 | 0 |
Pohjanmaa | 616 | 2 075 | 716 | 688 | 89 | 255 |
Keski-Pohjanmaa | 616 | 2 369 | 898 | 964 | 40 | 45 |
Pohjois-Pohjanmaa | 616 | 2 144 | 733 | 973 | 39 | 0 |
Kainuu | 616 | 2 477 | 1 068 | 1 017 | 48 | 0 |
Lappi | 616 | 2 446 | 938 | 1 089 | 37 | 0 |
Manner-Suomi | 616 | 2 181 | 748 | 814 | 92 | 23 |
Osuus sote- rahoituksesta | 13,33 % | 47,22 % | 16,19 % | 17,62 % | 1,99 % | 0,50 % |
Hyvinvointialue | Asukastiheys | Saaristoisuus | Hyte-kriteeri | Saamen-kielisyys | Yo-lisä | Yhteensä, e/as. |
Helsinki | 0 | 0 | 46 | 0 | 41 | 4 095 |
Vantaa ja Kerava | 1 | 0 | 46 | 0 | 41 | 4 113 |
Länsi-Uusimaa | 11 | 0 | 46 | 0 | 41 | 3 882 |
Itä-Uusimaa | 35 | 0 | 46 | 0 | 41 | 4 431 |
Keski-Uusimaa | 10 | 0 | 46 | 0 | 41 | 4 016 |
Varsinais-Suomi | 28 | 38 | 46 | 0 | 41 | 4 828 |
Satakunta | 47 | 0 | 46 | 0 | 0 | 4 847 |
Kanta-Häme | 39 | 0 | 46 | 0 | 0 | 4 706 |
Pirkanmaa | 31 | 0 | 46 | 0 | 41 | 4 552 |
Päijät-Häme | 35 | 0 | 46 | 0 | 0 | 4 782 |
Kymenlaakso | 36 | 0 | 46 | 0 | 0 | 5 256 |
Etelä-Karjala | 54 | 0 | 46 | 0 | 0 | 4 696 |
Etelä-Savo | 123 | 37 | 46 | 0 | 0 | 5 432 |
Pohjois-Savo | 89 | 0 | 46 | 0 | 41 | 5 107 |
Pohjois-Karjala | 147 | 0 | 46 | 0 | 0 | 5 423 |
Keski-Suomi | 74 | 0 | 46 | 0 | 0 | 4 485 |
Etelä-Pohjanmaa | 92 | 0 | 46 | 0 | 0 | 4 948 |
Pohjanmaa | 53 | 26 | 46 | 0 | 0 | 4 563 |
Keski-Pohjanmaa | 94 | 0 | 46 | 0 | 0 | 5 071 |
Pohjois-Pohjanmaa | 112 | 2 | 46 | 0 | 41 | 4 706 |
Kainuu | 365 | 0 | 46 | 0 | 0 | 5 636 |
Lappi | 667 | 0 | 46 | 19 | 0 | 5 857 |
Manner-Suomi | 69 | 5 | 46 | 1 | 26 | 4 619 |
Osuus sote- rahoituksesta | 1,49 % | 0,11 % | 0,99 % | 0,01 % | 0,56 % | 100,00 % |
Vuonna 2025 sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen rahoitus on asukaskohtaisesti muita alueita selvästi korkeampaa (yli 5 200 euroa asukasta kohti) Kymenlaakson, Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan, Kainuun ja Lapin hyvinvointialueilla. Lapin hyvinvointialueella sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen rahoitus on asukaskohtaisesti korkein (5 857 euroa asukasta kohti). Helsingin kaupungilla ja Vantaan ja Keravan, Länsi-Uudenmaan ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialueilla sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen rahoitus on asukaskohtaisesti muita alueita matalampaa (alle 4 200 euroa asukasta kohti). Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueella sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallinen rahoitus on asukaskohtaisesti matalin (3 882 euroa asukasta kohti).
Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisesta rahoituksesta suurin osuus (noin 81 prosenttia vuonna 2025) kohdentuu palvelutarvetta kuvaavien kriteerien kautta. Palvelutarpeen perusteella jaettava laskennallinen rahoitus muodostetaan kertomalla terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelujen käyttöä kuvaavan tarpeen perushinta hyvinvointialueen asukasmäärällä ja terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimilla.
Aluekohtainen palvelutarvekerroin kuvaa alueen asukkaiden tarvetta suhteessa muihin hyvinvointialueisiin. Jos alueen palvelutarvekerroin on muita alueita korkeampi, alueelle kohdentuu asukaskohtaisesti enemmän rahoitusta palvelutarvetta kuvaavan kriteerin perusteella. Vuoden 2025 rahoituksessa huomioitu terveydenhuollon palvelutarvekerroin on korkein (yli 1,12) Kymenlaakson, Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan, Kainuun ja Lapin hyvinvointialueilla. Tästä syystä näille alueille terveydenhuollon palvelutarpeen perusteella kohdentuva rahoitus on asukaskohtaisesti muita alueita korkeampaa (yli 2 450 euroa asukasta kohti). Vanhustenhuollon palvelutarvekerroin on korkein (yli 1,30) Kymenlaakson, Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan ja Kainuun hyvinvointialueilla, jolloin näille alueille vanhustenhuollon palvelutarpeen perusteella kohdentuva rahoitus on asukaskohtaisesti muita korkeampaa (yli 980 euroa asukasta kohti). Sosiaalihuollon palvelutarvekerroin on korkein (vähintään 1,20) Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin hyvinvointialueilla, jolloin näille alueille kohdentuva rahoitus on asukaskohtaisesti muita korkeampaa (yli 960 euroa asukasta kohti).
Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallista rahoitusta jaetaan palvelutarpeen lisäksi myös alueiden erityispiirteitä ja erilaisia olosuhteita kuvaavien kriteerien perusteella. Asukasperusteisuutta kuvaavalla kriteerillä kohdennetaan rahoitusta aluekohtaisesti alueen asukasluvun perusteella, jolloin kyseisen kriteerin kohdentama rahoitus on kaikille alueille asukaskohtaisesti yhtä suurta. Vieraskielisyyden kriteerillä kohdennetaan rahoitusta alueella asuvien vieraskielisten määrän perusteella. Helsingin kaupungille ja Vantaan ja Keravan sekä Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueille kohdentuu rahoitusta asukaskohtaisesti eniten (yli 150 euroa asukasta kohti) vieraskielisyyden perusteella. Kaksikielisyyttä kuvaavalla kriteerillä kohdennetaan rahoitusta vain kaksikielisille hyvinvointialueille ruotsinkielisten asukkaiden lukumäärän mukaan. Kaksikielisyyden perusteella kohdentuva rahoitus on asukaskohtaisesti suurinta Pohjanmaan hyvinvointialueella (255 euroa asukasta kohti) ja Itä-Uudenmaan hyvinvointialueella (141 euroa asukasta kohti).
Asukastiheyttä kuvaavalla kriteerillä kohdennetaan rahoitusta alueen asukasluvun ja asukastiheyskertoimen perusteella, joka lasketaan jakamalla koko maan keskimääräinen asukastiheys hyvinvointialueen asukastiheydellä. Asukastiheyttä kuvaavan kriteerin perusteella kohdentuva rahoitus on korkeinta (yli 100 euroa asukasta kohti) Etelä-Savon, Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun sekä Lapin hyvinvointialueilla. Näistä erityisesti Lapin hyvinvointialueelle kohdentuva rahoitus on asukaskohtaisesti huomattavasti muita korkeampaa (667 euroa asukasta kohti). Saaristoisuutta kuvaavalla kriteerillä kohdennetaan laskennallista rahoitusta vain neljälle hyvinvointialueelle sen perusteella, kuinka suuri alueella sijaitsevien saariston kehityksen edistämisestä annetun lain (494/1981) 9 §:n mukaisten saaristokuntien asukasmäärä on. Saaristoisuutta kuvaava kriteeri kohdentaa laskennallista rahoitusta Varsinais-Suomen, Etelä-Savon, Pohjanmaan ja Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueille. Saamenkielisyyttä kuvaava kriteeri kohdentaa rahoitusta saamenkielisten asukkaiden määrän perusteella. Kriteerillä kohdentuu laskennallista rahoitusta ainoastaan Lapin hyvinvointialueelle (19 euroa asukasta kohti). Hyte-kriteerin kohdentama rahoitus määräytyy asukasperusteisesti vuonna 2025. Yliopistosairaalalisän kautta kohdentuva rahoitus määräytyy yliopistosairaala-alueen asukasluvun perusteella.
2.2.2.2
Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon laskennallisten kustannusten painotukset
Hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisesta rahoituksesta vuonna 2025 noin 20,9 miljardia euroa kohdennetaan palvelutarpeen perusteella. Palvelutarpeen perusteella kohdentuva rahoitus jakautuu erikseen terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarvekertoimien perusteella kohdennettavaan laskennalliseen rahoitukseen. Voimassa olevassa laissa (13 §) määritellyt painot pohjautuvat Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien taloustilaston mukaisiin kustannustietoihin vuodelta 2020. Sen mukaisesti palvelutarpeen perusteella kohdentuvasta rahoituksesta kohdentuu terveydenhuollon palvelutarpeen perusteella 58,86 prosenttia, vanhustenhuollon palvelutarpeen perusteella 19,75 prosenttia ja sosiaalihuollon palvelutarpeen perusteella 21,39 prosenttia.
Tehtäväkohtaiset painotukset muuttuvat tosiasiassa vuosittain hyvinvointialueiden tehtävämuutosten perusteella kohdistuvien rahoituksen muutosten mukaisesti. Vaikutukset voidaan ottaa huomioon kohdentamalla muutoksesta aiheutuva rahoituksen lisäys tai vähennys esimerkiksi kaikkiin rahoituksen määräytymistekijöihin tai kulloinkin parhaiten soveltuville laskennallisille kriteereille. Tämän seurauksena laskennallisen rahoituksen painotukset muuttuvat vuosittain. Esimerkiksi vuoden 2025 rahoituksessa terveydenhuollon palvelutarpeen painotus on 58,36 prosenttia, vanhustenhuollon 19,99 prosenttia ja sosiaalihuollon 21,65 prosenttia.
Painotuksista tulee säätää vähintään kolmen vuoden välein. Tavoitteena on, että tehtäväkohtaisten painotusten perusteella palvelutarvetta kuvaavien kriteerien kohdentama rahoitus vastaisi mahdollisimman tarkasti hyvinvointialueiden todellista kustannusjakaumaa. Hyvinvointialueiden ensimmäisen vuoden tilinpäätöstietojen mukaiset terveydenhuollon, sosiaalihuollon ja vanhustenhuollon nettokustannukset olivat yhteensä noin 23,9 miljardia euroa vuonna 2023. Terveydenhuollon nettokustannukset olivat noin 13,2 miljardia euroa, vanhustenhuollon noin 5,1 miljardia euroa ja sosiaalihuollon noin 5,6 miljardia euroa. Näin ollen vuoden 2023 kustannustietojen perusteella terveydenhuollon palvelutarpeelle painotus olisi 55,284 prosenttia, vanhustenhuollon palvelutarpeelle 21,205 prosenttia ja sosiaalihuollon palvelutarpeelle 23,511 prosenttia. Laskennallisten kustannusten osuudet ovat siten muuttuneet huomattavasti kolmessa vuodessa. Terveydenhuollon osuus on laskenut noin 3,6 prosenttiyksikköä, vanhustenhuollon noussut noin 1,5 prosenttiyksikköä ja sosiaalihuollon noussut noin 2,1 prosenttiyksikköä.
2.2.2.3
Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekerroin
Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisesta rahoituksesta suurin osuus (noin 81 prosenttia vuonna 2025) kohdentuu palvelutarvetta kuvaavien kriteerien kautta. Vuonna 2025 terveydenhuollon palvelutarpeen kriteerillä jaetaan noin 12,2 miljardia euroa, vanhustenhuollon palvelutarpeen kriteerillä noin 4,2 miljardia euroa ja sosiaalihuollon palvelutarpeen kriteerillä noin 4,5 miljardia euroa sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisesta rahoituksesta. Palvelutarpeen kriteerien perusteella jaettava laskennallinen rahoitus muodostetaan kertomalla terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelujen käyttöä kuvaavan tarpeen perushinta hyvinvointialueen asukasmäärällä ja terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimilla.
THL laskee kullekin hyvinvointialueelle terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarvekertoimet vuosittain uusimpien rekisteriaineistojen ja muiden laskentatietojen perusteella. Hyvinvointialuekohtaisen tarvekertoimen laskennassa käytettävistä terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarvetekijöistä säädetään rahoituslain liitteessä. Aluekohtainen tarvekerroin saadaan, kun kunkin tekijän kustannuksia lisäävä tai vähentävä vaikutus kerrotaan kyseisen tekijän yleisyydellä hyvinvointialueen väestössä, lasketaan yksittäisten tekijöiden tarvekertoimet yhteen ja suhteutetaan koko maan tasolla vastaavalla tavalla laskettuun arvoon.
Tarvetekijämalli ja rahoituslain liitteessä säädetyt terveydenhuollon, vanhustenhuollon ja sosiaalihuollon tarvetekijät perustuvat THL:n tutkimukseen, jossa tilastollisella regressiomallilla ennustetaan julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuksia tiedoilla koko Suomen väestön sairastavuudesta ja sosioekonomisesta asemasta. Mallissa terveydenhuollon kustannustiedot ovat peräisin THL:n ylläpitämästä terveydenhuollon hoitoilmoitusrekisteristä. Sosiaalihuollon kustannuksista ei ole valtakunnallisesti kattavaa tietolähdettä, joten sosiaalihuollon kustannukset perustuvat Helsingin kaupungin, Päijät-Hämeen hyvinvointiyhtymän, Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän ja Oulun kaupungin aineistoon kustannuksista vuodelta 2017. Mallissa ennustetaan ensin henkilöiden julkiselle sosiaali- ja terveydenhuollolle aiheuttamia kustannuksia perustuen henkilön sairastavuustietoihin (edellisen vuoden diagnoosit) ja ikään, sukupuoleen, siviilisäätyyn, yksinhuoltajuuteen, koulutukseen, työmarkkina-asemaan (työllinen, työtön tai työkyvyttömyyseläkeläinen) ja muuhun pääasialliseen toimintaan (opiskelija, varusmies tai eläkeläinen), asuntokunnan käyttötuloihin ja siihen, onko henkilön taustamaa Suomi vai muu kuin Suomi.
THL on arvioinut tutkimuksessaan, kuinka paljon esimerkiksi diabetesta sairastava henkilö aiheuttaa enemmän kustannuksia julkisessa sosiaali- ja terveydenhuollossa kuin muutoin iältään, sukupuoleltaan, koulutukseltaan, työmarkkinastatukseltaan ja muilta ominaisuuksiltaan samankaltainen henkilö, joka ei sairasta diabetesta. Eri tekijöiden vaikutus kustannuksiin ilmaistaan regressiokertoimina: jos tekijän regressiokerroin on positiivinen, sillä on kustannuksia lisäävä vaikutus ja jos regressiokerroin on negatiivinen, tekijällä on kustannuksia vähentävä vaikutus. Esimerkiksi vuoden 2022 tietoja käytettäessä diabetes saa regressiokertoimen arvoksi 707, mikä tarkoittaa sitä, että diabetesta sairastava henkilön kustannukset terveydenhuollolle ovat laskennallisesti 707 euroa suuremmat vuodessa kuin muutoin samankaltaisen henkilön, jolla ei ole diabetesta. Vastaavasti työllinen henkilö aiheuttaa 247 euroa vähemmän kustannuksia terveydenhuollossa kuin muutoin samankaltainen, ei-työllinen henkilö.
Vuoden 2025 rahoituksen kohdentamisessa käytettävät aluekohtaiset tarvekertoimet perustuvat vuoden 2022 tietoihin diagnooseista ja sosioekonomisesta asemasta. Diagnoositiedot saadaan THL:n ylläpitämästä terveydenhuollon hoitoilmoitusrekisteristä ja muut tiedot Tilastokeskuksen väestötilastoista. Tarvekertoimet muuttuvat vuosittain sen mukaan, miten alueiden väestön sairastavuudessa tai väestörakenteessa ja väestön sosioekonomisessa asemassa tapahtuu muutosta. Tarvekertoimien perusteena oleviin tietoihin on tämän lisäksi havaittu liittyvän eräitä epäkohtia, kuten teknisiä ongelmia diagnoosien siirtymisessä potilastietojärjestelmistä hoitoilmoitusrekisteriin, joita on pyritty viime vuosina korjaamaan, ja mikä on näkynyt tietojen päivityksessä aluekohtaisina muutoksina. Tarvekertoimien vuosimuutokset ja alueiden väliset erot tarvekertoimissa voivat johtua myös erilaisista kirjaamiskäytännöistä ja niiden muutoksista.
Esimerkiksi vuoden 2025 rahoituksen kohdentamisessa käytetyt vuoden 2022 diagnoositietoihin perustuvat tarvekertoimet muuttuivat varsin paljon vuoden 2024 rahoituksen kohdentamisessa käytetyistä vuosien 2019 ja 2021 diagnoositietoihin perustuvista tarvekertoimista. Suurin kasvu tapahtui Vantaan ja Keravan sekä Varsinais-Suomen hyvinvointialueen tarvekertoimissa: molempien kokonaistarvekerroin kasvoi kolme prosenttia edellisestä vuodesta. Molempien alueiden tarvekertoimien kasvua selittää pitkälti se, että aiempien vuosien tekniset ongelmat potilastietojärjestelmään kirjattujen diagnoosien siirtymisessä hoitoilmoitusrekisteriin poistuivat ja aiempina vuosina piiloon jäänyt palvelutarve tuli näkyviin. Aluekohtaisten tarvekertoimien laskenta on niin kutsuttua nollasummapeliä alueiden kesken, eli jos yhden tai useamman alueen tarvekerroin nousee, muiden alueiden tarvekertoimet laskevat. Tämä johtuu siitä, että aluekohtainen tarvekertoimen kasvu ei kasvata hyvinvointialueiden rahoituksen kokonaismäärää, vaan ainoastaan muuttaa rahoituksen alueittaista kohdentumista. Suurinta lasku vuoden 2022 diagnoositietoihin perustuvissa tarvekertoimissa oli Päijät-Hämeen, Etelä-Karjalan, Pohjois-Savon, Pohjois-Karjalan, Keski-Suomen, Etelä-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan hyvinvointialueilla, joilla kokonaistarvekerroin laski noin kaksi prosenttia.
2.2.2.4
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella kohdennettava rahoitus on määräytynyt asukasperusteisesti vuosina 2023–2025. Vuodesta 2026 alkaen rahoitus määräytyy alueen hyte-kertoimen perusteella. THL määrittelee kullekin alueelle vuosittain laskennallisessa rahoituksessa vuodesta 2026 alkaen huomioitavan hyte-kertoimen.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella jaetaan noin yksi prosentti sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisesta rahoituksesta, mikä vastaa noin 256 miljoonaa euroa vuonna 2025. Vuonna 2025 rahoitus on kaikille hyvinvointialueille asukaskohtaisesti yhtä suurta (46 euroa). Vuodesta 2026 rahoitus riippuu hyvinvointialueen hyte-kertoimen suuruudesta. Jos alueen hyte-kerroin on yli 1, alue on tehnyt enemmän hyte-toimia suhteessa muihin alueisiin. Jos alueen hyte-kerroin alle yksi, alue on tehnyt vähemmän hyte-toimia suhteessa muihin alueisiin. Hyte-kertoimen perusteella määräytyvään rahoitukseen siirtyminen muuttaa aluekohtaisesti aiemmin asukasperusteisesti määräytynyttä rahoitusta.
