Komission ehdotuksen tarkoituksena on lisätä turvallisuutta unionin alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. Ehdotus on osaksi reaktio kasvaneeseen terrorismin uhkaan Euroopassa, mutta tarkoituksena on laajemminkin torjua sisäisen turvallisuuden uhkia. Terrorismin osalta voidaan todeta muun muassa, ettei se rajoitu yhteen jäsenvaltioon tai ole seurausta pelkästään ulkoisista tekijöistä. Ulkomaille terrorismitarkoituksessa matkustavat taistelijat ovat ilmiönä lisääntyvä huolenaihe. Syyriaan ja Irakiin terroristiryhmiä tukemaan matkustavien EU-kansalaisten määrä on lisääntynyt jatkuvasti. Europolin arvion mukaan jopa 5 000 EU:n kansalaista on lähtenyt konfliktialueille ja todennäköisimmin liittynyt ISISin joukkoihin. Komission ehdotuksen taustalla on myös Eurooppa-neuvoston ja neuvoston päätelmissään esittämä pyyntö ehdotuksen antamiseen.
Myös tässä yhteydessä on syytä todeta, että eteläisessä Euroopassa EU:n ulkorajavalvonnassa on huomattavia puutteita ja ulkoraja vuotaa. Mittavia ihmismääriä on päässyt unionin alueelle laittomasti ilman tarkastuksia ja muita asianmukaisia viranomaistoimenpiteitä. Schengen-alueella vapaa liikkuminen jäsenmaasta toiseen on mahdollistanut suurten ihmismäärien siirtymisen eri puolille Eurooppaa ilman, että heidän maahanpääsynsä edellytykset olisi tarkastettu tai että tiedettäisiin heidän henkilöllisyytensä. Syntynyt tilanne on lisännyt turvallisuusriskejä ja synnyttänyt epäluottamusta Schengen-järjestelmää kohtaan. Näissä oloissa on ymmärrettävissä, että osa jäsenvaltioista onkin päätynyt ottamaan sisärajatarkastukset käyttöön.
Komissio ehdottaa Schengenin rajasäännöstön asetuksen (EY) N:o 562/2006 artiklan 7 muuttamista siten, että Schengen-alueen ulkorajoilla kohdistetaan vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluviin henkilöihin — eli EU:n kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, jotka eivät ole EU:n kansalaisia — maahantulon ja maasta lähdön yhteydessä pakollisena toimenpiteenä henkilöiden ja heidän matkustusasiakirjojensa tarkastaminen Schengenin tietojärjestelmästä (SIS), Interpolin varastettujen ja kadonneiden passien rekisteristä sekä kansallisista tietokannoista, joissa on tietoa varastetuista, kavalletuista, kadonneista ja mitätöidyistä matkustusasiakirjoista.
Tekemällä hakuja unionin ja kansallisiin tietokantoihin sekä erityisesti Schengenin tietojärjestelmään pyritään varmistumaan, ettei vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluva henkilö muodosta uhkaa minkään jäsenvaltion sisäiselle turvallisuudelle, yleiselle järjestykselle, kansainvälisille suhteille tai kansanterveydelle. Mainittakoon, ettei SIS-tietojärjestelmästä ilmenevällä tavalla maahantulokieltoon määrättyä tule lähtökohtaisesti päästää Schengen-alueelle. Jos matkustusasiakirjan aitoudesta tai sen haltijan henkilöllisyydestä on epäilyjä, tarkastuksiin on sisällytettävä asetuksen (EY) N:o 2252/2004 mukaisesti myönnettyihin passeihin ja matkustusasiakirjoihin liitettyjen biometristen tunnisteiden tarkastaminen.
Edellä lausutun lisäksi komissio ehdottaa, että myös kolmansien maiden kansalaisten maastalähtötarkastuksiin sisällytetään pakolliset rekisteritarkastukset, jotka nykyisin ovat pakollisia vain ulkorajoilla maahan tultaessa ja mahdollisia maasta lähdettäessä.
Käsiteltävänä valiokunnassa on samanaikaisesti myös valtioneuvoston kirjelmä U 2/2016 vp (Euroopan raja- ja merivartiojärjestelmä), josta valiokunta on antanut lausuntonsa HaVL 2/2016 vp. Yhdessä asiat U 1/2016 vp ja U 2/2016 vp muodostavat niin sanotun rajapaketin. Asia U 2/2016 vp liittyy erityisesti tavoitteeseen Schengen-järjestelmän uskottavuuden ja toimivuuden palauttamisesta.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä nykyisessä turvallisuustilanteessa vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden rekisteritarkastusten tehostamista sekä kannattaa kolmansien maiden kansalaisten systemaattisia rajatarkastuksia ulkorajoilla lähtötarkastusten yhteydessä. Valtioneuvosto korostaa kannassaan perustellusti, että tietojen syöttämistä rekistereihin tulee tehostaa ja edistää myös EU-tasolla. Rekisterien hyödynnettävyys on luonnollisesti riippuvainen niihin syötetyistä tiedoista.