Rahoituslain 35 §:n mukaan aluekohtaisiin siirtymätasauksiin päivitetään hyte-kertoimen perusteella kohdennettava laskennallinen rahoitus vuodesta 2026 alkaen. Tämä vaikuttaa niiden hyvinvointialueiden rahoitukseen, joilla on vielä siirtymätasausta jäljellä vuonna 2026. Kun hyte-kerroin päivitetään siirtymätasauksiin, se kasvattaa tai vähentää vuoden 2022 tasolla laskettua laskennallista rahoitusta, minkä seurauksena aluekohtaiset siirtymätasaukset muuttuvat.
Jos alueen hyte-kerroin on yli yksi, vuoden 2022 tasolla laskettu hyte-kriteerin kohdentama laskennallinen rahoitus kasvaa aiemmin asukasperusteisesti kohdentuneeseen rahoitukseen nähden. Tällöin vastaavasti alueen siirtymätasauslisä vähenee tai siirtymätasausvähennys kasvaa. Vaikka hyte-kriteerin alueelle kohdentama laskennallinen rahoitus kasvaisi vuonna 2026 aiemmin asukasperusteisesti kohdentuneeseen rahoitukseen nähden, ei tämä realisoidu alueen rahoitukseen täysimääräisesti siirtymätasauksen kautta syntyvän rahoitusta vähentävän vaikutuksen takia. Vastaavasti jos alueen hyte-kerroin on alle yksi, hyte-kriteerin kohdentama laskennallinen rahoitus vähenee aiemmin asukasperusteisesti kohdentuneeseen rahoitukseen nähden, mutta siirtymätasausten päivitys tasaa rahoitukseen aiheutuvaa negatiivista vaikutusta.
2.2.3
Pelastustoimen rahoituksen aluekohtainen jakautuminen
Pelastustoimen laskennallinen rahoitus määräytyy laskennallisten kriteerien perusteella, joita ovat asukasperusteisuus, asukastiheys ja riskitekijät. Laskennallisesta rahoituksesta 65 prosenttia määräytyy asukasperusteisesti, 30 prosenttia alueiden riskitekijöiden perusteella ja viisi prosenttia alueen asukastiheyden mukaan. Laskennalliset kriteerit päivitetään vuosittain uusimman tilastotiedon perusteella. Asukasmäärät päivittyvät Tilastokeskuksen julkaiseman väestörakennetilaston perusteella. Sisäministeriö päivittää vuosittain riskitekijät.
Pelastustoimen laskennallinen rahoitus on yhteensä 580,5 miljoonaa euroa vuonna 2025. Taulukossa 3 esitetään hyvinvointialuekohtaisesti pelastustoimen laskennallisen rahoituksen kriteereillä kohdennettava rahoitus asukasta kohti vuonna 2025.
Taulukko 3. Pelastustoimen laskennallisten kriteerien kohdentama rahoitus asukasta kohti vuonna 2025
Hyvinvointialue | Asukasperusteisuus | Asukastiheys | Riskitekijät | Yhteensä, e/as. |
Helsinki | 68 | 0 | 12 | 80 |
Vantaa ja Kerava | 68 | 0 | 24 | 92 |
Länsi-Uusimaa | 68 | 1 | 25 | 94 |
Itä-Uusimaa | 68 | 4 | 33 | 105 |
Keski-Uusimaa | 68 | 1 | 32 | 100 |
Varsinais-Suomi | 68 | 3 | 31 | 101 |
Satakunta | 68 | 4 | 45 | 117 |
Kanta-Häme | 68 | 3 | 38 | 108 |
Pirkanmaa | 68 | 2 | 31 | 101 |
Päijät-Häme | 68 | 3 | 37 | 107 |
Kymenlaakso | 68 | 3 | 47 | 118 |
Etelä-Karjala | 68 | 4 | 44 | 116 |
Etelä-Savo | 68 | 10 | 38 | 116 |
Pohjois-Savo | 68 | 7 | 35 | 109 |
Pohjois-Karjala | 68 | 11 | 37 | 115 |
Keski-Suomi | 68 | 5 | 33 | 106 |
Etelä-Pohjanmaa | 68 | 6 | 43 | 116 |
Pohjanmaa | 68 | 8 | 33 | 108 |
Keski-Pohjanmaa | 68 | 7 | 35 | 110 |
Pohjois-Pohjanmaa | 68 | 8 | 31 | 107 |
Kainuu | 68 | 25 | 51 | 143 |
Lappi | 68 | 44 | 42 | 153 |
Manner-Suomi yht. | 68 | 5 | 31 | 104 |
Osuus pela- rahoituksesta | 65,0 % | 5,0 % | 30,0 % | 100,0 % |
Vuonna 2025 pelastustoimen laskennallinen rahoitus on asukaskohtaisesti muita alueita korkeampaa (vähintään 116 euroa asukasta kohti) Satakunnan, Kymenlaakson, Etelä-Karjalan, Etelä-Savon, Etelä-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin hyvinvointialueilla. Näistä erityisesti Kainuun ja Lapin hyvinvointialueilla pelastustoimen laskennallinen rahoitus on muita korkeampaa (yli 140 euroa asukasta kohti). Helsingin kaupungilla ja Vantaan ja Keravan sekä Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueilla pelastustoimen laskennallinen rahoitus on muita matalampaa (alle 95 euroa asukasta kohti).
2.2.4
Laskennallisen rahoituksen kehitys vuosina 2023‒2025
Laskennallisen rahoituksen taso tarkistetaan vuosittain koko maan tasolla hyvinvointialueindeksin, sosiaali- ja terveydenhuollon arvioidun palvelutarpeen kasvun, tehtävämuutosten ja jälkikäteistarkistuksen perusteella. Laskennallisilla kriteereillä jaettava rahoitus siten kasvaa vuosittain, kuten edellä luvun 2.2 alussa on kuvattu. Aluekohtaiseen rahoituksen jakautumiseen vaikuttavat kunakin vuonna huomioon otettavat aluekohtaiset määräytymistekijöiden pohjana olevat tiedot.
Taulukossa 4 esitetään sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen laskennallisen rahoituksen kasvu aluekohtaisesti vuonna 2025 vuoteen 2023 verrattuna.
Taulukko 4. Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen laskennallisen rahoituksen kasvu vuonna 2025 vuoteen 2023 verrattuna, prosenttia
Hyvinvointialue | Laskennallisen rahoituksen kasvu vuodesta 2023 vuoteen 2025 |
Helsinki | 15,8 % |
Vantaa ja Kerava | 20,9 % |
Länsi-Uusimaa | 17,2 % |
Itä-Uusimaa | 12,6 % |
Keski-Uusimaa | 14,3 % |
Varsinais-Suomi | 16,8 % |
Satakunta | 10,9 % |
Kanta-Häme | 11,5 % |
Pirkanmaa | 16,4 % |
Päijät-Häme | 9,5 % |
Kymenlaakso | 11,8 % |
Etelä-Karjala | 9,3 % |
Etelä-Savo | 9,9 % |
Pohjois-Savo | 9,8 % |
Pohjois-Karjala | 9,2 % |
Keski-Suomi | 10,3 % |
Etelä-Pohjanmaa | 9,2 % |
Pohjanmaa | 11,2 % |
Keski-Pohjanmaa | 9,2 % |
Pohjois-Pohjanmaa | 14,3 % |
Kainuu | 9,6 % |
Lappi | 13,2 % |
Manner-Suomi yhteensä | 15,8 % |
Taulukon 4 mukaan laskennallisen rahoituksen kasvussa vuodesta 2023 vuoteen 2025 on aluekohtaista vaihtelua. Laskennallinen rahoitus on kasvanut eniten (yli 15 %) Helsingin kaupungilla sekä Vantaan ja Keravan, Länsi-Uudenmaan, Varsinais-Suomen ja Pirkanmaan hyvinvointialueilla. Laskennallinen rahoitus on kasvanut vähiten (alle 10 %) Päijät-Hämeen, Etelä-Karjalan, Etelä-Savon, Pohjois-Savon, Pohjois-Karjalan, Etelä-Pohjanmaan, Keski-Pohjanmaan ja Kainuun hyvinvointialueilla.
Laskennallisen rahoituksen aluekohtaiseen kasvuun vaikuttavat erityisesti alueen asukasluvun sekä tarvekertoimien kehitys. Alueen asukasluku vaikuttaa useamman laskennallisen kriteerin kohdentamaan rahoitukseen, sillä laskennallisilla kriteereillä kohdennetaan rahoitusta asukaskohtaisten perushintojen perusteella. Kriteerin asukaskohtainen perushinta kuvaa sitä, kuinka paljon kunkin määräytymistekijä aiheuttaa laskennallisia kustannuksia yhtä asukasta kohden.
Vuosien 2023–2025 rahoituksessa on käytetty aluekohtaista asukaslukua vuosilta 2021–2023. Asukasluvun kasvu vuosien 2021–2023 aikana on ollut suurinta Helsingin kaupungilla (+2,4 %) sekä Vantaan ja Keravan (+3,3 %), Länsi-Uudenmaan (+3,3 %), Keski-Uudenmaan (+1,8 %), Varsinais-Suomen (+1,5 %) ja Pirkanmaan (+2,2 %) hyvinvointialueilla. Asukasluvun lasku on ollut suurinta Satakunnan (-1,2 %), Kymenlaakson (-1,7 %), Etelä-Savon (-1,3 %) ja Kainuun (-1,5 %) hyvinvointialueilla.
Vuosien 2023–2025 rahoituksessa käytetyt vuosien 2019–2022 tietoihin perustuvat tarvekertoimet ovat kasvaneet erityisesti Vantaan ja Keravan, Varsinais-Suomen, Pirkanmaan, Kymenlaakson ja Lapin hyvinvointialueille. Vuosien 2023–2025 rahoituksessa käytetyt tarvekertoimet ovat laskeneet erityisesti Päijät-Hämeen, Pohjois-Savon, Pohjois-Karjalan, Etelä-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan hyvinvointialueilla. Tarvekertoimien muutokseen vaikuttavat palvelutarpeen todellisen muutoksen lisäksi myös alueittain vaihtelevat tietojen kirjaamisen käytännöt ja tietojärjestelmien toimivuus. Lisäksi vuosien 2019–2022 ajanjaksolle osui koronapandemia, joka vähensi palvelujen käyttöä.
Laskennallisen rahoituksen aluekohtaiseen kasvuun on vuodesta 2025 lähtien tehdystä ensimmäisestä rahoituksen jälkikäteistarkistuksesta lähtien merkitystä myös sillä, miten jälkikäteistarkistus jakautuu alueiden välillä. Rahoituksen jälkikäteistarkistuksen määrä koko maan tasolla lasketaan alueiden yhteenlasketun rahoituksen ja tilinpäätöstietojen osoittamien toteutuneiden kustannusten perusteella. Jälkikäteistarkistus huomioidaan laskennallisessa rahoituksessa koko maan tasolla, jolloin se jakautuu aluekohtaisesti rahoituslain määräytymistekijöiden mukaisesti. Jälkikäteistarkistus ei siten kohdennu yksittäisille alueille niiden tilinpäätöksen alijäämän tai ylijäämän mukaisesti, mikä säilyttää alueilla kannusteen hillitä kustannusten kasvua. Alueen kannattaa tavoitella maan keskimääräistä tasoa parempaa asukaskohtaista tulosta.
Taulukosta 5 nähdään, mikä osuus jälkikäteistarkistuksella on ollut aluekohtaisen laskennallisen rahoituksen kehityksessä. Vuoden 2025 rahoitukseen lisättävä jälkikäteistarkistus (1,412 miljardia euroa) määräytyy alueiden yhteenlasketun vuoden 2023 rahoituksen ja toteutuneiden nettokustannusten välisen erotuksen perusteella (-1,316 miljardia euroa). Vuodelta 2023 kertyneen suuren alijäämän takia vuoden 2025 rahoitukseen lisättävä jälkikäteistarkistus on huomattavan suuri. Vuonna 2023 Helsingin kaupungin tulos oli hieman ylijäämäinen, kun taas kaikki muut alueet tekivät alijäämäisen tuloksen. Jälkikäteistarkistus kohdennetaan alueille rahoituslain määräytymistekijöiden suhteessa, joten Helsingin kaupunki saa siitä merkittävän hyödyn. Rahoituslain valmisteluvaiheessa ei ollut nähtävissä, että hyvinvointialueiden ensimmäisiltä toimintavuosilta kertyisi huomattavasti alijäämää, jolloin erityisesti ylijäämää tai vain vähän alijäämää tehneiden alueiden hyöty korostuisi.
Taulukko 5. Jälkikäteistarkistuksen kohdentuminen alueittain vuosina 2025 ja 2026 (arvio), miljoonaa euroa
Hyvinvointialue | Valtion rahoituksen ja toteutuneiden nettokustannusten erotus vuonna 2023, milj. euroa | Vuoden 2025 jälkikäteistarkistuksen jakautuminen, milj. euroa | Erotus, milj. euroa | Valtion rahoituksen ja toteutuneiden nettokustannusten erotus vuonna 2024, milj. euroa | Vuoden 2026 rahoitukseen sisältyvän jälkikäteistarkistuksen jakautuminen, milj. euroa | Erotus, milj. euroa |
Helsinki | 29 | 151 | 180 | 29 | 145 | 175 |
Vantaa ja Kerava | -104 | 64 | -40 | -75 | 61 | -13 |
Länsi-Uusimaa | -107 | 106 | -1 | -11 | 100 | 90 |
Itä-Uusimaa | -35 | 24 | -10 | -48 | 23 | -26 |
Keski-Uusimaa | -67 | 45 | -21 | -66 | 43 | -23 |
Varsinais-Suomi | -148 | 130 | -19 | -126 | 124 | -2 |
Satakunta | -52 | 56 | 4 | -56 | 53 | -3 |
Kanta-Häme | -60 | 44 | -16 | -49 | 41 | -8 |
Pirkanmaa | -136 | 135 | -2 | -56 | 128 | 72 |
Päijät-Häme | -47 | 54 | 7 | -46 | 51 | 5 |
Kymenlaakso | -31 | 46 | 15 | -68 | 43 | -25 |
Etelä-Karjala | -30 | 32 | 3 | -38 | 30 | -8 |
Etelä-Savo | -43 | 39 | -4 | -46 | 37 | -9 |
Pohjois-Savo | -63 | 69 | 6 | -77 | 66 | -11 |
Pohjois-Karjala | -23 | 48 | 25 | -45 | 46 | 1 |
Keski-Suomi | -114 | 67 | -47 | -138 | 64 | -75 |
Etelä-Pohjanmaa | -46 | 52 | 6 | -65 | 49 | -16 |
Pohjanmaa | -38 | 45 | 7 | -29 | 42 | 13 |
Keski-Pohjanmaa | -21 | 19 | -2 | -17 | 18 | 1 |
Pohjois-Pohjanmaa | -71 | 108 | 36 | -52 | 102 | 50 |
Kainuu | -19 | 22 | 3 | -21 | 21 | 0 |
Lappi | -91 | 57 | -34 | -89 | 54 | -35 |
Yhteensä | -1 316 | 1 412 | 96 | -1190 | 1342 | 152 |
Taulukosta 5 nähdään lisäksi arvio vuoden 2024 toteumatietojen perusteella vuoden 2026 rahoitukseen sisältyvästä jälkikäteistarkistuksen määrästä ja sen jakautumisesta aluekohtaisesti. Hyvinvointialueiden tammikuussa raportoimien vuoden 2024 tilinpäätösarviotietojen perusteella valtion rahoituksen ja toteutuneiden nettokustannusten erotus on noin -1,2 miljardia euroa vuonna 2024. Hyvinvointialueiden yhteenlaskettu alijäämä on vähentynyt vuonna 2024 vuoteen 2023 verrattuna, jolloin vuoden 2026 jälkikäteistarkistuksessa rahoituksen pohjaan vuonna 2025 lisättyä jälkikäteistarkistusta siten vähennettäisiin (noin 130 miljoonaa euroa). Rahoitukseen sisältyisi koko maan tasolla jälkikäteistarkistusta yhteensä noin 1,3 miljardia euroa vuonna 2026. Tämä jakautuisi taulukossa esitetyn arvion mukaisesti hyvinvointialueille laskennallisen rahoituksen määräytymistekijöiden perusteella. Taulukossa kuvatut luvut päivittyvät vielä vuoden 2025 aikana, kun alueet raportoivat vuoden 2024 tilinpäätöstiedot.
Hyvinvointialueiden valtion rahoitus koostuu laskennallisen rahoituksen lisäksi myös hyvinvointialuekohtaisesta siirtymätasauksesta. Siirtymätasauksen vaikutusta ei ole huomioitu edellä kuvatuissa taulukoissa.
2.3
Siirtymätasausten vaikutus rahoitukseen
Siirtymätasauksena otetaan huomioon hyvinvointialueen laskennallisten kustannusten mukaisen rahoituksen ja alueen kuntien toteutuneiden kustannusten erotus siten, että vuosien 2023–2029 aikana rahoitus muuttuu porrastetusti kohti laskennalliseen rahoitukseen perustuvaa rahoitusta. Kullekin hyvinvointialueelle lasketaan siirtymätasaus alueen kuntien vuoden 2022 toteutuneiden sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen yhteenlaskettujen kustannusten ja vuoden 2022 tasossa lasketun laskennallisen rahoituksen välisenä erotuksena. Siirtymätasauksiin ei tehdä rahoitusmallin mukaisia palvelutarve- ja indeksikorotuksia, vaan ne ovat pysyvästi vuoden 2022 tasossa.
Jos hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset ovat toteutuneita kustannuksia suuremmat, siirtymätasausvähennyksenä hyvinvointialueen rahoituksesta vähennetään laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaan vuonna 2023 ja vuosina 2024–2029 porrastetusti kasvava määrä siten, että erotus on enintään 200 euroa vuonna 2029. Vuodesta 2029 alkaen pysyvä muutos on rajattu 200 euroon asukasta kohti. Jos sen sijaan hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset ovat toteutuneita kustannuksia pienemmät, siirtymätasauslisäyksenä hyvinvointialueen rahoitukseen lisätään laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaan vuonna 2023 ja erotukseen asukasta kohden vuosina 2024–2028 porrastetusti kasvava määrä siten, että erotus on enintään -50 euroa vuonna 2028. Enimmäismuutoksen ylittävä osuus tasataan toistaiseksi pysyvällä siirtymätasauksella.
Taulukossa 6 kuvataan voimassa olevan lain mukainen siirtymäkausi vuosina 2023–2029. Mikäli hyvinvointialueen laskennallinen rahoitus on korkeampaa kuin alueen kuntien siirtyvät kustannukset vuoden 2022 tasossa, vähennetään alueen saamaa laskennallista rahoitusta euroa asukasta kohti laskettuna taulukon kuvaamalla tavalla. Mikäli siirtyvät kustannukset ovat laskennallista rahoitusta korkeammat, lisätään alueen saamaan laskennalliseen rahoitukseen siirtymätasausta euroa asukasta kohti laskettuna taulukon kuvaamalla tavalla. Taulukossa siirtymätasaukset on laskettu voimassa olevan lain mukaisilla määräytymistekijöiden osuuksilla. Taulukon siirtymätasauksissa ei ole huomioitu hyte-kertoimen perusteella määräytyvää rahoitusosuutta vuodesta 2026 alkaen.
Enimmäismuutokset (+200/-50 euroa asukasta kohden) vuosina 2028 ja 2029 ja sen jälkeen toistaiseksi pysyvänä siirtymätasauksena täyttyvät yhteensä 13 hyvinvointialueella. Helsingin kaupungin ja kuuden hyvinvointialueen kuntien siirtyvät kustannukset ovat asukasta kohden laskettuna yli 50 euroa korkeammat kuin niiden laskennallinen rahoitus vuoden 2022 tasossa laskettuna. Näille alueille jää vuodesta 2029 lukien toistaiseksi voimassa oleva siirtymätasauslisä. Kuudella hyvinvointialueella laskennallinen rahoitus on asukasta kohden laskettuna yli 200 euroa korkeampaa kuin niiden kuntien siirtyvät kustannukset vuoden 2022 tasossa laskettuna. Näille alueille jää vuodesta 2030 lukien toistaiseksi voimassa oleva siirtymätasausvähennys.