Valtioneuvosto lausuu kannassaan, että rajatarkastuksissa tulisi kattavien tarkastusten yhteydessä suoritettavien rekisteritarkastusten sijasta pystyä hyödyntämään täysimääräisesti etukäteen saatua matkustajatietoa, jota U-kirjelmässä 1/2016 vp selostetaan lyhyesti. Mikäli rekisteritarkastukset voidaan luotettavasti ja rationaalisesti suorittaa etukäteen myös käytännössä ja lisäksi tarkastustilanteessa kyetään varmuudella pysäyttämään henkilö, kun siihen on rekisteritietojen perusteella aihetta, valiokunta pitää valtioneuvoston kannasta ilmenevää toimintamallia mahdollisena.
Valtioneuvosto tukee vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden matkustusasiakirjoihin tallennetun biometriikan tarkastamista tarvittaessa. Valtioneuvosto katsoo kannassaan kuitenkin, että tarkastusten minimitasona riittäisi matkustusasiakirjaan tallennetun kasvokuvan vertaaminen asiakirjassa olevaan kuvaan ja sen haltijaan. Mikäli tarkastukseen sisällytetään pakollisena asiakirjana sirulle tallennetun biometriikan vertaaminen ohjelmiston avulla henkilöön, se edellyttäisi merkittäviä teknisiä järjestelyjä ja kustannuksia. Tältä osin valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että asetusehdotuksen mukaan biometristen tunnisteiden tarkastamiseen on ryhdyttävä ainoastaan, jos matkustusasiakirjan aitoudesta tai sen haltijan henkilöllisyydestä on epäilyjä. Tällaisissa tilanteissa valiokunta pitää komission ehdotusta perusteltuna.
Asetusehdotuksesta ilmenee, että jäsenvaltiot voivat maa- ja merirajoilla suorittaa tarkastukset kohdennetusti jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen, kansainvälisiin suhteisiin tai kansanterveyteen liittyvien riskien arvioinnin perusteella, jos tarkastuksilla olisi kohtuuton vaikutus liikenteen sujuvuuteen. Kunkin jäsenvaltion on toimitettava riskinarviointinsa Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivalle virastolle (vastaisuudessa Frontexin pohjalle muodostettava Euroopan raja- ja merivartiovirasto) ja raportoitava kohdennetusti tehtyjen tarkastusten soveltamisesta komissiolle sekä kyseiselle virastolle kolmen kuukauden välein.
Valtioneuvosto katsoo, että vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvien henkilöiden tarkastuksia tulisi voida suorittaa riskiperusteisesti myös lentokenttien rajanylityspaikoilla. Jos tämä ei ole mahdollista, tulisi harkita pakollisten tarkastusten aloittamiseen siirtymäaikaa, jotta jäsenmaat ehtisivät saada rajanylityspaikkojensa resurssit sujuvan rajaliikenteen edellyttämälle tasolle.
Valiokunta ymmärtää, että kansallisesti lentoliikenteen matkustajavirtojen käsittelynopeus on tärkeä asia. Suomen sijainti EU:n koilliskulmassa antaa tietyn maantieteellisen etulyöntiaseman, mutta sen hyödyntäminen edellyttää nopeita vaihtoyhteyksiä. Helsinki-Vantaan lentoaseman toimiminen Euroopan ja Aasian välisenä "gatewayna" rakentuu saadun selvityksen mukaan nopeiden vaihtojen varaan. Rajavartiolaitos on selvittänyt ennakollisesti tarkastusten vaatimia lisäaikoja. Esimerkiksi lentoliikenteessä tarkastuspisteen läpikulku kestäisi nykyisen keskimääräisen 8 sekunnin sijasta yli kaksinkertaisen ajan eli keskimäärin 18 sekuntia. Yksittäisen matkustajan kohdalla kysymys on kovin pienestä viivästyksestä, mutta suurissa matkustajavirroissa aiheutuisi matkustajavirtojen kasautumista rajatarkastuspisteille. Saadun tiedon perusteella ruuhkia on jo nyt lentoliikenteessä sen vuoksi, ettei Helsinki-Vantaan liikennevirta jakaannu tasaisesti vuorokauden tunneille, vaan esimerkiksi mannertenvälisten lentojen matkustajavirrat keskittyvät kahteen huippuaikaan vuorokaudessa mannertenvälisten lentojen tahdissa.
Komission ehdotuksen perusteluista ilmenee, että tietokantatarkastukset voidaan tehdä maa- ja merirajoilla kohdennetusti edellyttäen, että riskinarviointi osoittaa, että tämä ei aiheuta jäsenvaltioiden sisäiseen turvallisuuteen, yleiseen järjestykseen ja kansainvälisiin suhteisiin liittyvää vaaraa tai uhkaa kansanterveydelle. Komission ehdotuksesta ei ilmene, miksi lentoliikenne asetetaan eri asemaan. Tämä liittynee valiokunnan käsityksen mukaan niihin erityisiin haasteisiin ja vaaratilanteisiin, joihin ilmassa oleva lentokone voi joutua, jos koneeseen pääsee lentoturvallisuuden kannalta liian riskialttiita henkilöitä. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan edellyttäen, että riskiperusteisilla arvioinneilla kyetään tehokkuudeltaan kattavia tarkastuksia vastaavasti sulkemaan pois lentoturvallisuusriskit. Sama lähtökohta valiokunnan käsityksen mukaan on myös maa- ja meriliikenteen riskinarvioinnissa. Valiokunta katsoo, että sujuvan rajaliikenteen edellyttämät lisäpanostukset henkilöresursseihin sekä teknisiin välineisiin ja laitteisiin sekä muihin toimenpiteisiin ovat välttämättömiä. Turvallisuusriskejä ei pidä tässä suhteessa ottaa eikä rajaliikenteen sujuvuutta vaarantaa.
Perustuslakivaliokunta viittaa perusoikeuskirjan 20 ja 21 artiklaan ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuun sekä kiinnittää lausunnossaan PeVL 2/2016 vp huomiota siihen, ettei riskinarvioinnissa tarkastusten kohteeksi joutumisen tule perustua yksinomaan etniseen alkuperään. Hallintovaliokunta omalta osaltaan toteaa lisäksi, että profilointi on luonteeltaan moniulotteista riskinarviointia, jossa otetaan huomioon erilaisia elementtejä. Kysymys on monipuolisesta erityyppisen tiedon keräämisestä mukaan lukien erilaiset tausta- ja olosuhdetiedot sekä tietojen perusteella tapahtuvasta riskinarvioinnista.
Valiokunta tähdentää valtioneuvoston kannanottoa siitä, että jäsenvaltioiden investointeja ja resursseja vaativan asetuksen teho jää vaillinaiseksi, jos asetuksen velvoitteita ei panna samanaikaisesti ja täysimääräisesti toimeen kaikissa jäsenmaissa. Tehokkaan ja läpinäkyvän seurannan järjestäminen on välttämätöntä niin pakollisten tarkastusten kuin riskianalyysiin perustuvien tarkastustenkin toimeenpanolle. Valiokunta muistuttaa kuitenkin, että tähän mennessä saatujen kokemusten valossa realistiset ennakko-odotukset eivät tehokkaan toimeenpanon suhteen ole kovin suuret. Esimerkiksi unionin ulkoraja vuotaa vastoin Schengen-säännöstön normeja laajalti eteläisessä Euroopassa ja laittomia maahantulijoita liikkuu suuria määriä eri puolilla Eurooppaa. Komission maahanmuuttoagendan toimeenpano ei ole myöskään edennyt kunnolla käytännön toteutukseen. Hätätilamekanismin perusteella päätettyjä turvapaikanhakijoiden siirtoja jäsenvaltioiden kesken tasaisemman vastuunjaon toteuttamiseksi ei ole voitu toimeenpanna kuin aivan pienimuotoisesti. Syy ei ole varmuudella tiedossa. Onko kysymys siitä, ettei turvapaikanhakijoita ole siirrettäväksi, koska ulkorajavalvonnan puutteiden vuoksi tulijoita ei ole voitu rekisteröidä ja he ovat laajalti siirtyneet vapaan liikkuvuuden alueelle kontrolloimattomasti? Käytettävissä olevan tiedon perusteella on pääteltävissä, että osa jäsenmaista on kyvytön ja jopa haluton toimeenpanemaan rajavalvontaan ja maahanmuuttoon liittyviä EU-normeja ja unioni puolestaan näyttää olevan kyvytön puuttumaan tähän. Nyt tarvitaan yhteisiä päättäväisiä toimenpiteitä unionin ja jäsenmaiden kesken. Toistaiseksi Euroopassa ollaan oltu hajanaisia ja voimattomia seurauksin, että tilanne uhkaa pahentua ja ongelmat lisääntyä entisestään.
Valiokunta pitää selvänä, että maahanmuuttokriisi edellyttää jäsenmaiden yhteistyötä ja viranomaistoimintojen tehostamista ja merkitsee välttämättä henkilöresurssien sekä teknisten laitteiden ja järjestelyjen lisätarvetta. Lisäkustannuksia ei voida välttää, ja taloudellisten panostusten laiminlyönti johtaa helposti muuta kautta lisääntyviin kokonaiskustannuksiin. Toimenpiteiden tulee myös olla sillä tavoin tehokkaita ja samalla ennalta estäviä, ettei ole jatkuvasti tarvetta entistä tehokkaampiin uusiin toimenpiteisiin.
Saamansa selvityksen ja edellä lausutun perusteella valiokunta yhtyy siihen, että asetusehdotuksen oikeusperusta on asianmukainen ja että ehdotus on muutoinkin EU-oikeuden mukainen. Valiokunnalla ei ole saamansa selvityksen perusteella myöskään huomauttamista sääntelyehdotuksesta tietosuojan kannalta. Ehdotuksessa on kysymys henkilöiden ja heidän matkustusasiakirjojensa vertaamisesta olemassa oleviin rekistereihin niiden käyttötarkoituksen puitteissa.