Taulukko 6. Siirtymätasauksen määrä hyvinvointialueittain (ilman vuonna 2026 tehtävää tarkistusta), euroa yhteensä
Hyvinvointialue | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 |
Siirtymätasaus min/max euroa/asukas | +/-0 e/as | +/-10 e/as | +30/-20 e/as | +60/-30 e/as | +90/-40 e/as | +150/-50 e/as | +200/-50 e/as |
Helsinki | 172 027 918 | 142 381 494 | 135 420 869 | 128 851 669 | 122 282 469 | 115 713 269 | 115 713 269 |
Vantaa ja Kerava | 2 476 872 | -4 414 976 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Länsi-Uusimaa | -10 703 709 | -22 664 990 | -13 470 566 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Itä-Uusimaa | -22 975 968 | -25 444 312 | -23 537 776 | -20 590 156 | -17 642 536 | -11 747 296 | -6 834 596 |
Keski-Uusimaa | 25 858 399 | 16 864 023 | 14 751 953 | 12 758 653 | 10 765 353 | 8 772 053 | 8 772 053 |
Varsinais-Suomi | -84 766 019 | -96 907 330 | -87 566 113 | -73 124 023 | -58 681 933 | -29 797 753 | -5 727 603 |
Satakunta | 24 342 939 | 22 265 969 | 19 983 454 | 17 829 294 | 15 675 134 | 13 520 974 | 13 520 974 |
Kanta-Häme | -17 736 782 | -15 047 015 | -11 737 113 | -6 619 803 | -1 502 493 | 0 | 0 |
Pirkanmaa | 9 528 705 | -3 806 341 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Päijät-Häme | -50 732 726 | -48 599 074 | -44 606 262 | -38 433 132 | -32 260 002 | -19 913 742 | -9 625 192 |
Kymenlaakso | 44 229 952 | 42 656 816 | 40 931 684 | 39 303 564 | 37 675 444 | 36 047 324 | 36 047 324 |
Etelä-Karjala | 3 494 082 | 4 588 478 | 3 243 642 | 1 974 432 | 705 222 | 0 | 0 |
Etelä-Savo | 39 643 994 | 38 359 486 | 36 953 396 | 35 626 376 | 34 299 356 | 32 972 336 | 32 972 336 |
Pohjois-Savo | -3 456 792 | -10 307 497 | -5 490 126 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Pohjois-Karjala | -66 272 863 | -64 586 432 | -61 413 135 | -56 507 025 | -51 600 915 | -41 788 695 | -33 611 845 |
Keski-Suomi | 22 306 747 | 19 682 109 | 16 793 501 | 14 067 331 | 11 341 161 | 8 614 991 | 8 614 991 |
Etelä-Pohjanmaa | 2 460 822 | 606 780 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Pohjanmaa | 17 165 500 | 15 460 695 | 13 597 775 | 11 839 615 | 10 081 455 | 8 323 295 | 8 323 295 |
Keski-Pohjanmaa | -19 536 617 | -18 832 670 | -17 513 421 | -15 473 781 | -13 434 141 | -9 354 861 | -5 955 461 |
Pohjois-Pohjanmaa | -28 951 513 | -40 453 183 | -32 423 163 | -20 008 263 | -7 593 363 | 0 | 0 |
Kainuu | -3 704 243 | -2 964 123 | -1 573 544 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Lappi | -54 698 698 | -52 874 817 | -49 446 783 | -44 146 833 | -38 846 883 | -28 246 983 | -19 413 733 |
Manner-Suomi yht | -0 | -104 036 911 | -67 101 728 | -12 652 083 | 21 263 327 | 83 114 911 | 142 795 811 |
Seitsemän hyvinvointialuetta ja Helsingin kaupunki saavat siirtymätasauslisää yhteensä noin 282 miljoonaa euroa vuonna 2025. Vuonna 2029 vastaava summa on yhteensä noin 224 miljoonaa euroa, joka jää pysyvänä siirtymätasauksena hyvinvointialueiden rahoitukseen. Vastaavasti yhdeksän hyvinvointialueen rahoituksesta vähennetään siirtymätasausvähennyksenä yhteensä noin -349 miljoonaa euroa vuonna 2025. Vuoteen 2029 mennessä ne kuitenkin pienenevät noin -81 miljoonaan euroon. Kolmella hyvinvointialueella siirtymätasaus on porrastunut 0 euroon vuonna 2025. Yhdeksällä hyvinvointialueella siirtymätasaus porrastuu 0 euroon vuoteen 2029 mennessä.
2.4
Kustannusten kehitys hyvinvointialueilla
Hyvinvointialueiden kustannukset ovat kasvaneet voimakkaasti vuosina 2023 ja 2024. Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen nettokustannusten ennakoidaan olevan vuonna 2024 noin 25,3 miljardia euroa eli noin 3,4 miljardia enemmän kuin vuonna 2022 kunnilta siirtyneet kustannukset. Erityisen nopeaa kasvu oli vuonna 2023, jolloin nettokustannuksilla mitattuna kasvu oli 12 prosenttia vuodessa. Kasvun taustalla oli useita syitä, erityisesti korkea inflaatio ja kunta-alan palkkaratkaisu, mutta myös hyvinvointialueuudistukseen liittyvät tekijät. Uudistukseen liittyviä kustannuksia lisääviä tekijöitä olivat muun muassa tilavuokrien nousu, kunnilta siirtyneen hoito- ja palveluvelan purkaminen sekä hyvinvointialueiden sisäinen palvelutason yhtenäistäminen. Nämä heijastuivat paitsi alueiden omaan toimintaan myös hyvin voimakkaasti ostopalveluihin. Vuoden 2024 tilipäätösennustetietojen perusteella hyvinvointialueiden kustannuskehitys tasoittuu noin kolmeen prosenttiin erityisesti alueiden sopeutustoimien seurauksena.
Hyvinvointialueiden välillä on huomattavia eroja kustannusten kasvussa. Vuosien 2021 ja 2024 välinen kustannusten kasvu vaihtelee 16 prosentin ja 35 prosentin välillä. Muutokset heijastelevat osaltaan väestörakenteen muutoksia, mutta taustalla on myös muita syitä. Näitä ovat esimerkiksi palvelurakenteeseen ja toisaalta alueiden muutosohjelmien toimeenpanovauhtiin liittyvät syyt vuosina 2023 ja 2024. Helsingin kaupunkiin ei kohdistunut kaikkia edellä mainittuja muutostekijöitä samalla tavalla kuin muihin hyvinvointialueisiin, joten kustannusten nousu jäi Helsingissä pienemmäksi.
Taulukko 7. Hyvinvointialueiden nettokustannusten kehitys vuosina 2021–2024*, miljoonaa euroa sekä vuosittainen kasvu prosentteina
Alue | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 TPA* | Muutos 2021–2022, % | Muutos 2022–2023, % | Muutos 2023–2024*, % | Muutos 2021–2024*, % |
Helsinki | 2 311 | 2 457 | 2 572 | 2 670 | 6 % | 5 % | 4 % | 16 % |
Vantaa ja Kerava | 857 | 952 | 1 100 | 1 136 | 11 % | 16 % | 3 % | 33 % |
Länsi-Uusimaa | 1 455 | 1 565 | 1 775 | 1 780 | 8 % | 13 % | 0 % | 22 % |
Itä-Uusimaa | 325 | 353 | 410 | 437 | 9 % | 16 % | 7 % | 35 % |
Keski-Uusimaa | 653 | 731 | 831 | 864 | 12 % | 14 % | 4 % | 32 % |
Varsinais-Suomi | 1 724 | 1 878 | 2 133 | 2 195 | 9 % | 14 % | 3 % | 27 % |
Satakunta | 860 | 925 | 1 023 | 1 052 | 7 % | 11 % | 3 % | 22 % |
Kanta-Häme | 630 | 676 | 774 | 787 | 7 % | 15 % | 1 % | 25 % |
Pirkanmaa | 1 902 | 2 019 | 2 300 | 2 333 | 6 % | 14 % | 1 % | 23 % |
Päijät-Häme | 750 | 824 | 907 | 937 | 10 % | 10 % | 3 % | 25 % |
Kymenlaakso | 713 | 776 | 837 | 896 | 9 % | 8 % | 7 % | 26 % |
Etelä-Karjala | 493 | 526 | 584 | 609 | 7 % | 11 % | 4 % | 24 % |
Etelä-Savo | 634 | 647 | 737 | 756 | 2 % | 14 % | 2 % | 19 % |
Pohjois-Savo | 1 033 | 1 112 | 1 238 | 1 281 | 8 % | 11 % | 4 % | 24 % |
Pohjois-Karjala | 668 | 708 | 779 | 825 | 6 % | 10 % | 6 % | 24 % |
Keski-Suomi | 1 012 | 1 108 | 1 272 | 1 330 | 9 % | 15 % | 5 % | 31 % |
Etelä-Pohjanmaa | 792 | 828 | 931 | 975 | 5 % | 12 % | 5 % | 23 % |
Pohjanmaa | 678 | 718 | 801 | 815 | 6 % | 12 % | 2 % | 20 % |
Keski-Pohjanmaa | 267 | 282 | 322 | 329 | 6 % | 14 % | 2 % | 23 % |
Pohjois-Pohjanmaa | 1 516 | 1 631 | 1 804 | 1 859 | 8 % | 11 % | 3 % | 23 % |
Kainuu | 335 | 336 | 385 | 395 | 0 % | 15 % | 3 % | 18 % |
Lappi | 771 | 833 | 970 | 1 008 | 8 % | 17 % | 4 % | 31 % |
Manner-Suomi yhteensä | 20 379 | 21 884 | 24 486 | 25 272 | 7 % | 12 % | 3 % | 24 % |
* tilinpäätösarvio 2024 | | | | | | | | |
Vuonna 2023 hyvinvointialueiden rahoitus kasvoi yhteensä noin 5,9 prosenttia suhteessa kunnilta vuonna 2022 siirtyneisiin kustannuksiin. Voimakas kustannusten kasvu johti lopulta siihen, että palvelutarpeen, hyvinvointialueindeksin ja tehtävämuutosten perusteella tehty rahoituksen korotus ei vastannut kustannusten kasvua ja hyvinvointialueiden ensimmäinen vuosi oli vahvasti alijäämäinen. Ainoastaan Helsingin kaupunki päätyi positiiviseen tulokseen vuonna 2023. Koko maan tasolla alijäämää kertyi yhteensä noin 1,3 miljardia euroa. Vuoden 2023 huomattava alijäämä tarkoittaa sitä, että vuonna 2025 rahoitukseen lisätty jälkikäteistarkistus on yli 1,4 miljardia euroa. Voidaankin ajatella, että vasta vuoden 2025 jälkeen nähdään tarkemmin, miten hyvin rahoitus vastaa kustannuksia.
Vuonna 2024 rahoitus kasvoi 3,9 prosenttia edellisen vuoden rahoituksesta. Hyvinvointialueiden kustannuskehityksen hidastumisesta huolimatta hyvinvointialuetalouden ennakoidaan jatkuvan alijäämäisenä. Vuoden 2024 tilinpäätösarvioiden mukaan hyvinvointialueiden yhteenlaskettu alijäämä pienenee hieman vuodesta 2023 noin 1,2 miljardiin euroon. Alueiden väliset erot talouden tilassa olivat myös vuoden 2024 osalta suuret. Tilinpäätösarviotietojen mukaan Helsingin kaupungin kumulatiivinen ylijäämä vuosilta 2023 ja 2024 olisi lähes 90 euroa asukasta kohden, kun taas esimerkiksi Lapin hyvinvointialueella kahden vuoden kertynyt alijäämä kasvaisi yli 1000 euroon asukasta kohden.
Taulukko 8. Hyvinvointialueiden yli-/alijäämät vuosina 2023 ja 2024* (euroa asukasta kohden)
Hyvinvointialue | 2023 | 2024* | 2023 + 2024* |
Helsinki | 43 | 43 | 86 |
Vantaa ja Kerava | -365 | -262 | -627 |
Länsi-Uusimaa | -247 | -22 | -268 |
Itä-Uusimaa | -349 | -486 | -835 |
Keski-Uusimaa | -324 | -323 | -647 |
Varsinais-Suomi | -300 | -256 | -557 |
Satakunta | -240 | -264 | -504 |
Kanta-Häme | -351 | -276 | -627 |
Pirkanmaa | -253 | -104 | -357 |
Päijät-Häme | -223 | -215 | -438 |
Kymenlaakso | -196 | -429 | -624 |
Etelä-Karjala | -235 | -303 | -539 |
Etelä-Savo | -331 | -352 | -683 |
Pohjois-Savo | -254 | -311 | -564 |
Pohjois-Karjala | -140 | -277 | -417 |
Keski-Suomi | -415 | -504 | -919 |
Etelä-Pohjanmaa | -238 | -342 | -580 |
Pohjanmaa | -214 | -163 | -377 |
Keski-Pohjanmaa | -302 | -251 | -553 |
Pohjois-Pohjanmaa | -173 | -124 | -297 |
Kainuu | -274 | -299 | -574 |
Lappi | -513 | -503 | -1016 |
* tilinpäätösarvio 2024 | | | |
Hyvinvointialuetalouden tila näyttäisi paranevan huomattavasti vuonna 2025, sillä useimpien hyvinvointialueiden talousarvio on tasapainossa tai ylijäämäinen. Koko maan tasolla talousarvioiden mukainen hyvinvointialuetalouden tulos on noin 240 miljoonaa euroa ylijäämäinen. Viidellä hyvinvointialueella (Etelä-Karjala, Etelä-Pohjanmaa, Keski-Pohjanmaa, Keski-Suomi ja Pohjois-Savo) talousarvio on kuitenkin edelleen huomattavan alijäämäinen (yli 100 euroa asukasta kohden). Helsingin kaupunkia lukuun ottamatta kaikkien hyvinvointialueiden kumulatiivinen tulos vuosilta 2023–2025 on alijäämäinen.
Hyvinvointialueiden taloussuunnitelmien mukaan vuoden 2026 tulos on kaikilla alueilla ylijäämäinen. Aluekohtainen arviointi vuoden 2026 tilanteesta on kuitenkin haastavaa, sillä alueiden taloussuunnitelmien tietoihin liittyy merkittäviä epävarmuuksia. Taloussuunnitelmatietojen mukaan yhteensä 11 hyvinvointialuetta (mukaan lukien Helsingin kaupunki) kattaa kertyneet alijäämät vuoden 2026 loppuun mennessä. Kuitenkin 11 alueella on edelleen huomattava määrä kattamatonta alijäämää vuoden 2026 lopussa. Koko maan tasolla kertyneet alijäämät tulisivat taloussuunnitelmatietojen perusteella katetuksi vuonna 2027. Aluekohtainen vaihtelu on kuitenkin merkittävää, ja osa hyvinvointialueista pyrkii kattamaan kertyneen alijäämän vasta vuoteen 2030 mennessä.
2.5
Palveluiden toteutuminen hyvinvointialueilla
THL on vuoden 2024 asiantuntija-arvioissaan arvioinut sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä Suomessa (Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen Suomessa: Valtakunnallinen asiantuntija-arvio, syksy 2024. THL päätösten tueksi 7/2024)
https://www.julkari.fi/handle/10024/149932
. THL:n arviointi perustuu lakiin sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä (612/2021, 30 §). THL arvioi muun muassa palvelujärjestelmää, henkilöstön riittävyyttä sekä alueiden kustannuksia, rahoitusta ja talouden tilaa. THL nosti esiin, että Suomen väestö ikääntyy voimakkaasti, mikä nostaa väestön palvelutarvetta huomattavasti. Alueellisesti kehitys kuitenkin vaihtelee. Absoluuttisesti eniten iäkkäiden määrä kasvaa Etelä-Suomen väkirikkailla alueilla.
Väestön sairastavuudessa ja hyvinvoinnissa on edelleen suuria eroja alueiden välillä. THL:n mukaan Pohjois-Savossa, Pohjois-Karjalassa ja Kainuussa sairastavuus on suurinta ja vähäisintä Uudenmaan alueilla ja Pohjanmaalla. Erityisesti nuorten hyvinvointi on heikentynyt kaikkialla maassa, ja syrjäytyminen on merkittävä riski. Myös elintapoihin liittyvät terveyden ja hyvinvoinnin ongelmat kuormittavat palvelujärjestelmää, todetaan THL:n raportissa.
THL:n mukaan hyvinvointialueet ovat onnistuneet pääosin turvaamaan asukkaiden tarvetta vastaavat lakisääteiset palvelut. Kiireettömään erikoissairaanhoitoon pääsy on vaikeutunut, mutta perusterveydenhuollossa hoitoon pääsy on parantunut. Haasteita alueilla on muun muassa lastensuojelun määräajoissa ja henkilöstömitoituksessa. THL toteaa myös, että Uudenmaan erillisratkaisu vaikeuttaa optimaalista resurssiallokaatiota perus- ja erityistason välillä.
Henkilöstön saatavuus vaikuttaa rahoituksen tason lisäksi merkittävästi alueiden edellytyksiin järjestää palveluja. THL tuo raportissaan esiin, että henkilöstön saatavuudessa on alueiden välistä ja sisäistä vaihtelua. Koko maan tasolla on pulaa erityisesti lähihoitajista, sairaanhoitajista ja sosiaalityöntekijöistä. Vuokratyövoiman käytössä on edelleen merkittäviä alueellisia eroja ja erityisesti vuonna 2023 käyttö oli suurta, mutta alueilla on tehty ja tehdään aktiivisia toimia vuokratyövoiman käytön ja siitä aiheutuvien kustannusten pienentämiseksi.
Hyvinvointialueilla on käynnissä mittavia muutosohjelmia, joilla uudistetaan palvelurakenteita ja sopeutetaan taloutta. THL toteaa raportissaan, että muutosohjelmien hidas toimeenpano on viivästyttänyt talouden tasapainottamista. Vaikutukset hyvinvointialueiden kustannuskehitykseen näkyvät myös viiveellä toimenpiteiden edistämisestä huolimatta. Vuonna 2024 hyvinvointialueiden alijäämäkehitystä ei ole saatu taitettua, joten THL:n mukaan talouden tasapainottaminen hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 115 §:n mukaisesti vuoden 2026 loppuun mennessä on valtaosalle alueista epätodennäköisenä.
Sosiaali- ja terveysministeriön maaliskuussa 2025 julkaisemassa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 31 §:ään perustuvassa selvityksessä arvioidaan hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun toteutumista vuonna 2024 (Selvitys hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuun toteutumisesta 2024. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2025:14)
https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/166187
. Sosiaali- ja terveysministeriö käyttää arviointiperusteina muun muassa yhdenvertaisuutta, riittävyyttä, laatua, tarvevakioituja kustannuksia sekä käytettävissä olevaa henkilöstöä ja osaamista. Selvityksen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä kertynyt tieto ja käytetyt mittarit eivät kuitenkaan vielä ole riittävät vertailukelpoisesti yksilöimään kaikkia eri palveluita ja alueita, joissa järjestäminen on mahdollisesti vaarantunut. Selvityksessä todetaan lisäksi, että hyvinvointialueiden sosiaali- ja terveydenhuollon talouden ja toiminnan tietopohja on edelleen siten puutteellinen, ettei vertailukelpoista arviointia palvelu- ja hyvinvointialuekohtaisesta rahoituksen tason riittävyydestä ole mahdollista tehdä.
Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa hyvinvointialueiden järjestävän sosiaali- ja terveydenhuollon väestön kannalta yhdenvertaisemmin ja lainmukaisemmin kuin aiemmin kuntien vastatessa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä. Kiireellinen ja päivystyksellinen hoitoon pääsy toimii kaikkialla Suomessa hyvin. Selvityksen mukaan kaikilla hyvinvointialueilla ja Helsingin kaupungilla on kuitenkin todennäköisesti yksittäisiä lakisääteisiä sosiaali- ja terveyspalveluja, joiden järjestäminen on ilmeisen vaarantunut vuonna 2024 suhteessa lainsäädäntöön. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen vaarantuminen johtuu lähtökohtaisesti henkilöstön ja palvelujen yhteen sovittamisen riittämättömyydestä sekä hyvinvointialueilla tehtyjen yleiskatteellisen rahoituksen kohdentamisen valinnoista.
Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö esittää selvityksessään muutamilta osin tarkempia arvioita palvelujen vaarantumisesta. Sosiaali- ja terveysministeriö arvioi, että päihteitä käyttävien ja mielenterveysongelmia kokevien lasten ja nuorten tarvitsemat sosiaali- ja terveyspalvelut ovat vakavasti vaarantuneet. Näiden osalta sosiaali- ja terveysministeriö on todennut ongelmaksi lasten ja nuorten palvelujärjestelmän pirstaleisuuden ja sen, että ehkäisevän terveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon väliltä puuttuvat riittävät palvelut kohderyhmälle. Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan tilanteen korjaaminen edellyttäisi hyvinvointialueilta lasten ja nuorten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän uudistamista huomioiden erityisesti ennalta ehkäisyn ja perustason palvelujen nykyistä parempi toimivuus.
Sosiaali- ja terveysministeriö arvioi myös, että erikoissairaanhoidon järjestäminen on vaarantunut suhteessa lainsäädännön määräaikoihin kaikilla hyvinvointialueilla, Helsingin kaupungissa ja HUS-yhtymässä. Tästä kertovat erikoissairaanhoidon kiireettömän hoidon hoitoon pääsyn tavoiteaikojen pitkäaikainen ylittyminen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston asiaan kohdentamat valvontatoimenpiteet. Samalla monella hyvinvointialueella ja HUS-yhtymässä on kuitenkin vaikeassa tilanteessa kyetty purkamaan yksittäisten erikoisalojen kiireettömän hoidon jonoja, ja on arvioitu, että kiireettömän hoidon hoitoon pääsyn tavoiteaikojen ylittymisen kasvu saattoi olla taittumassa vuonna 2024. Monella alueella tiettyjen erikoisalojen (muun muassa psykiatrian alat, silmätaudit) järjestäminen on lisäksi vaarantunut henkilöstön riittämättömyyden vuoksi. Syyt erikoissairaanhoidon järjestämisen ongelmille ovat sosiaali- ja terveysministeriön mukaan moninaiset, vaihtelevat alueittain, edellyttävät ratkaisuiksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kokonaisuuden nykyistä parempaa yhteen toimivuutta, eikä tilanne ole ratkaistavissa yksinomaan lisäämällä resursseja tai henkilötyöpanosta yksittäisiin erikoissairaanhoidon toimintoihin.
Sosiaali- ja terveysministeriö arvioi lisäksi, että alijäämien kattaminen hyvinvointialueilta edellytetyssä aikataulussa edellyttää useilla alueilla sopeutustoimenpiteitä, jotka saattavat vaarantaa lakisääteisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen. Tilanteeseen liittyvät riskit tulisi sosiaali- ja terveysministeriön mukaan huomioida hyvinvointialueiden toiminnan ja talouden ohjauksessa esim. ennakollisella talouden ohjauksen menettelyllä.
THL:n maaliskuussa 2025 julkaisemassa raportissa arvioidaan sosiaali- ja terveyspalvelujen kehitystä hyvinvointialueuudistuksen alkuvuosina (Tilannekuvia hyvinvointialueilta ‒ muutokset palvelujärjestelmässä sote-uudistuksen alkuvuosina. THL raportti 3/2025)
https://www.julkari.fi/handle/10024/151017
. Uudistuksen keskeinen tavoite oli siirtää painopistettä korjaavista palveluista ennaltaehkäiseviin ja erityispalveluista peruspalveluihin, mikä näkyy hyvinvointialueiden strategiassa ja toiminnassa. Vaikka alkuvuosien toimintaympäristö on ollut vaikea koronapandemian, Venäjän hyökkäyssodan, talouden haasteiden ja henkilöstöpulan vuoksi, alueet ovat edistäneet sote-uudistuksen tavoitteita. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisessä on tapahtunut kehitystä, vaikka ehkäisevän työn potentiaalia ei vielä hyödynnetä täysimääräisesti. Mielenterveyden edistäminen on tunnistettu tärkeäksi, mutta resurssipaineet voivat rajoittaa toimintaa. Kuitenkin mielenterveyspalvelujen saatavuus ja palveluvalikoiman yhdenmukaisuus ovat kohentuneet monin paikoin ja myös ehkäisevä päihdetyö on vakiintunut hyvinvointialueilla. Lasten ja lapsiperheiden palveluja on kehitetty perhekeskuksissa aiempaa yhdenmukaisemmin. Perusterveydenhuollossa palveluverkkoja on supistettu ja etäpalvelut ovat yleistyneet, mutta hoidon jatkuvuus on heikko. Kansalaisten huoli terveydenhuollon lähipalvelujen saatavuudesta on lisääntynyt, mutta asiakastyytyväisyys on parantunut.
THL:n raportin mukaan jo uudistuksen lähtötilanteessa erikoissairaanhoidon palveluihin pääsy oli jonoutunut ja yli puoli vuotta hoitoa odottaneiden määrä oli nopeasti kasvanut. Toiminnan keskeisin ongelma oli jo tässä vaiheessa henkilöstön riittävyys. Vaikka erikoissairaanhoidossa hoitojonot ovat edelleen kasvaneet erityisesti ikääntyneen väestön toimenpiteiden osalta, erikoissairaanhoidon hoitoonpääsyn ongelma ei ole uusi. Vaikea henkilöstötilanne on edelleen ongelma, vaikka vuokratyövoiman käyttö on vähentynyt ja päivystyskäyntien määrän kasvu pysähtynyt. Hyvinvointialueet ovat sitoutuneet digitaalisten palvelujen kehittämiseen, joskin kehitystahti vaihtelee alueittain. Toimintaa on kyetty kehittämään, ja useimmilla hyvinvointialueilla on panostettu vakavasti sairaiden aikuisten tehostetun avohoidon ja avohoito-sairaalahoito-yhteistyön kehittämiseen, mikä on parantanut psykiatrian sairaalapaikkojen riittävyyttä. Kaiken kaikkiaan raportin mukaan monet sosiaali- ja terveyspalvelut ovat parantuneet, mutta alueelliset erot ovat merkittäviä.
Sisäministeriön laatimassa pelastustoimen järjestämisestä annetun lain 15 §:n mukaisessa selvityksessä (Pelastustoimen palveluiden ja talouden tila koskien vuotta 2023: Sisäministeriön vuosittainen selvitys. Sisäministeriön julkaisuja 2025:4)
https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/166212
tarkastellaan pelastustoimen palvelujen ja talouden tilaa vuonna 2023. Selvityksen mukaan ensimmäisen yksikön toimintavalmiusajat ovat valtakunnallisesti hyvällä tavoitetasolla ja kiireellisten palvelujen saatavuus yhdenvertaista. Koko maan tehokkaan pelastustoiminnan toimintavalmiusaikaa pidetään hyvänä tasona. Selvityksen mukaan pelastustoiminnan toimintavalmiusajat ovat parantuneet edellisestä tarkastelukaudesta. Selvityksessä sisäministeriö nostaa esiin erityisesti henkilöstöresurssitilanteen haasteet. Selvityksessä viitataan myös aluehallintovirastojen arvioon tulipalojen ja CBRN- ja ympäristövahinkojen torjunnan edellyttämän suorituskyvyn valtakunnallisesta heikentymisestä. Erityisesti heikentyminen koskee pienten hyvinvointialueiden isompien kaupunkien ulkopuolisia alueita. Suorituskyky on laskenut kuudella alueella.
Sisäministeriö nostaa esiin selvityksessään useita merkittäviä kustannuspaineita aiheuttavia tekijöitä niin palvelutason turvaamiseksi kuin myös tuleviin uhkiin ja riskeihin varautumiseksi. Suurin yksittäinen tulevien vuosien kustannuspainetta aiheuttava tekijä on pelastajien lisätarve. Lisäksi koko pelastustoimessa kustannusten nousupainetta aiheuttavat ICT-palvelujen kustannukset sekä turvallisuusympäristön muutokseen ja siihen varautumiseen liittyvät kustannukset, kuten väestön varoittaminen ja suojaaminen, materiaalinen varautuminen sekä lisääntyvä kansainvälinen yhteistyö.
6
Lausuntopalaute
6.1
Yleistä lausuntopalautteesta
Luonnos hallituksen esitykseksi oli lausuttavana Lausuntopalvelussa 27.1.–7.3.2025. Lausuntoa pyydettiin hyvinvointialueilta, Helsingin kaupungilta, HUS-yhtymältä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, sisäministeriöltä, THL:lta, Tilastokeskukselta, Maanmittauslaitokselta ja Hyvinvointialueyhtiö Hyvil Oy:ltä. Muutkin tahot voivat halutessaan antaa lausunnon.
Lausuntoja saatiin yhteensä 42. Lausunnon antoivat 20 hyvinvointialuetta (kaikki muut paitsi Kanta-Hämeen hyvinvointialue), Helsingin kaupunki, HUS-yhtymä ja Hyvil Oy. Lausunto saatiin myös sosiaali- ja terveysministeriöltä, sisäministeriöltä ja opetus- ja kulttuuriministeriöltä, THL:lta, Maanmittauslaitokselta ja Valtion liikuntaneuvostolta. Lisäksi yhteensä kymmenen sosiaali- ja terveysalan, työntekijä- ja pelastusalan järjestöä sekä kaksi yksityishenkilöä lausuivat esitysluonnoksesta. Annetut lausunnot ja lausuntoyhteenveto löytyvät verkko-osoitteesta
https://vm.fi/hanke?tunnus=VM123:00/2024
kohdasta Asiakirjat.
Lausunnoissa todettiin yleisesti, että rahoitusmallia tulisi tarkastella ehdotettujen yksittäisten muutosten sijaan kokonaisuutena ja kehittää rahoitusperiaatteen toteutumiseksi alueita kannustavalla sekä rahoitusta ennakoivalla ja kestävällä tavalla. Hyvinvointialueet toivat lausunnossaan esille ehdotettua laajempia rahoitusmallin kehittämistä koskevia näkemyksiä. Olosuhteiltaan erilaisten alueiden näkemykset poikkesivat tältä osin merkittävästi toisistaan.
6.2
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä koskevat ehdotukset
Hyvinvointialueet ja muut lausunnonantajat kannattivat lausunnoissaan laajasti ehdotettua hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella kohdennettavan rahoitusosuuden nostamista. Ehdotuksen nähtiin lisäävän kannustavuutta. Lausunnonantajat pitivät tärkeänä sitä, että korotus on tässä vaiheessa maltillinen, sillä hyte-kerroin vaikuttaa rahoituksessa vasta vuodesta 2026 alkaen eikä sen käytännön toimivuudesta ole vielä tarkempaa tietoa. Länsi-Uudenmaan hyvinvointialue ei kannattanut korotusta. Pohjanmaan hyvinvointialue korosti, että muutokset eivät saisi johtaa rahoituksen pienenemiseen millään alueella.
Lausuntokierroksella olleen esitysluonnoksen mukaan hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoitusosuuden korotus olisi vähennetty kokonaan sosiaali- ja terveydenhuollon asukasperusteisesta osuudesta. Valtaosa lausunnonantajista kannatti sitä, että korotuksen osuus rahoitettaisiin asukasperusteisuuden osuutta rahoituksesta vastaavasti vähentämällä. Keski-Uudenmaan ja Pirkanmaan hyvinvointialue, Helsingin kaupunki ja HUS-yhtymä kannattivat sen sijaan tarveperusteisuuden osuuden vähentämistä ja Vantaa ja Keravan hyvinvointialue vähentämistä kaikkien määräytymistekijöiden osuuksista. Esitystä on muutettu lausuntokierroksen jälkeen siten, että vähennys ehdotetaan tehtäväksi puoliksi asukas- ja puoliksi tarveperusteisesta rahoitusosuudesta.
Hyvinvointialueiden lausunnoissa nousivat esiin hyte-kertoimen tietopohjan luotettavuuteen liittyvät huolet. Länsi-Uudenmaan, Itä-Uudenmaan, Lapin ja Varsinais-Suomen hyvinvointialueet totesivat, että alueilla on tässä vaiheessa vielä muun muassa tietojärjestelmistä johtuvaa eroavaisuutta kirjaamistavoissa ja tiedon toimittamisessa. Haasteita on erityisesti lukuisista kunnista koostuvilla alueilla. Itä-Uudenmaan ja Varsinais-Suomen hyvinvointialueet esittivät, että hyte-osuuden korotusta siirrettäisiin muutamalla vuodella tietopohjan haasteiden takia, sillä tällä hetkellä tulokset voivat kuvata enemmän lähtötason kirjaamiskäytäntöjä kuin todellista alueella tehtyä työtä. Selvennystarpeita nähtiin muun muassa tietojen toimitusaikataulussa. Lisäksi korostettiin alueiden mahdollisuutta tarkastaa omat tietonsa ja kertoimen laskennan läpinäkyvyyden parantamista.
Suuri osa hyvinvointialueista kannatti lausunnossaan ehdotettua laskentatapaa eli tulosindikaattoreiden suhteellisen muutoksen huomioon ottamista, mikä nähtiin perustelluksi erityisesti kannustavuuden näkökulmasta. Helsingin kaupungin ja Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen lausunnon mukaan pitäisi käyttää absoluuttisia lukuja, koska erityisesti joidenkin indikaattorien osalta suhteellisia eroja tarkastelemalla alueiden tekemä työ ei välttämättä vaikuta rahoitukseen, koska alueiden väliset rakenteelliset erot ovat niin suuria.
Lausunnoissa otettiin laajasti kantaa tulosindikaattorien tavoitetasojen asettamiseen, jolta osin ehdotettua sääntelyä ei pidetty riittävän läpinäkyvänä. Hyvinvointialueet näkivät tärkeänä, että tavoitetasot pohjautuvat tutkimustietoon toimien vaikuttavuudesta ja olivat laajasti myös sitä mieltä, että tavoitetasoista pitäisi säätää asetuksessa.
Lisäksi lausunnoissa todettiin, että hyte-indikaattoreihin liittyvää kehitystyötä pitää jatkaa ja indikaattorien lukumäärää jatkossa kasvattaa. Olisi myös tarkoituksenmukaista löytää indikaattoreita, jotka kuvaisivat hyte-toimintaa laajemmin, jotta indikaattorit eivät ohjaisi hyte-työtä vain indikaattoreita parantaviin toimiin. Lausunnoissa ehdotettiin kehittämistyön pohjaksi useita uusia indikaattoreita.
Lausunnoilla olleessa esitysluonnoksessa ehdotettiin myös, että hyte-kertoimen perusteella vuodesta 2026 kohdennettavaa rahoitusta ei otettaisi huomioon aluekohtaisissa siirtymätasauksissa. Ehdotuksen tarkoituksena oli säilyttää hyte-rahoituksen kannustavuus myös niillä alueilla, joilla hyte-kertoimen lisäämä rahoitus muutoin leikkautuisi pois voimassa olevan lain mukaisen siirtymätasauksen päivittämisen myötä. Tässä yhteydessä valtaosa lausunnonantajista korosti, että rahoituksen siirtymäjärjestelmän toimivuutta tulisi arvioida kokonaisuutena ja ensi tilassa sen sijaan, että tehdään ehdotettuja yksittäisiä muutoksia. Hyvinvointialueista neljä (Keski-Pohjanmaa, Länsi-Uusimaa, Pohjois-Savo, Pirkanmaa) sekä Helsingin kaupunki ja HUS-yhtymä kannattivat tai pitivät oikeansuuntaisena sitä, että hyte-kertoimen perusteella kohdennettavaa rahoitusta ei huomioitaisi siirtymätasauksissa. Päijät-Hämeen ja Keski-Suomen hyvinvointialueet eivät kannattaneet ehdotettua muutosta. Keski-Suomen hyvinvointialue korosti lausunnossaan, että rahoituslainsäädäntöön ei tule tehdä sellaisia muutoksia, joilla edelleen heikennettäisiin yksittäisten alueiden osalta rahoitusperiaatteen toteutumista jo valmiiksi alijäämäisen rahoituksen tilanteessa.
Lausuntopalautteen perusteella hyte-kertoimen tulosindikaattorien tavoitearvioista on tarkoitus säätää rahoitusasetuksessa. Asetusluonnos laitetaan vielä tältä osin erikseen lausuntokierrokselle. Hyte-rahoituksen kannustavuutta ja mallin toimivuutta on tarkoitus seurata ja arvioida. Lisäksi jatketaan yhteistyötä hyte-kertoimen indikaattorien tietopohjan parantamiseksi ja mallin indikaattoreiden kehittämiseksi. Myös kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmään sisältyy kuntakohtaiseen hyte-kertoimeen perustuva rahoituselementti, jonka toimivuutta on tarpeen seurata ja kehittää. Kehitystyötä varten on tarkoitus asettaa hyvinvointialueiden ja kuntien hyte-rahoitusjärjestelmien ylläpidon yhteistyöryhmä, joka koostuisi valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, THL:n sekä alueiden ja kuntien edustajista.
6.3
Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon laskennallisten kustannusten painotukset
Ehdotusta terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon laskennallisten kustannusten painotusten päivittämistä uusimpien kustannustietojen perusteella kannatettiin lausunnoissa laajasti ja todettiin, että rahoituksen tulisi seurata mahdollisimman hyvin toimintaa ja siinä tapahtuvia muutoksia. Lakisäteisen päivityksen nähtiin olevan perusteltu muun muassa siksi, että kustannusten jakauma eri toimintojen välillä muuttuu ikärakenteen muuttuessa ja kustannusten painopiste siirtyy enemmän sosiaali- ja vanhustenhuoltoon. Toisaalta esimerkiksi Vantaan ja Keravan hyvinvointialue näki ongelmallisena sen, jos päivitykset lisäävät rahoitusta iäkkään väestön alueille niiltä alueilta, joiden väestö kasvaa ja on nuorempaa.
Useat hyvinvointialueet (Etelä-Pohjanmaa, Itä-Uusimaa, Länsi-Uusimaa, Kainuu, Keski-Suomi, Kymenlaakso, Pohjanmaa, Pohjois-Pohjanmaa, Satakunta) ja Hyvil Oy korostivat lausunnoissaan sitä, että painotusten päivitys tulee tehdä pelkästään hyvinvointialueiden palveluluokkakohtaisten tilinpäätöstietojen perusteella. Ehdotukseen sisältyvää vuosien 2024 ja 2025 tehtävämuutosten huomioon ottamista tämän lisäksi pidettiin ongelmallisena. Tehtävämuutosten ei nähty suoraan merkitsevän palveluluokkakohtaisten kustannusten muutoksia, koska rahoitus on yleiskatteellista eivätkä niiden vaikutukset rahoitukseen useinkaan vastaa lakimuutosten yhteydessä etukäteen esitettyjä arvioita nettokustannusmuutoksista. Lausuntopalautteen perusteella esitystä ei ole kuitenkaan muutettu. Vuosina 2024 ja 2025 voimaan tulleiden tehtävämuutosten vaikutus rahoituksen määräytymiseen alueiden välillä on otettu rahoitusmallissa huomioon lisäämällä tai vähentämällä rahoitusta tehtävämuutoksen sisällön perusteella joko terveyden-, vanhusten- tai sosiaalihuollon painotuksesta. Jos tätä ei otettaisi huomioon painotuksien päivityksessä, tehtävämuutosten vaikutus nollautuisi ja rahoitus ei tällöin vastaisi voimassa olevia tehtäviä.
Lisäksi muutamissa lausunnoissa todettiin, että painotuksia voisi olla tarpeen päivittää laissa säädettyä vähintään kolmea vuotta useammin. Päivitys voidaan kuitenkin jo voimassa olevan lain sanamuodon mukaan tehdä tätä useammin.
6.4
Palvelutarvekertoimien määräytyminen kahden vuoden tietojen perusteella
Valtaosa lausunnonantajista kannatti esitysluonnoksessa ehdotettua muutosta tai ei ottanut siihen selvää kantaa. Muutoksen nähtiin lisäävän rahoituksen ennakoitavuutta ja vähentävän hyvinvointialueiden alkuvaiheessa tietopohjan täydentymisestä johtuvia rahoituksen ennakoimattomia muutoksia. Lausunnoissa todettiin kuitenkin hyvin laajasti, että ehdotetun sääntelyn tulisi olla voimassa määräaikaisesti ja siitä tulisi luopua tietopohjan parantuessa. Mahdollisimman ajantasaisten tietojen käyttämistä pidettiin myös tärkeänä.
Kaksi hyvinvointialuetta ei kannattanut ehdotettua muutosta. Keski-Suomen hyvinvointialue piti ongelmallisena, että tietopohjan puutteet kertautuisivat rahoituksessa useampana vuonna. Itä-Uudenmaan hyvinvointialue totesi kannattavansa muutosta aikaisintaan silloin, kun tietopohja on riittävän hyvällä tasolla. Lisäksi useat lausujat pitivät esitettyä muutosta osittain ongelmallisena, mutta eivät kuitenkaan suoraan vastustaneet sitä.
Hyvinvointialueet pitivät todennäköisenä, että tarvekertoimien vuosikohtainen vaihtelu joka tapauksessa vähenee, kun kertoimien laskennassa siirrytään käyttämään hyvinvointialuepohjaisia tietoja vuodesta 2026 lukien. Ehdotuksen vaikutuksia nähtiin tarpeellisena arvioida vielä maaliskuussa 2025 saatavien vuoden 2026 rahoituksen perusteena olevien aluekohtaisten tarvekertoimien perusteella. Vaikutusarvioita on lausuntokierroksen jälkeen käsitelty hyvinvointialueneuvottelukunnassa 4.4.2025.
Hyvinvointialueiden lausunnoissa nousivat laajasti esille rahoitusmallin tietopohjan laatuun liittyvät kysymykset. Alueiden todettiin aloittaneen keskenään hyvin erilaisista lähtökohdista ja etenevän vaadittavien organisaatio-, järjestelmä- ja muiden muutosten osalta eri tahdissa. Lausuntojen mukaan sekä taloudesta että toiminnasta kerättävän ja raportoitavan tiedon laadun parantaminen edellyttäisi selkeää kansallisen tason ohjeistusta sekä laskennassa käytettävien kertoimien ja niiden määräystekijöiden sisällöllistä kehittämistä yhteistyössä hyvinvointialueiden kanssa. Hyvinvointialueelle olisi myös tarjottava nykyistä yksityiskohtaisempaa tietoa rahoituksen määräytymisessä käytettävän datan käsittelystä ja käsittelyn vaikutuksista alueen rahoitukseen sekä mahdollisuus rahoitukseen vaikuttavien tekijöiden tarkistamiseen maksutta. Esimerkiksi HILMO-datan oikeellisuuden varmistamiseksi pitäisi luoda valtakunnallinen kontrolliprosessi, jonka avulla voidaan koko maan kattavasti varmistaa, että laskennassa käytettävä data on oikeellista ja ajantasaista. On myös tarpeen täsmentää ajankohdat, jolloin rahoituksen laskennassa käytettävä lähdeaineisto kerätään eri järjestelmistä. Tältä osin tarvittavaa kehitystyötä tehdään yhdessä THL:n, sosiaali- ja terveysministeriön, valtiovarainministeriön sekä hyvinvointialueiden kanssa.
6.5
Pelastustoimen riskikertoimen tekijöiden ja niiden painokertoimien tarkistaminen
Lausuntokierroksella olleessa esityksessä ei ollut mukana aluekohtaista vaikutusten arviointia siitä, miten pelastustoimen riskikertoimeen esitetty muutos vaikuttaisi hyvinvointialueiden pelastustoimen laskennallisen rahoituksen kohdentumiseen. Useassa lausunnossa todettiin, että puutteellisen vaikutusten arvioinnin vuoksi on mahdotonta ottaa kantaa siihen, ovatko rahoitusperusteiden muutokset vaikutuksiltaan perusteltuja. Lausuntokierroksen jälkeen vaikutusten arviointia on täydennetty lisäämällä esitykseen laskelmat, joista ilmenee esityksen taloudelliset vaikutukset hyvinvointialuekohtaisesti. Laskelmat on toteutettu hyvinvointialueiden vuoden 2025 rahoituslaskelman tiedoilla, sillä kaikki lopulliseen vuoden 2026 rahoituslaskelmaan tarvittavat tiedot eivät hallituksen esityksen antamisen hetkellä olleet vielä saatavilla. Vaikutusarvioita on lausuntokierroksen jälkeen käsitelty hyvinvointialueneuvottelukunnassa 4.4.2025.
Esityksessä ehdotetaan, että maantieteellisesti usealle ruudulle sijoittuva riskikohde tai toiminta otettaisiin riskikertoimen laskennassa huomioon kokonaisuutena siten, että kohde tai toiminta nostaisi vain yhden ruudun painokerrointa. Yhdessäkään lausunnossa ehdotusta ei varsinaisesti vastustettu. Joissain lausunnoissa oltiin huolestuneita siitä, jos esityksen myötä harvaan asuttujen alueiden saama pelastustoimen rahoitus tulee vähenemään.
Ehdotusten mukaan riskikohteille tai toiminnalle voitaisiin säätää asetuksella eri painokertoimia (1‒5) riippuen kohteen tai toiminnan aiheuttamaa palveluntarvetta määrittävistä riskeistä. Muutamassa lausunnossa ehdotusta kannatettiin, mutta muutoin ei lausunnoissa tähän otettu kantaa.
Lain sanamuodon muuttaminen vastaamaan nykyistä soveltamistilannetta siten, että tapahtuneet onnettomuudet (onnettomuushistoria) eivät vaikuttaisi rahoitukseen, suhtauduttiin varauksellisesti. Osassa lausunnoista todettiin, että tapahtuneet onnettomuudet kertovat aidosti riskeistä ja ettei niiden huomioiminen rahoituksessa heikentäisi onnettomuuksien ehkäisyä. Osassa lausuntoja tuotiin tältä osin esille ristiriitaisuus toimintavalmiuden suunnitteluohjeen kanssa. Lausuntopalautteen johdosta esityksen perusteluja on tältä osin täsmennetty.
Lausuntokierroksella olleen esityksen mukaan asetukseen ehdotettiin lisättäväksi uusia riskikohteita/toimintoja (matkailutoiminta sekä toiminta, jossa on kohonnut riski öljy- tai aluskemikaalivahingolle), jotka nostaisivat riskiluokkaan III ja IV kuuluvan ruudun painokerrointa. Monessa lausunnossa kannatettiin näitä tai ainakin jompaakumpaa näistä. Useassa lausunnossa huomautettiin tässäkin yhteydessä, ettei kyseisten toimintojen lisäämiselle ole esitetty laskennallisia perusteluita tai riskinarvioita. Lausunnoissa esitettiin myös muita riskikohteita/toimintaa, joka riskikertoimen laskennassa tulisi huomioida.
Asetusluonnos on tarkoitus laittaa uudestaan lausuntokierrokselle keväällä 2025.
6.6
Kertaluontoiset säästöt siirtymätasauksista vuosina 2026 ja 2027
Esityksessä ehdotetaan, että siirtymätasauksia koskeva leikkaus kohdennettaisiin vain niille siirtymätasauslisää saaville hyvinvointialueille, joilla vähennys ei toteutuneiden kustannusten ja laskennallisen rahoituksen kehityksen perusteella arvioituna vaarantaisi lakisääteisten palveluiden järjestämiseksi riittävää rahoitusta. Käytännössä leikkaus kohdistuisi tällöin ainoastaan Helsingin kaupungin siirtymätasauslisään vuosina 2026 ja 2027.
Suurin osa hyvinvointialueista ei ottanut ehdotukseen kantaa tai korosti sitä, että hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmää tulisi arvioida ja kehittää kokonaisuutena. Esimerkiksi Hyvil Oy:n ja useiden hyvinvointialueiden lausuntojen mukaan ehdotetun yksittäisen muutoksen sijasta olisi tunnistettava erityisesti tilanteet, joissa rahoituksen niukkuus, sen tosiasiallinen kohdentuminen ja hyvinvointialueille muodostuneet alijäämät yhdistettynä talouden tasapainottamisvelvollisuuteen muodostavat selkeän riskin palvelujen turvaamiselle hyvinvointialueilla.
Ehdotettua säästön kohdentamisperustetta ei pidetty riittävän perusteltuna, koska tilinpäätöstietojen ja laskennallisen rahoituksen jälkikäteistarkastuksen perusteella ei vielä voi tehdä arviota palvelujen järjestämisedellytysten toteutumisesta. Lisäksi tulisi tarkastella syvällisemmin palvelujen toteutumista alueella (Kymenlaakso, Satakunta, Pohjanmaa, Varsinais-Suomi, Hyvil Oy).
Erityisesti ehdotuksen vaikutus rahoitusmallin kannustavuuteen ja ennakoitavuuteen nähtiin ongelmallisena. Esimerkiksi THL:n mukaan ehdotettu malli ei kannusta jatkossa tekemään ylijäämää, on ennakoimaton ja sovittuja sääntöjä rikkova. Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueen mukaan ehdotus heikentää luottamusta rahoitusmallin pysyvyyteen sekä periaatetta ennustettavuudesta ja teknisestä laskentatavasta. Pirkanmaan hyvinvointialue totesi, että kertaluonteisten leikkausten sijasta tulisi itse rahoitusmekanismia muuttaa, mikäli huomataan, ettei rahoituksen kohdennus ole oikeudenmukainen.
Neljä hyvinvointialuetta (Keski-Suomi, Pohjois-Karjala, Lappi, Päijät-Häme) pitivät perusteltuna säästöjen kohdentamista niille alueille, joilla rahoitus on suhteessa kustannuksiin arvioitu turvatuksi. Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen lausunnon mukaan se ei vastusta kertaluonteisia säästöjä siirtymätasauksista.
Helsingin kaupunki ja HUS-yhtymä vastustivat ehdotusta ja vaativat säästöjen kohdentamista alueille yhdenvertaisella tavalla. Helsingin kaupungin lausunnon mukaisesti alueiden taloudellista tilannetta ei tule käyttää rahoituksen leikkauksen perusteena. Ehdotetulla leikkauksen kohdentamistavalla ei kannusteta alueita pyrkimään tasapainoiseen tulokseen. Ehdotus vaikeuttaa oleellisesti talouden hallintaa, ja rapauttaa yleistä luottamusta rahoitusjärjestelmän toimivuuteen ja oikeudenmukaisuuteen.
Helsingin kaupungin mukaan säästötoimet tulisi tehdä tasaisesti kaikilta alueilta laskennallisen rahoituksen suhteessa, jolloin kohdentamisen vaikutus hyvinvointialueille olisi alle 0,1 prosenttia niiden toimintamenoista. Helsingin kaupungilla ei arvionsa mukaan ole muita alueita parempaa kykyä ottaa vastaan siirtymätasausten leikkausta. Hyvinvointialueiden omien arvioiden mukaan lähes puolet alueista tulevat olemaan kumulatiivisesti ylijäämäisiä vuonna 2026 ja vuonna 2027 noin neljännes alueista kerryttäisi enemmän ylijäämää kuin Helsinki. Yhteensä 35 miljoonan euron siirtymätasausleikkaus tarkoittaisi laskennallisesti esimerkiksi lähes 300 000:a terveyskeskuslääkärikäyntiä tai 700 000:ää kotihoidon käyntiä. Leikkaus vaikuttaisi myös Helsingin mahdollisuuksiin rahoittaa HUS-yhtymän toimintaa riittävästi, vaikka myös HUS-yhtymä on onnistunut saamaan taloutensa tasapainoon toteuttamalla merkittäviä sopeutustoimia. Helsingin kaupungin sosiaali- terveys- ja pelastustoimialan tasapainoiseen tulokseen ovat lausunnon mukaan vaikuttaneet vastuullisen taloudenpidon lisäksi muun muassa tiettyjen ostopalvelusopimusten maltillinen kustannuskehitys ja hallinnassa ollut vuokratyövoiman käyttö. Esitys leikkaisi Helsingin saavuttamasta tuottavuuden parannuksesta yli puolet pois.
Lausuntopalautteen perusteella on täydennetty esityksessä leikkauksen kohdentamisen perusteita koskevia perusteluja sekä nykytilan kuvaukseen sisältyvää palvelujen aluekohtaisen toteutumisen arviointia. Lisäksi nykytilan kuvaukseen on päivitetty alueiden kustannusten kehitystä koskevaa osuutta vuoden 2024 tilinpäätösarviotiedoilla.
7
Säännöskohtaiset perustelut
3 §. Valtion rahoitus hyvinvointialueille.
Pykälässä säädetään siitä, miten valtion rahoitus kohdennetaan hyvinvointialueille yhtäältä asukasmäärän ja toisaalta palvelutarvetta ja palvelujen kustannuksia aiheuttavien olosuhdetekijöiden sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämistä kuvaavien kertoimien perusteella.
Pykälän 1 momentissa säädetään hyvinvointialueiden valtion rahoituksen määräytymistekijöiden osuuksista lain voimaantulovuotta edeltävänä vuotena eli vuonna 2022. Sosiaali- ja terveydenhuollon määräytymistekijöitä ovat palvelutarve, asukasmäärä, asukastiheys, vieraskielisyys, kaksikielisyys, saamenkielisyys, saaristoisuus, yliopistosairaalalisä ja hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen. Momentissa säädettyjen määräytymistekijöiden osuuksista ei ole tarkoitus säätää erikseen vuosittain tai muutoin tietyin määräajoin, vaan pykälän 2 momentin mukaan osuudet muuttuvat laskennallisesti vuosittain määräytymistekijöiden ja hyvinvointialueiden tehtävämuutosten perusteella kohdistuvan rahoituksen muutosten mukaisesti.
Momentissa ehdotetaan muutettavaksi erityisesti hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella kohdennettavan rahoituksen osuutta vuodesta 2026. Osuuksissa otettaisiin huomioon hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen kohdennettavan rahoituksen osuuden nostaminen 0,5 prosenttiyksiköllä aiemmasta noin yhdestä prosentista eli noin 1,5 prosenttiin sekä vastaavasti sosiaali- ja terveydenhuollon asukasmäärään perustuvan rahoituksen osuuden laskeminen 0,25 prosenttiyksiköllä aiemmasta noin 13 prosentista ja tarveperusteisen rahoituksen osuuden laskeminen 0,25 prosenttiyksiköllä aiemmasta noin 79 prosentin osuudesta.
Koska hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen osuuden nostamiseksi rahoitusta ei kokonaisuutena kasvateta, on osuus otettava muiden tekijöiden osuudesta tai osuuksista. Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoitusosuuden nostamisella kannustetaan alueita toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on osaltaan ehkäistä ja vähentää asukkaiden tulevaa palvelutarvetta ja siitä syntyviä kustannuksia. Tästä syystä vähennys olisi perusteltua tehdä tarveperusteiseen rahoitusosuuteen, mutta tällöin vähennys kohdistuisi erityisesti korkeamman palvelutarpeen alueille, mikä ei välttämättä olisi rahoituksen riittävyyden näkökulmasta perusteltua. Tämän vuoksi puolet korotuksesta ehdotetaan vähennettäväksi asukasperusteisesta rahoituksen osuudesta. Hyvinvointialueiden rahoitusmallissa asukasluvun vaikutus kertautuu aluekohtaiseen rahoitukseen useiden eri määräytymistekijöiden kautta, minkä vuoksi erillisen asukasperusteisuuden tekijän osuutta voidaan vähentää. Muut rahoituksen määräytymistekijät, niin kutsutut olosuhdetekijät, kohdentavat hyvinvointialueille rahoitusta alueellisten erityispiirteiden aiheuttaminen kustannusten perusteella, minkä vuoksi niiden painoarvon vähentäminen ei olisi perusteltua.
Määräytymistekijöiden osuuksista ehdotetaan teknisenä säätämistapana säädettäväksi vuoden 2025 rahoituksen tasolla. Osuudet päivitetään pykälän 2 momentissa säädetysti vuosittain edellisen vuoden osuuksien pohjalta ottaen huomioon määräytymistekijöiden ja hyvinvointialueiden tehtävämuutosten perusteella kohdistuvan rahoituksen muutokset. Siten vuoden 2026 rahoitukseen osuudet tulevat edellä mainitusti vielä hieman päivittymään.
13 §.Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisten kustannusten perusteet.
Pykälän 3 momentissa säädetään terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelujen käyttöä kuvaaviin tarpeisiin perustuvien laskennallisten kustannusten määrittelyssä käytettävistä tehtäväkohtaisista painotuksista. Pykälän 4 momentin mukaan tehtäväkohtaisista painotuksista säädetään vähintään kolmen vuoden välein. Painotuksista on säädetty viimeksi vuonna 2023, joten ne tulee päivittää viimeistään vuonna 2026.
Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon kustannuksiin perustuvat painotukset ehdotetaan päivitettäväksi ottamalla huomioon uusimmat saatavissa olevat kustannustiedot. Tiedot pohjautuisivat hyvinvointialueiden Valtiokonttorille raportoimiin palveluluokkakohtaisiin tilinpäätöstietoihin vuodelta 2023. Lisäksi pykälän sanamuotoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että jatkossa siinä käytettäisiin tehtäväkohtaisten painotusten sijasta käsitettä terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon laskennallisten kustannuksien painotukset. Tehtäväkohtainen-sana on tässä yhteydessä aiheuttanut epäselvyyttä suhteessa rahoituslain 9 §:ssä säädettyihin rahoituksessa etukäteen huomioon otettaviin tehtävämuutoksiin, jotka ovat nyt kyseessä olevia terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon sektoreita huomattavasti suppeampia. Lisäksi ottaen huomioon hyvinvointialueiden rahoituksen määrän, joka on vuositasolla jo yli 26 miljardia, on painotuksista perusteltua säätää kolmen desimaalin tarkkuudella, vastaavasti kuin esimerkiksi rahoituslain 3 §:ssä rahoituksen määräytymistekijöiden osuuksista.
Painotusten perusteena olevat kustannukset määritellään rahoituslain 5 §:stä ilmenevän niin kutsutun rahoituksen nettokustannusperiaatteen mukaisesti nettokustannuksina, jolloin palvelujen käyttökustannuksista vähennetään käyttötuotot. Käyttökustannukset muodostuvat toimintakuluista (ulkoiset ja sisäiset), poistoista ja arvonalentumisista sekä vyörytyskuluista. Käyttötuotot muodostuvat toimintatuotoista (ulkoiset ja sisäiset), valmistevarastojen muutoksesta, valmistuksesta omaan käyttöön sekä vyörytystuotoista. Rahoituskuluja ja -tuottoja ei oteta huomioon laskennassa, koska niiden kohdentaminen palveluluokittain ei ole tarkoituksenmukaista.
Palveluluokkakohtaiset tiedot on jaettu terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon kustannuksiin hyödyntämällä THL:n määrittelemää palveluluokkien ryhmittelyä. Vuonna 2023 sosiaali- ja terveydenhuollon nettokustannukset jakautuivat terveydenhuoltoon, vanhustenhuoltoon ja sosiaalihuoltoon taulukon 25 mukaisesti.
Taulukko 25. Sosiaali- ja terveydenhuollon nettokustannukset vuonna 2023, euroa
| Nettokustannukset | Osuus, % |
Terveydenhuolto | 13 219 087 936 | 55,284 % |
Vanhustenhuolto | 5 070 363 073 | 21,205 % |
Sosiaalihuolto | 5 621 828 006 | 23,511 % |
Yhteensä | 23 911 279 015 | 100,00 % |
Vuoden 2026 rahoituksessa tulee lisäksi ottaa huomioon se, miten hyvinvointialueille vuosina 2024 ja 2025 säädetyt tehtävämuutokset vaikuttavat terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon kustannusten jakaumaan. Tehtävämuutoksia vastaavat rahoituksen lisäykset ja vähennykset kohdennetaan rahoituksessa muutosta parhaiten kuvaavalle laskennalliselle määräytymistekijälle. Kun otetaan huomioon vuoden 2024 ja 2025 rahoituksen palvelutarvetta kuvaaville määräytymistekijöille kohdennetut tehtävämuutoksia vastaavat rahoitusmuutokset, palvelutarpeen perusteella kohdentuvan rahoituksen painotukset olisivat vuoden 2026 rahoituksen pohjana 54,967 prosenttia terveydenhuollon palvelutarpeelle ja 21,017 prosenttia vanhustenhuollon palvelutarpeelle ja 24,016 prosenttia sosiaalihuollon palvelutarpeelle. Lisäksi otetaan huomioon mahdolliset esityksen antamisajankohdan jälkeen vielä säädettävät uudet tehtävämuutokset, jotka tulevat voimaan viimeistään vuoden 2026 alussa.
14 §.Terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekerroin.
Pykälän 1 momentissa säädetään siitä, miten kullekin hyvinvointialueelle lasketaan terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimet. Palvelutarvekertoimet lasketaan terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelujen tarvetta ja kustannuksia kuvaavien sairauksiin ja sosioekonomisiin tekijöihin perustuvien tarvetekijöiden ja niiden painokertoimien sekä 13 §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtäväkohtaisten painotusten perusteella. Tarvetekijät ja niiden painokertoimet ovat rahoituslain liitteenä.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan otettavaksi huomioon 13 §:n 3 momenttiin ehdotettu käsitteen muutos, jonka mukaan tehtäväkohtaisten painotusten sijasta käytettäisiin käsitettä terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon laskennallisten kustannuksien painotukset. Muutos olisi siten teknisluonteinen.
Pykälän 2 momentin mukaan terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimien perusteella määräytyvät laskennalliset kustannukset lasketaan kertomalla terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelujen käyttöä kuvaavan tarpeen perushinta hyvinvointialueen asukasmäärällä ja kyseisellä palvelutarvekertoimella.
Pykälän 3 momentissa säädetään aluekohtaisten terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon palvelutarvekertoimien määrittelyssä käytettävistä tiedoista. Palvelutarvekertoimia määriteltäessä käytetään terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon sairauksiin ja sosioekonomisiin tekijöihin perustuvista tarvetekijöistä Digi- ja väestötietoviraston, Eläketurvakeskuksen, Kansaneläkelaitoksen, THL:n ja Tilastokeskuksen tietoja.
Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että aluekohtaiset palvelutarvekertoimet otettaisiin huomioon kahden vuoden tietojen perusteella, varanhoitovuotta edeltävää vuotta edeltäneen vuoden sekä tätä edeltävän vuoden tietojen perusteella. Aluekohtaisena palvelutarvekertoimena otettaisiin huomioon näiden palvelutarvekertoimien keskiarvo. Jos tietoja edellä mainituilta vuosilta ei ole käytettävissä, kertoimen määrittelyssä käytettäisiin uusimpien käytettävissä olevien vuosien tietoja.
Vuodesta 2026 lähtien laskennassa käytettäisiin siten aina uusimpia käytettävissä olevia tietoja kahdelta vuodelta. Esimerkiksi vuonna 2026 kyseessä oleva tarvetekijöihin perustuva rahoitus määräytyisi käytännössä vuosien 2022 ja 2023 tietojen perusteella laskettujen alueellisten tarvekertoimien keskiarvon perusteella.
Pykälän 4 momentissa säädetään siitä, että 1 momentissa tarkoitetuista palvelujen tarvetta ja kustannuksia kuvaavista tarvetekijöistä ja niiden painokertoimista tulee säätää THL:n tutkimukseen perustuen vähintään neljän vuoden välein. Momenttiin ei ehdoteta muutoksia. Tarvetekijöistä ja niiden painokertoimista on säädetty voimassa olevassa laissa vuosille 2023–2026, joten niitä on päivitettävä seuraavan kerran viimeistään vuonna 2027.
15 §.Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen tarkennus ja 4 momentissa tarkennettavaksi säädettyä asetuksenantovaltuutta.
Pykälän 1 momentin mukaan hyvinvointialueen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin lasketaan hyvinvointialueen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimintaa ja toiminnan tulosta kuvaavien indikaattoreiden perusteella. Molempien osuuksien painoarvo kertoimen laskemisessa on 50 prosenttia.
Pykälän 3 momentissa säädetään hyte-kertoimen laskennassa käytettävistä tiedoista. Momentin ensimmäisen lauseen mukaan kerrointa laskettaessa käytetään Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävästä vuodenvaihteesta. Tältä osin ehdotetaan korjattavaksi säännökseen jäänyt tekninen virhe, joka tarkoittaa viittausta sellaisen ajankohdan tietoihin, jotka eivät ole vielä käytettävissä kerrointa laskettaessa. Kerrointa laskettaessa käytettäisiin Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden lopussa.
Voimassa olevan pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimen määrittelyssä käytettävistä indikaattoreista, niiden painokertoimista sekä laskennassa käytettävistä tilastotiedoista. Asetuksenantovaltuutta ehdotetaan laajennettavaksi siten, että valtuus mahdollistaa tarkempien säännösten antamisen myös kertoimien laskennassa käytettävien indikaattorien pisteytyksen laskentatavasta. Voimassa olevassa rahoitusasetuksessa säädetään jo toiminnan tulosta kuvaavien indikaattorien laskentatavasta, mutta ei kuitenkaan toimintaa kuvaavien indikaattorien laskentatavasta.
Indikaattoreiden pisteytyksessä alueen pisteisiin vaikuttaa paitsi muutokset oman alueen indikaattoreissa, myös se miten tilanne muuttuu suhteessa muihin alueisiin. Alueet siten kilpailevat keskenään, ja lopputulos on niin kutsutusti nollasummapeliä, koska kriteerin perusteella jaettava rahoitus koko maan tasolla ei kasva, vaikka kaikki alueet suoriutuisivat paremmin. Tämä perusperiaate sisältyy voimassa olevaan rahoitusasetukseen. Hyte-kertoimen laskentamalli kannustaa siten kaikkia alueita toteuttamaan hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen tähtääviä toimia.
Voimassa olevassa asetuksessa säädetyt niin kutsutut prosessi-indikaattorit kuvaavat alueilla toiminnan tasoa ja tilaa sekä tulosindikaattorit alueilla saavutettuja muutoksia hyvinvoinnissa ja terveydessä väestötasolla. Alueet asetettaisiin indikaattorikohtaiseen paremmuusjärjestykseen toimintaa kuvaavan indikaattorin arvon sekä tulosindikaattorin suhteellisten muutosten mukaan. Mitä paremmin alue suoriutuu ja parantaa tilannetta, sitä enemmän alue saisi rahoitusta.
Asetuksessa säädettäisiin toimintaa kuvaavien eli niin kutsuttujen prosessi-indikaattoreiden laskentatavasta. Prosessi-indikaattoreista laskettaisiin viimeisimmän vuoden tiedon mukainen taso. Tulokset skaalattaisiin niin, että alueiden vaihteluväliksi tulee 0–100. MPR-rokotekattavuudelle asetettaisiin THL:n asiantuntija-arvioiden perusteella tavoitetaso, jonka ylittämällä alue saa 100 pistettä.
Tulosindikaattoreiden osalta laskentatapaa ehdotetaan muutettavaksi asetuksessa niin, että absoluuttisen muutoksen (erotuksen) sijasta laskenta perustuisi aluekohtaiseen suhteelliseen muutokseen. Toisin sanoen kahden tarkasteluvuoden välinen erotus suhteutettaisiin lähtövuoden tasoon. Esimerkiksi vuoden 2026 rahoituksen määrittämiseksi vuonna 2025 lasketaan muutos vuosilta 2023‒2024 ja tämä muutos suhteutetaan vuoden 2023 tilanteeseen. Vuoden 2026 rahoitukseen vaikuttavat siten vuosien 2023 ja 2024 tiedot. Laskentatavalla kannustettaisiin myös jo valmiiksi hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimissaan hyvässä tilanteessa olevia alueita ja varmistettaisiin, että myös niillä on mahdollisuus saavuttaa korkeammat pisteet. Tavoitearvon saavuttavat alueet saavat indikaattorista täydet pisteet. Tavoitearvioista on lausuntopalautteen perusteella todettu läpinäkyvyyden vuoksi olevan tarpeen säätää rahoitusasetuksessa. Asetusluonnos laitetaan tältä osin vielä erikseen lausuntokierrokselle.
Hyte-kertoimen indikaattoreiden sisältöä kuvataan tarkemmin THL:n verkkosivuilla (linkit: prosessi-indikaattorit
https://thl.fi/aiheet/hyvinvoinnin-ja-terveyden-edistamisen-johtaminen/hyvinvointijohtaminen/alueellinen-hyvinvointijohtaminen/hyte-kerroin-kannustin-hyvinvointialueille/prosessi-indikaattorit
ja tulosindikaattorit
https://thl.fi/aiheet/hyvinvoinnin-ja-terveyden-edistamisen-johtaminen/hyvinvointijohtaminen/alueellinen-hyvinvointijohtaminen/hyte-kerroin-kannustin-hyvinvointialueille/tulosindikaattorit
).
16 §.Sosiaali- ja terveydenhuollon asukastiheyskerroin.
Pykälän 1 momentissa säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon asukastiheyskertoimen laskemisesta ja laskennassa käytettävistä tiedoista. Momentin viimeisen virkkeen mukaan kerrointa laskettaessa käytetään Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävästä vuodenvaihteesta sekä Tilastokeskuksen tietoja maapinta-alasta.
Tältä osin ehdotetaan korjattavaksi säännöksessä oleva virhe, joka tarkoittaa viittausta sellaisen ajankohdan tietoihin, jotka eivät ole vielä käytettävissä kerrointa laskettaessa. Kerrointa laskettaessa käytettäisiin Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden lopussa. Siten säännöksen perusteella esimerkiksi vuodelle 2026 hyvinvointialuekohtaisten tarvetekijöiden perusteella määräytyvien kustannusten määrittämisessä tulisi käyttää vuoden 2023 lopun tietoja.
22 §.Pelastustoimen asukastiheyskerroin.
Pykälän 1 momentissa säädetään pelastustoimen asukastiheyskertoimen laskemisesta ja laskennassa käytettävistä tiedoista. Momentin viimeisen virkkeen mukaan kerrointa laskettaessa käytetään Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltävästä vuodenvaihteesta sekä Tilastokeskuksen tietoja kokonaispinta-alasta.
Momentissa ehdotetaan korjattavaksi säännöksessä havaittu tekninen virhe, joka tarkoittaa viittausta sellaisen ajankohdan tietoihin, jotka eivät ole vielä käytettävissä kerrointa laskettaessa. Kerrointa laskettaessa käytettäisiin Tilastokeskuksen väestörakennetilaston tietoja asukasmääristä varainhoitovuotta edeltänyttä vuotta edeltäneen vuoden lopussa.
Lisäksi momenttia sovellettaessa on käynyt ilmi, että Tilastokeskus ei tuota hyvinvointialuekohtaista tietoa kokonaispinta-alasta, vaan kertoimen laskemiseksi tarvittavat tiedot saadaan käytännössä Maanmittauslaitoksen kuntakohtaisista kokonaispinta-alaa koskevista tiedoista. Momenttia ehdotetaan korjattavaksi myös tältä osin.
23 §.Pelastustoimen riskikerroin.
Pykälässä käytetty riskiruudun käsite esitetään muutettavaksi muotoon ”ruutu” erottamaan käsite pelastustoimen toimintavalmiuden suunnittelussa käytettävästä jo vakiintuneesta riskiruudun käsitteestä. Molemmissa tapauksissa ruuduille lasketaan riskiluokka, mutta niiden laskennassa käytetään eri tietoja. Muutoksella ei olisi sisällöllistä vaikutusta.
Pykälän 1 momentissa säädetään pelastustoimen riskikertoimen laskentatavasta. Momentissa todetaan, että pelastustoimen riskikertoimen laskennassa otetaan huomioon ne ruudut, joiden Tilastokeskuksen laskema tai joilla tapahtuneiden onnettomuuksien perusteella määräytyvä riskiluokka on I ja II. Säännöksestä poistettaisiin ensinnäkin viittaus tapahtuneisiin onnettomuuksiin eli riskikertoimen laskennassa ei huomioitaisi onnettomuushistoriaa. Lisäksi säännökseen lisättäisiin maininta, että riskiluokkaan I ja II kuuluvat ruudut huomioitaisiin painokertoimella 1. Tällä hetkellä painokertoimesta säädetään vain asetuksen tasolla.
Voimassa olevan säännöksen mukaan riskikertoimen laskennassa otetaan lisäksi huomioon ne riskiruudut, joiden painokerroin ruudulla sijaitsevan riskikohteen tai sillä harjoitetun toiminnan perusteella on 1. Säännöksessä tarkoitetut riskiluokkaan III ja IV kuuluvilla ruuduilla sijaitsevat riskikohteet ja harjoitettu toiminta on määritelty tarkemmin rahoitusasetuksen 4 §:n 3 momentissa. Säännöstä esitetään muutettavaksi siten, että jatkossa riskikertoimen laskennassa otettaisiin huomioon ne riskiluokkaan III ja IV kuuluvat ruudut, joilla yhdellä tai useammalla ruudulla kokonaisuutena sijaitsee asetuksessa tarkoitettu riskikohde tai joilla harjoitetaan asetuksessa tarkoitettua toimintaa. Säännösmuutoksen myötä usean ruudun alueelle sijoittuva riskikohde tai usean ruudun alueella harjoitettu toiminta otettaisiin huomioon kokonaisuutena siten, että se nostaisi hyvinvointialueen alueella vain yhden ruudun painokerrointa.
Lisäksi säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että asetuksessa tarkemmin määritellyille riskikohteille tai harjoitetulle toiminnalle voitaisiin antaa erilaisia painokertoimia riippuen niistä riskeistä, jonka perusteella kohteelle tai toiminnalle on määritelty palveluntarve. Painokerroin voisi olla vähintään yksi ja enintään viisi. Painokertoimista säädettäisiin tarkemmin asetuksella.
Riskikohde tai riskiä lisäävä toiminta aiheuttaa tarpeen pelastustoimen palveluille. Riskiluokkaan III tai IV kuuluvassa ruudussa sijaitseva riskikohde tai harjoitettu toiminta lisää rahoitusta edellyttävää pelastustoimen palvelujen tarvetta enemmän kuin vastaava kohde tai toiminta riskiluokkaan I tai II kuuluvassa ruudussa. Palveluntarpeesta aiheutuvat kustannukset voitaisiin huomioida pelastustoimen laskennallisessa rahoituksessa painokerrointa nostamalla niiden kohteiden tai toiminnan osalta, joista aiheutuu suurempia riskejä. Yksittäisen kohteen tai toiminnan riskien aiheuttamaa palveluntarvetta korreloiva kustannuslisä olisi arvion mukaan nykyisellä rahoitusmallilla korkeitaan painokertoimen 5 suuruinen.
Lisäksi ilmaisu ”edeltävää vuotta edeltävän” muutettaisiin muotoon ”edeltänyttä vuotta edeltäneen”. Muutos on kielenhuollollinen eikä tarkoitus ole muuttaa ilmaisun merkitystä.
Pykälän 2 momenttia ei ehdoteta muutettavaksi. Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi tekninen korjaus, joka koskee 1 momentissa käytetyn ruutu-käsitteen huomioon ottamista.
35 §.Siirtymätasaus.
Pykälässä säädetyn siirtymätasauksen tarkoituksena on alueen kunnilta siirtyneen vuoden 2022 tason rahoituksen ja hyvinvointialueen laskennallisen rahoituksen erotuksen tasaaminen. Pykälän 8 momenttia ehdotetaan muutettavaksi. Lisäksi ehdotetun uuden väliaikaisesti voimassa olevan 39 §:n mukaan siirtymätasausten porrastusta muutettaisiin julkisen talouden suunnitelmassa keväällä 2024 linjattujen vuosien 2026 ja 2027 kertaluontoisten säästöjen toteuttamiseksi.
Pykälän 1 momentin mukaan hyvinvointialueen rahoituksessa otetaan huomioon siirtymätasauksena laskennallisten kustannusten mukaisen rahoituksen ja hyvinvointialueen kuntien toteutuneiden kustannusten erotus siten kuin 2–6 momentissa säädetään.
Pykälän 2 momentissa säädetään siirtymätasausvähennysten porrastuksesta. Momentin mukaan, jos hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset ovat kuntien toteutuneita kustannuksia suuremmat, siirtymätasauksena hyvinvointialueen rahoituksesta vähennetään laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaan vuonna 2023 ja erotus vähennettynä asukasta kohden porrastetusti seuraaville vuosille. Pykälän 3 momentissa säädetään pysyvistä siirtymätasausvähennyksistä. Vuodesta 2029 lukien siirtymätasausvähennyksellä tasattaisiin asukasta kohden 200 euroa ylittävä kuntien vuoden 2022 kustannusten ja alueen laskennallisen rahoituksen erotus.
Pykälän 4 momentissa säädetään siirtymätasauslisien porrastuksesta. Momentin mukaan, jos hyvinvointialueen laskennalliset kustannukset ovat kuntien toteutuneita kustannuksia pienemmät, siirtymätasauksena hyvinvointialueen rahoitukseen lisätään laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus kokonaan vuonna 2023 ja erotus vähennettynä asukasta kohden porrastetusti seuraaville vuosille. Pykälän 5 momentissa säädetään pysyvistä siirtymätasauslisistä vuodesta 2028 lukien. Pykälän 6 momentissa säädetään siitä, miten siirtymätasausten perusteena oleva laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotus lasketaan vuoden 2022 tasolla.
Toisin kuin lausunnoilla olleessa esitysluonnoksessa, pykälän 7 momenttia ei ehdoteta muutettavaksi. Siirtymätasaukset tarkistettaisiin vuoden 2026 rahoituksesta alkaen siten, että niissä otettaisiin huomioon hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimen mukaan kohdennettava laskennallinen rahoitus.
Lisäksi momentissa säädetään siirtymätasauksen tarkistamisesta vuoden 2024 rahoituksesta alkaen siten, että siirtymätasaukseen lisätään yliopistosairaalalisän kanssa lasketun laskennallisen rahoituksen ja ilman yliopistosairaalalisää lasketun laskennallisen rahoituksen erotus.
Pykälän 8 momentissa säädetään siitä, miten siirtymätasaukset rahoitetaan hyvinvointialueiden ja valtion kesken. Momentin sääntelyä ehdotetaan osin muutettavaksi. Muutos liittyy myös väliaikaisesti voimassa olevaksi ehdotetussa 39 §:ssä säädettyjen siirtymätasauksia koskevien säästötoimenpiteiden toteuttamiseen, mutta on tarkoitettu toistaiseksi voimassa olevaksi.
Voimassa olevan momentin mukaan, jos hyvinvointialueiden rahoitukseen siirtymätasauksena yhteensä tehtävät vähennykset ovat suuremmat kuin siirtymätasauksena yhteensä tehtävät lisäykset, lisätään hyvinvointialueiden rahoitukseen tätä erotusta vastaava määrä. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että näissä tilanteissa erotusta vastaava määrää ei lisättäisi hyvinvointialueiden rahoitukseen, vaan se jäisi valtion hyväksi säästönä hyvinvointialueiden rahoitukseen varattavasta määrärahasta. Voimassa olevan momentin mukaan vastaavaa periaatetta on aiemmin sovellettu vuonna 2024 voimaan tulleen yliopistosairaalalisän vuoksi rahoitukseen lisättyyn osuuteen, joka kasvatti siirtymätasausvähennysten ja -lisäysten erotusta. Tällöin hyvinvointialueiden rahoitukseen ei lisätty sitä osuutta, joka johtui rahoituslain 34 §:n 3 momentissa tarkoitetusta yliopistosairaalalisän rahoittamiseksi vuonna 2024 lisätystä rahoituksesta.
Edelleen momentissa olisi tarpeen säätää voimassa olevan 8 momentin viimeistän virkettä vastaavasti siitä, miten siirtymätasauksen valtion rahoittama osuus otetaan huomioon 10 §:ssä tarkoitetussa jälkikäteistarkistuksessa. Valtion rahoittama osuus lisätään hyvinvointialueille maksettuun laskennalliseen rahoitukseen siten, että osuus ei korota laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotuksen perusteella maksettavan jälkikäteistarkistuksen määrää.
39 §.Siirtymätasauslisän määräaikainen leikkaus vuosina 2026 ja 2027.
Ehdotettu pykälä olisi uusi ja voimassa väliaikaisesti vuosina 2026 ja 2027. Pykälässä säädettäisiin 35 §:n 4 momentin toistaiseksi voimassa olevasta sääntelystä poiketen siirtymätasauslisän porrastuksesta vuonna 2026 ja 2027 eräillä siirtymätasauslisää saavilla alueilla. Sääntelyllä toteutettaisiin hallituksen keväällä julkisen talouden suunnitelmassa linjaamat siirtymätasasuksia koskevat kertaluonteiset säästötoimenpiteet. Leikkaus kohdennettaisiin sellaisten hyvinvointialueiden rahoitukseen, joilla lakisääteisten palvelujen järjestämisen edellyttämän rahoituksen ei arvioida vaarantuvan, vaikka siirtymätasauslisää ehdotetusti vähennettäisiin 4 momentin mukaista porrastusta enemmän. Ehdotettu kohdentamistapa perustuu rahoitusmallin toimivuudesta ja erityisesti rahoituksen kohdentumisesta hyvinvointialueiden välillä vuosilta 2023–2025 saataviin tietoihin.
Säännöksen mukaan rahoitukseen lisättävää laskennallisten ja toteutuneiden kustannusten erotusta vähennettäisiin asukasta kohden enintään 54 euroa vuonna 2026 ja enintään 70 euroa vuonna 2027 niiltä hyvinvointialueilta, joilla vähennys ei vaaranna palveluiden järjestämiseksi riittävää rahoitusta ottaen huomioon 10 §:ssä tarkoitetun jälkikäteistarkistuksen perusteella alueelle vuosina 2025 ja 2026 kohdentuvan laskennallisen rahoituksen määrä sekä alueen vuosien 2023 ja 2024 tilinpäätösten mukainen ali- tai ylijäämän määrä.
Ehdotetussa pykälässä säädettävät muutokset eräiden hyvinvointialueiden siirtymätasauslisiin vuonna 2026 ja 2027 olisivat kertaluontoisia. Siten voimassa olevaa lakia vastaavasti näilläkin alueilla vuodesta 2028 lukien tasattaisiin asukasta kohden 50 euroa ylittävä kuntien vuoden 2022 kustannusten ja alueen laskennallisen rahoituksen erotus toistaiseksi pysyvällä siirtymätasauksella.
Siirtymätasauslisää saavien alueiden (Helsinki, Keski-Uusimaa, Satakunta, Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Etelä-Savo, Keski-Suomi ja Pohjanmaa) taloustilanteet vaihtelevat suuresti ja näin ollen myös siirtymätasauslisän merkitys lakisääteisten palvelujen järjestämiseksi riittävän rahoituksen turvaamisen kannalta vaihtelee alueittain. Useimmilla siirtymätasauslisää saavilla alueilla on vuosilta 2023 ja 2024 tilinpäätöksessä alijäämää, jonka kattamiseksi taloutta ja toimintaa on sopeutettava vuoden 2026 aikana. Siirtymätasauslisän merkittävä leikkaaminen näiltä alueilta ei ole tästä syystä perusteltua, kun taas toisilla alueilla rahoitusmalli muutoinkin jo turvaa paremmin riittävää rahoitusta. Siirtymätasauslisää on tällöin perusteltua vähentää muita alueita enemmän niiltä alueilta, joilla kokonaisrahoitus suhteessa kustannuksiin näyttäytyy rahoitusmallin toimivuudesta saadun tiedon perusteella turvatulta eikä suurempi vähennys siirtymätasauslisään siten vaarantaisi palveluiden järjestämiseksi riittävää rahoitusta.
Ehdotettu siirtymätasauslisän muista alueista poikkeava porrastus vuonna 2026 ja 2027 koskisi siten niitä hyvinvointialueita, joissa erityisesti rahoituslain 10 §:ssä tarkoitettu jälkikäteistarkistus kohdentaa alueelle laskennallista rahoitusta alueen tilinpäätöksen osoittamiin palvelujen järjestämisen kustannuksiin nähden merkittävästi enemmän ja siten turvaa rahoituksen riittävyyttä siirtymätasauslisän ohella. Sääntelyä sovellettaisiin rahoituslain 1 §:n 2 momentissa säädetyn rahoituslain soveltamisalan mukaisesti lähtökohtaisesti sekä hyvinvointialueisiin että Helsingin kaupunkiin.
Pykälän aluekohtainen soveltaminen määräytyisi ensinnäkin hyvinvointialueiden rahoitukseen vuoden 2023 tilinpäätöstietojen perusteella vuonna 2025 tehtävän ja vuoden 2024 tilinpäätöstietojen perusteella vuonna 2026 tehtävän jälkikäteistarkistuksen alueelle kohdentaman rahoituksen perusteella. Tätä alueelle jälkikäteistarkistuksena kohdentuvan rahoituksen määrää verrattaisiin alueen sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen toteutuneisiin kustannuksiin, jotka määräytyisivät vuosien 2023 ja 2024 tilinpäätöstietojen mukaisesti.
Nykytilan arviossa taulukossa 5 (s. 26) kuvataan vuoden 2025 ja 2026 jälkikäteistarkistusten kohdentuminen suhteessa alueiden vuosien 2023 ja 2024 tilinpäätösten yli- tai alijäämän määrään. Hyvinvointialueiden vuoden 2025 rahoituksessa otetaan huomioon vuoden 2023 alueiden yhteenlaskettuun alijäämään perustuva jälkikäteistarkistus, joka jakautuu hyvinvointialueille rahoituslain määräytymistekijöiden mukaisesti. Vuonna 2023 Helsingin kaupunki oli ainoa hyvinvointialue, jonka tilinpäätöksen osoittamat kustannukset eivät ylittäneet myönnettyä valtion rahoitusta. Helsingin kaupungille kohdentui vuoden 2025 jälkikäteistarkistuksesta noin 150 miljoonaa euroa, vaikka se teki ainoana alueena ylijäämää (noin 30 miljoonaa euroa) vuonna 2023. Helsingin kaupungin raportoiman tilinpäätösarvion mukaan ylijäämä olisi noin 30 miljoonaa euroa myös vuonna 2024. Tästä huolimatta Helsingille kohdentuisi vuoden 2024 kaikkien alueiden tilinpäätösennustetietojen perusteella vuonna 2026 tehtävästä jälkikäteistarkistuksesta huomattava rahoituksen lisäys. Lopullinen laskelma vuoden 2026 jälkikäteistarkistuksesta tehdään vuoden 2024 tilinpäätöstietojen perusteella.
Edellä mainitusta taulukosta nähdään myös, että muilla siirtymätasauslisää saavilla alueilla (Keski-Uusimaa, Satakunta, Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Etelä-Savo, Keski-Suomi ja Pohjanmaa) tilanne poikkeaisi olennaisesti Helsingistä. Kun verrataan näille alueilla jälkikäteistarkistuksena kohdentuvan laskennallisen rahoituksen määrää alueiden tilinpäätösten osoittamiin toteutuneisiin kustannuksiin, voidaan havaita, että näillä alueilla laskennallinen rahoitus alittaisi tai ei ainakaan merkittävästi ylittäisi alueen toteutuneita kustannuksia. Näillä alueilla ei siten tulkittaisi olevan palveluiden riittävän rahoituksen turvaaminen huomioon ottaen mahdollista tehdä ehdotettua vähennystä siirtymätasaukseen. Näillä alueilla myös vuosien 2023 ja 2024 tilinpäätöksissä ollut alijäämä tulee hyvinvointialuelain mukaisesti kattaa vuoden 2026 loppuun, mikä edellyttää alueilla talouden ja toiminnan sopeuttamistoimia.
Pykälässä säädetyt edellytykset täyttyisivät siten ainoastaan Helsingin kaupungin osalta. Vuosilta 2025 ja 2026 Helsingin kaupungin jälkikäteistarkistuksena saama rahoituksen määrä ylittäisi tilinpäätöksen vuosina 2023 ja 2024 osoittaman palvelujen toteutuneiden kustannusten määrän niin merkittävästi, että laskennallinen rahoitus riittäisi turvaamaan lakisääteisten palvelujen järjestämisen edellyttämän rahoituksen siirtymätasauslisän ehdotetusta kertaluontoisesta vähennyksestä huolimatta. Voimassa olevan lain mukainen Helsingin kaupungin saama siirtymätasauslisä on vuonna 2026 noin 117 miljoonaa euroa ja vuonna 2027 noin 111 miljoonaa euroa. Ehdotettu siirtymätasauslisän porrastuksen muuttaminen merkitsisi Helsingin kaupungin siirtymätasauslisän vähentymistä 15 miljoonaa euroa vuonna 2026 ja 20 miljoonaa euroa vuonna 2027 eli yhteensä noin 35 miljoonaa euroa. Vaikka Helsingin kaupungin siirtymätasauslisää porrastettaisiin edellä mainituilla perusteilla vuosina 2026 ja 2027 muita alueita enemmän, jäisi Helsingin kaupungille kuitenkin huomattavan suuri siirtymätasauslisä. Kokonaisuutena arvioituna ehdotettujen muutosten vaikutus Helsingin kaupungin talouteen on verrattain vähäinen ja muutoksista huolimatta Helsingin kaupungilla säilyisi edellytykset lakisääteisten palvelujen järjestämiseen. Muita alueita koskeva velvoite alijäämien kattamiseen vuoteen 2026 mennessä ei koske Helsingin kaupungin taloutta ja palveluita, koska Helsingin kaupungilla ei ole vuosilta 2023 ja 2024 tilinpäätöksessä kertynyttä alijäämää.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Hallituksen esitystä on arvioitava suhteessa perustuslain 121 §:ssä säädettyyn alueelliseen itsehallintoon liittyvän, valtion ja hyvinvointialueiden välisessä suhteessa sovellettavan rahoitusperiaatteen toteutumiseen. Rahoitusperiaate sisältyy myös Suomea sitovana Euroopan neuvoston hyväksymään Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan (SopS 65 ja 66/1991), jonka 9.2 artiklan mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettua perustuslaissa ja muissa laeissa. Lisäksi esitystä arvioitaessa huomiota tulee kiinnittää hyvinvointialueiden vastuulla olevien tehtävien mukaisesti erityisesti perustuslain 19 §:n 3 momentissa tarkoitettujen riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen ja perustuslain 7, 15 ja 20 §:ssä tarkoitettujen perusoikeuksiin liittyvien pelastustoimen palvelujen järjestämisen edellytyksiin ja yhdenvertaisuuteen (6 §) sekä perustuslain 22 §:ssä säädettyyn valtion viimesijaisen velvoitteeseen turvata perusoikeuksien toteuttamisedellytykset.
12.1
Hyvinvointialueiden rahoitusta koskeva perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö
Perustuslakivaliokunta on aiemmassa rahoituslakia koskevassa lausuntokäytännössään linjannut itsehallintoon sisältyvän rahoitusperiaatteen soveltamista hyvinvointialueisiin sekä korostanut hyvinvointialueiden rahoitusmallista johtuen valtion viimekätistä velvollisuutta turvata perusoikeuksien toteutuminen.
Perustuslakivaliokunta on sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistusta ja hyvinvointialueiden perustamista koskevaa hallituksen esitystä (HE 241/2020 vp) arvioidessaan viitannut aiempiin, edellisen vaalikauden uudistusta koskevan esityksen yhteydessä esittämiinsä arvioihin rahoitusperiaatteen soveltamisesta esitettyihin maakuntiin (PeVL 17/2021 vp, s. 23). Valiokunnan mukaan perustuslain 22 §:n mukaiseen perusoikeuksien toteuttamisvelvoitteeseen kuuluu valtion vastuu huolehtia siitä, että perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitetuilla alueilla on käytännön edellytykset suoriutua tehtävistään (PeVL 26/2017 vp, s. 22, ks. myös PeVL 10/2015 vp ja PeVL 37/2009 vp). Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut, että budjettirajoitteella ei voida rajoittaa lakisääteisten palvelujen saatavuutta (PeVL 26/2017 vp, s. 22, ks. myös PeVL 20/2004 vp, PeVL 63/2014 vp, PeVL 19/2016 vp). Sosiaali- ja terveyspalveluissa rahoitusperiaatteen merkitystä korostaa perustuslain 19 §:n 3 momentin ja 22 §:n mukainen turvaamisvelvollisuus.
Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 121 §:n 4 momentissa tarkoitettujen alueiden rahoitusta tulee soveltuvin osin arvioida perustuslakivaliokunnan rahoitusperiaatetta koskevan käytännön valossa (PeVL 15/2018 vp). Rahoitusperiaatteen merkitys kuntia suurempia hallintoalueita koskevan sääntelyn valtiosääntöisessä arvioinnissa poikkeaa kuitenkin perustuslakivaliokunnan (PeVL 17/2021 vp, s. 23) mukaan muun muassa puuttuvan verotusoikeuden vuoksi arvioinnista kuntien osalta (PeVL 15/2018 vp, s. 21). Ratkaisevassa asemassa hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa on siten nimenomaan valtion rahoituksen riittävyys ja sen oikea kohdentaminen (PeVL 15/2018 vp, s. 21). Perustus-lakivaliokunta on pitänyt olennaisena, että sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoituksen on riittävästi vastattava palvelutarvetta (PeVL 17/2021 vp, kappale 96, PeVL 15/2018 vp, s. 23).
Hyvinvointialueiden rahoituksesta annetun lain muuttamista koskevasta esityksestä (HE 70/2024 vp) syksyllä 2024 antamassaan lausunnossa (PeVL 38/2024 vp, kappale 3) perustuslakivaliokunta viittasi edellä mainitun lausuntokäytännön ohella kootusti perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainitulle oikeudelle riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin vakiintuneeseen oikeudelliseen sisältöön ja arviointiperusteisiin (PeVL 17/2021 vp, kappale 71). Palvelujen riittävyyden arvioimisessa lähtökohtana on niiden mukaan sellainen palvelujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysivaltaisena jäsenenä (ks. HE 309/1993 vp, s. 71/II). Viittaus jokaiseen terveyspalveluihin oikeutettuna edellyttää viime kädessä yksilökohtaista arviointia palvelujen riittävyydestä (ks. PeVL 30/2013 vp, s. 3/I). Oikeus riittäviin terveyspalveluihin turvaa vakavimmissa tilanteissa perustuslain 7 §:ssä perusoikeutena turvattua oikeutta elämään (ks. PeVL 65/2014 vp, s. 4/II).
Lisäksi perustuslakivaliokunta (PeVL 38/2024 vp, kappale 4) korosti, että vaikka perustuslain 19 §:n 3 momentin säännöksen ensimmäinen virke ei turvaa mitään nimenomaista tapaa tarjota palveluja, tältä osin perustuslain mukainen edellytys on, että palveluja on riittävästi (ks. PeVL 26/2017 vp, s. 32 ja 36–41, PeVL 12/2015 vp, s. 3 ja PeVL 11/1995 vp, s. 2). Valiokunta on painottanut nimenomaisesti, että säännöksellä velvoitetaan julkinen valta turvaamaan palvelujen saatavuus (ks. PeVL 26/2017 vp, erit. s. 44–45 ja PeVL 54/2014 vp, s. 2/I). Säännös merkitsee siten vaatimusta palvelujen riittävästä tarjonnasta maan eri osissa asuville (PeVL 17/2021 vp, kappale 72, PeVL 26/2017 vp, s. 33).
Perustuslakivaliokunta arvioi edellä mainitussa rahoituslain muuttamista koskeneessa lausunnossaan (PeVL 38/2024 vp, kappale 5) myös esityksessä ehdotetun rahoituksen jälkikäteistarkistuksen omavastuuta koskevan muutoksen tavoitteita. Jälkikäteistarkistuksen omavastuuosuudelle tavoiteltiin kannustinvaikutusta alueille sopeuttaa toimintaansa, mikä vähentäisi valtion rahoituksen tarvetta ja siten vahvistaa julkista taloutta. Kustannusten hillintää voitiin perustuslakivaliokunnan mielestä pitää perusteltuna tavoitteena. Lausunnossa (kappale 6) perustuslakivaliokunta totesi kiinnittäneensä (PeVL 14/2024 vp, kappale 9, PeVL 13/2024 vp, kappale 4 ja PeVL 16/2023 vp, kappale 6) huomiota siihen, että perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan silloisen hallitusmuodon taloudellisia ja sosiaalisia perusoikeuksia koskevia säännösehdotuksia muotoiltaessa kiinnitettiin erityistä huomiota tosiasiallisiin mahdollisuuksiin näiden oikeuksien toteuttamiseen ja varmistumiseen siitä, että ehdotukset soveltuisivat myös taloudellisten olosuhteiden muuttuessa (HE 309/1993 vp, s. 19/I). Perustuslakivaliokunta on esittänyt vastaavan arvion myös myöhemmin arvioidessaan perustuslain 19 §:n 3 momentissa turvattuja sosiaali- ja terveyspalveluita (PeVL 43/2024 vp, kappale 7, PeVL 48/2024 vp, kappale 7).
12.2
Hyvinvointialueiden laskennallisen rahoituksen määräytymisperusteita koskevat ehdotukset
Nyt kyseessä olevassa esityksessä ehdotetaan ensinnäkin muutettavaksi hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen perusteella hyvinvointialueille koko maan tasolla kohdennettavan rahoituksen osuutta sekä tarkistettavaksi aluekohtaisen hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoituksen laskentaperusteita. Tarkoituksena on hallitusohjelman mukaisesti kannustaa alueita hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimiin. Ehdotusten voidaan arvioida osaltaan tukevan myös perustuslain 19 §:n 3 momentissa mainittua julkisen vallan velvollisuutta turvata riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen toteutuminen ja laajemmin edistää väestön terveyttä.
Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoitusosuutta ehdotetaan nostettavaksi voimassa olevan rahoituslain mukaisesta noin yhdestä prosentista 1,5 prosenttiin hyvinvointialueiden koko maan sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksesta. Ehdotettu korotus olisi tässä vaiheessa varsin maltillinen, sillä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoitus jaetaan aluekohtaisten kertoimien perusteella ensimmäisen kerran vuonna 2026 eikä mallin toimivuudesta ole siten vielä tässä vaiheessa saatu käytännössä kokemusta. Vuosina 2023‒2025 hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoitusosuus on jaettu asukasperusteella.
Esityksessä ehdotettu hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimiin kohdennettavan rahoitusosuuden nostaminen rahoitettaisiin rahoitusmallin sisältä vähentämällä vastaavasti yhtä paljon asukas- ja tarveperusteella kohdennettavan rahoituksen osuuksia. Tämä on perusteltua ennen muuta aluekohtaisten vaikutusten ja lakisääteisten palvelujen järjestämisen edellyttämän rahoituksen turvaamisen näkökulmasta. Vaihtoehtona arvioitu (esityksen luku 5.1 Muut toteuttamisvaihtoehdot, Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen rahoitusosuus) rahoituksen vähentäminen kokonaan tarveperusteisesta rahoituksen määräytymistekijästä vähentäisi rahoitusta ehdotettua mallia enemmän suuremman palvelutarpeen alueilta. Perustuslakivaliokunta on pitänyt olennaisena, että sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoituksen on riittävästi vastattava palvelutarvetta (PeVL 17/2021 vp, kappale 96, PeVL 15/2018 vp, s. 23). Hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen toimilla voidaan tarjota sellaista tukea ja apua, joka osaltaan ennalta ehkäisee ja vähentää asukkaiden tulevaa palvelutarvetta, mutta palvelujen järjestämisen kustannukset eivät vähene samanaikaisesti, vaan vasta pidemmän ajan kuluessa. Koska ehdotettu muutos määräytymistekijöiden osuuksiin olisi kuitenkin suhteellisen pieni, olisivat sen vaikutukset aluekohtaisesti varsin maltillisia. Esityksen vaikutusten arviointia koskevassa luvussa (4.2.1.2 Vaikutukset hyvinvointialuekohtaiseen laskennalliseen rahoitukseen) esitettyjen laskelmien perusteella voidaan todeta, että ehdotuksen vaikutukset eivät suuruudeltaan vaaranna alueiden palvelujen järjestämisen edellytyksiä.
Voimassa olevan rahoituslain (15 §:n 4 mom.) mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimen määrittelyssä käytettävistä indikaattoreista, niiden painokertoimista sekä laskennassa käytettävistä tilastotiedoista. Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi asetuksenantovaltuutta siltä osin, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä myös hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kertoimen määrittelyssä käytettävien indikaattorien laskennasta. Kyse on asetuksenantovaltuuden täsmentämisestä. Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. Perustuslain 80 §:n johdosta asetuksenantovaltuuksiin on perustuslakivaliokunnan käytännössä kohdistettu vaatimuksia sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta (ks. esim. PeVL 38/2013 vp, s. 3/II—4/I). Valiokunta on painottanut tämän merkitsevän sitä, että kun asetuksia voidaan antaa vain laissa säädetyn valtuuden nojalla eikä asetuksenantovaltaa voida antaa asioissa, joista perustuslain mukaan on säädettävä lailla, on lakiin otettava asetuksenantovaltuus laadittava niin, että valtuuden sisältö selvästi ilmenee laista ja että se rajataan riittävän tarkasti (PeVL 26/2017 vp, s. 26).
Lisäksi esityksessä ehdotetaan eräitä muita muutoksia aluekohtaisen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen rahoituksen määräytymistekijöihin. Näillä muutoksilla pyritään siihen, että rahoitus vastaisi paremmin alueen todellista kustannuksia synnyttävää palvelutarvetta ja olosuhteita. Tavoitteena on siten edistää edellä kuvatun perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä (PeVL 17/2021 vp, kappale 96, PeVL 15/2018 vp, s. 23) korostettua periaatetta, jonka mukaan rahoituksen kohdentumisen tulee riittävästi vastata palvelutarvetta.
Sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisen rahoituksen määräytymisessä käytettäviin terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon painotuksiin ehdotetaan tehtäväksi lakisääteinen päivitys uusimpien kustannusten jakautumisesta saatavissa olevien tietojen perusteella. Hyvinvointialueiden vuoden 2023 tilinpäätöstietojen mukaan terveyden-, vanhusten- ja sosiaalihuollon kustannusten osuudet ovat muuttuneet varsin paljon vuodesta 2020, jonka vuoden tietoihin voimassa olevassa rahoituslaissa säädetyt osuudet perustuvat. Painotusten päivittämisen tarkoituksena on, että palvelutarpeen määräytymistekijän perusteella kohdennettava rahoitus vastaisi mahdollisimman tarkasti todellista kustannusjakaumaa hyvinvointialueilla.
Rahoituksen ennakoitavuutta alueilla pyrittäisiin parantamaan ottamalla aluekohtaisten sosiaali- ja terveydenhuollon tarvekertoimien perusteena olevat tiedot huomioon kahdelta vuodelta nykyisen yhden vuoden tietojen sijasta. Ehdotuksella pyritään tasaamaan toiminnan järjestämisen kannalta haitallista rahoituksen suurta vuosikohtaista vaihtelua ja näin tukemaan palvelujen järjestämisen edellytyksiä alueilla. Ehdotuksen taustalla ovat uudistuksen alkuvuosina havaitut, tarvekertoimien tietopohjan luotettavuuteen liittyvät tekijät kuten alueiden epäyhtenäiset kirjaamiskäytännöt sekä tietojärjestelmiin ja tietojen toimittamiseen liittyvät ongelmat. Aluekohtainen tarveperusteinen rahoitus on vaihdellut enemmän kuin mitä voidaan arvioida aiheutuvan alueen väestön palvelutarpeessa todellisuudessa toteutuneista muutoksista.
Pelastustoimen rahoituksen määräytymisessä riskikertoimen tietopohjaa laajennettaisiin siten, että kerroin vastaisi paremmin palveluista ja uhkista syntyviä kustannuksia.
Muut esityksessä ehdotetut hyvinvointialuekohtaisen sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen rahoituksen määräytymistekijöiden muutokset ovat luonteeltaan teknisluonteisia korjauksia.
12.3
Siirtymätasauksia koskeva valtiontaloudellinen säästötoimenpide
Lisäksi esitykseen sisältyy ehdotus väliaikaisesti voimassa olevaksi sääntelyksi (39 §), jolla toteutettaisiin siirtymätasauksia koskeva valtiontalouden säästötoimenpide. Hallitus on linjannut julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2025–2028 säästötoimenpiteenä hyvinvointialueiden siirtymätasauksista vähennettäväksi 15 miljoonaa euroa vuonna 2026 ja 20 miljoonaa euroa vuonna 2027. Hallituksen tavoite julkisen talouden tasapainottamiseksi edellyttää suoria säästötoimia. Julkisen talouden kestävyydellä hallitus tavoittelee sitä, että julkinen valta voi jatkossa vastata paremmin velvoitteistaan mukaan lukien perusoikeuksien toteutumisesta. Velkaantumiskehityksen taittamiseksi välttämättömät hallituskaudella toteutettavat säästötoimet ovat mittavat ja kohdistuvat laajasti yhteiskunnan eri sektoreille. Koska hyvinvointialueiden rahoitus muodostaa niin merkittävän osan valtion kokonaismenoista, sitä ei hallituksen käsityksen mukaan ole tarvittavien säästötoimien mittakaava huomioiden mahdollista jättää säästötoimien ulkopuolelle. Rahoitusperiaate huomioon ottaen säästötoimenpiteistä on pyritty säätämään ensisijaisesti hyvinvointialueiden tehtäviä ja velvoitteita vähentämällä ja tätä vastaavasti rahoituslain 9 §:n nojalla rahoitusta vähentämällä.
Nyt kyseessä olevassa esityksessä ehdotettu, rahoituksen kertaluonteista leikkaamista merkitsevä säästötoimenpide pyritään rahoitusperiaatteen ja perusoikeuksien toteuttamiseksi kohdentamaan sellaiseen osuuteen hyvinvointialueiden rahoituksesta, joka mahdollisimman vähän vaikuttaisi alueilla palvelujen järjestämisen edellytyksiin eikä siten myöskään vaarantaisi perusoikeuksien toteutumista alueilla. Perustuslakivaliokunnan mukaan ratkaisevassa asemassa hyvinvointialueille osoitettujen tehtävien asianmukaisen hoitamisen turvaamisessa on nimenomaan valtion rahoituksen riittävyys ja sen oikea kohdentaminen (PeVL 15/2018 vp, s. 21). Perustuslakivaliokunta on myös painottanut tarvetta arvioida rahoitusperiaatteen toteutumista koko maan tason lisäksi alueittain sekä toisaalta vaatimusta palvelujen riittävästä tarjonnasta maan eri osissa asuville (PeVL 17/2021 vp, kappale 72, PeVL 26/2017 vp, s. 33).
Koko maan tasolla arvioituna esityksessä ehdotettujen valtiontaloudellisten säästöjen mittaluokka on varsin pieni suhteessa hyvinvointialueiden rahoituksen tasoon. Esimerkiksi vuodelle 2026 ehdotettu leikkaus 15 miljoonaa euroa on 0,1 prosenttia kyseisen vuoden noin 27 miljardin euron rahoituksesta. Aluekohtaiseen arviointiin vaikuttaa ennen muuta ehdotettu säästötoimenpiteen kohdentamistapa. Esityksen mukaan siirtymätasauslisää vähennettäisiin nimenomaan niiltä alueilta, joille suhteessa alueen toteutuneisiin sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen kustannuksiin kohdentuu laskennallista rahoitusta siinä määrin, että siirtymätasauksen leikkauksen ei arvioida heikentävän edellytyksiä lakisääteisten palvelujen järjestämiseen.
Siirtymätasaus on laskennallisesta rahoituksesta erillinen rahoituksen osuus, jonka tarkoituksena on tasata aluekohtaisesti siirtymää kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä pelastustoimen rahoituksesta hyvinvointialueiden laskennalliseen rahoitusmalliin. Siirtymätasaukset on laskettu rahoituslain 35 §:n mukaisesti alueen kuntien vuoden 2022 toteutuneiden kustannusten ja vuoden 2022 tason aluekohtaisen laskennallisen rahoituksen erotuksen perusteella. Vaikka siirtymätasauksiin on päivitetty vuodelle 2024 yliopistosairaalalisän perusteella kasvanut laskennallisen rahoituksen osuus, ne perustuvat voimassa olevan rahoituslain mukaisesti muutoin edelleen vuoden 2022 tasolla laskettavaan aluekohtaiseen rahoituksen erotukseen. Näin ollen laskennallisen rahoituksen aluekohtaisessa jakautumisessa tämän jälkeen tapahtuneet muutokset eivät heijastu siirtymätasauksiin.
Esityksen nykytilaa ja nykytilan arvioita koskevassa osuudessa arvioidaan rahoitusmallin toimivuudesta saatavien tietojen perusteella laskennallisen rahoituksen kehitystä eri alueilla (luku 2.2.4 Laskennallisen rahoituksen kehitys vuosina 2023‒2025) ja toisaalta alueiden tilinpäätöstietojen mukaisia kustannuksia (luku 2.4 Kustannusten kehitys hyvinvointialueilla) sekä palveluiden toteutumista eri alueilla (luku 2.5 Palveluiden toteutuminen hyvinvointialueilla). Siirtymätasauslisää saavien alueiden (Helsinki, Keski-Uusimaa, Satakunta, Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Etelä-Savo, Keski-Suomi ja Pohjanmaa taloustilanteet vaihtelevat arvion perusteella suuresti ja näin ollen myös siirtymätasauslisän merkitys lakisääteisten palvelujen järjestämiseksi riittävän rahoituksen turvaamisen kannalta vaihtelee alueittain. Useimmilla siirtymätasauslisää saavilla alueilla ainakaan lisän merkittävä leikkaaminen ei ole tästä syystä perusteltua, kun taas toisilla rahoitusmalli muutoinkin jo turvaa paremmin riittävää rahoitusta. Useilla siirtymätasauslisää saavilla alueilla on myös vuosilta 2023 ja 2024 tilinpäätöksessä alijäämää, jonka kattamiseksi taloutta ja toimintaa on sopeutettava vuoden 2026 aikana (taulukko 8, s. 31). Säästötoimenpiteiden toteuttamiseksi siirtymätasauslisää on tällöin perusteltua vähentää nimenomaan niiltä alueilta, joilla kokonaisrahoitus suhteessa kustannuksiin näyttäytyy rahoitusmallin toimivuudesta saadun tiedon perusteella turvatulta eikä vähennys siirtymätasauslisään siten vaarantaisi palveluiden järjestämiseksi riittävää rahoitusta.
Siirtymätasauksen leikkauksen soveltamista yksittäiseen alueeseen tulkittaisiin ehdotetussa sääntelyssä vertaamalla alueelle vuosien 2023 ja 2024 perusteella vuosina 2025 ja 2026 laskennalliseen rahoitukseen tehtävässä jälkikäteistarkistuksessa kohdentuvaa rahoitusta alueen vuoden 2023 ja 2024 tilinpäätöstietojen osoittamiin kustannusksiin. Arvioinnin pohjana olevat tiedot käyvät ilmi esityksen nykytilaa ja nykytilan arviointia koskevista osuuksista (erityisesti kohdat 2.2.4 taulukko 5, luvut 2.4 ja 2.5) sekä yksityiskohtaisemmin 39 §:n säännöskohtaisista perusteluista.
Koska siirtymätasauslisää vähennettäisiin edellä mainittujen edellytysten perusteella ainoastaan Helsingin kaupungin rahoituksesta, on ehdotusta tarpeen arvioida myös perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta. Perustuslaissa säädetty yhdenvertaisuus koskee yksilöitä, ei esimerkiksi kuntia (ks. PeVL 9/2015 vp, s. 2). Periaatteen ei ole aiemmin tulkittu merkitsevän velvollisuutta kohdella yhdenvertaisesti esimerkiksi kuntia, jos niiden erilaiselle kohtelulle lainsäädännössä on osoitettava perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet. Muun muassa pyrkimystä edistää jokaisen oikeutta riittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin ja estää näiden oikeuksien vaarantuminen on nähty tällaisina perusteina. (ks. myös Juha Lavapuro, Anu Mutanen, Janne Salminen, Mira Turpeinen: Yhtenäiskunnasta erilaistuviin kuntiin. Perustuslain reunaehdot kuntien tehtävien eriytymiselle. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:67)
https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161915/VNTEAS_2019_67.pdf
.
Perustuslakivaliokunta on aiemmin tulkinnut yhdenvertaisuusperiaatteen soveltamista hyvinvointialueisiin arvioidessaan hallituksen esitystä, jossa ehdotettiin säädettäväksi erilliskorvauksesta Kemin ja Savonlinnan sairaalan päivystystoimintaan (PeVL 105/2022 vp ─ HE 328/2022) sekä esitystä terveydenhuoltolain muuttamisesta terveydenhuollon päivystystä ja leikkaustoimintaa koskevilta osin (PeVL 59/2024 vp ─ HE 149/2024). Ensiksi mainitun esityksen mukaan erilliskorvauksen takia kahden alueen ei olisi tarvinnut kohdentaa rahoituslain perusteella saamaansa yleiskatteellista rahoitusta kahden yhteispäivystysyksikön ylläpidon aiheuttamiin ylimääräisiin kustannuksiin. Perustuslakivaliokunta totesi (PeVL 105/2022 vp, kohta 3), että perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin vakiintuneesti korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (ks. esim. PeVL 2/2011 vp, s. 2/II, PeVL 64/2010 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta totesi (PeVL 105/2022 vp kohta 4) ehdotetun sääntelyn tarkoituksena olevan turvata päivystystoiminnan jatkuminen aiemman laajuisena. Sääntelyn vaikutukset hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmän kokonaisuuteen eivät olleet erityisen merkittäviä eivätkä sääntelyn vaikutukset eri alueiden asukkaiden asemaan muun muassa esitykseen sisältyvän korvauskaton vuoksi olleet erityisen merkittäviä. Valiokunnan mukaan sääntely ei muodostunut ongelmalliseksi perustuslain 6 §:ssä säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta.
Nyt kyseessä olevan esityksen perusteluissa (luvut 2.4 ja 2.5) arvioidaan hyvinvointialueiden talouden kehitystä ja palveluiden toteutumista alueilla sekä arvioidaan mahdollisten säästötoimenpiteiden vaikutuksia eri alueiden edellytyksiin järjestää asukkailleen lakisääteisiä palveluita. Helsinkiä lukuun ottamatta muilla siirtymätasauslisää saavilla alueilla siirtymätasauksen merkitys rahoituksessa on vielä niin merkittävä, että varsin pienikin leikkaus siirtymätasauslisään tässä vaiheessa olisi riittävän rahoituksen turvaamisen näkökulmasta vaikeasti perusteltavissa. Tällöin ehdotetun säästötoimenpiteen kohdentamistavan arvioidaan olevan erityisesti eri alueiden asukkaiden palvelujen turvaamisen näkökulmasta perusteltu, vaikkakin leikkaus kohdentuisi yhden alueen eli Helsingin kaupungin rahoitukseen. Siirtymätasausmallin tarkoituksena on tasata aiemman alueen kuntien kustannustason ja laskennallisen rahoitusmallin välisen rahoituksen erotusta. Helsingin kaupungille rahoitusmallin kohdentama laskennallinen rahoitus on kasvanut erityisesti jälkikäteistarkistuksen myötä niin merkittävästi suhteessa kustannuksiin, että osittaista leikkausta Helsingin kaupungin edelleen varsin mittavaan siirtymätasauslisään ei kokonaisuutena arvioiden voida pitää kaupungin talouden ja asukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelujen ja pelastustoimen järjestämisen edellytysten kannalta merkittävänä. Koska Helsingin kaupungilla ei ole tilinpäätöksissä kertynyt vuosina 2023 ja 2024 lainkaan alijäämää, ei sille aiheudu ehdotetusta leikkauksesta myöskään ongelmia hyvinvointialuelaissa säädetyn alijäämän kattamisvelvollisuuden osalta.
12.4
Ehdotusten vaikutukset kokonaisuutena
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan kuntien valtionosuuteen tehtäviä muutoksia koskevia esityksiä (PeVL 16/2014 vp, s. 4/II) pitänyt perusoikeuksien toteutumisen kannalta tärkeänä, että valtionosuuksia menettävien kuntien taloudellista sopeutumista lievennetään riittävän pitkällä ja objektiivisin perustein määräytyvällä siirtymäajalla tai muilla järjestelyillä. Edellä mainittu näkökohta soveltunee myös hyvinvointialueiden rahoitukseen ehdotettaviin muutoksiin ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan kannanotot rahoitusperiaatteen soveltumisesta hyvinvointialueisiin (PeVL 15/2018 vp, s. 21).
Nyt kyseessä olevaan esitykseen sisältyvän vaikutusarvioinnin perusteella voidaan todeta, että esityksessä ehdotetut vuosikohtaiset muutokset rahoitukseen eivät vaikutuksiltaan millään alueella vaarantaisi lakisääteisten palvelujen järjestämiseksi riittävää rahoitusta. Ehdotettujen muutosten aluekohtaiset vaikutukset vuoden 2026 rahoitukseen olisivat mittaluokaltaan pieniä (-0,6 ja 0,5 prosentin välillä). Jokaisen alueen rahoitus tulisi niistä huolimatta vuonna 2026 kasvamaan (taulukko 21, s. 57). Ehdotukset vaikuttaisivat kuitenkin osaltaan hieman siihen, miten rahoitus kullakin alueella kasvaisi. Aluekohtaisten vaikutusten tasaamiseksi ei arvioida olevan tarpeen ehdottaa säädettäväksi erillistä siirtymäaikaa tai muuta tasausjärjestelmää.
Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.